前言:想要寫出一篇令人眼前一亮的文章嗎?我們特意為您整理了5篇社區居家養老存在問題范文,相信會為您的寫作帶來幫助,發現更多的寫作思路和靈感。
關鍵字:居家社區養老;現狀;問題;完善對策
成都市中心城區(五城區加高新區)現有人口301.8萬人,60歲以上人口48.8萬人,占16.2%。面對人口加速老齡化的嚴峻形勢,成都市對居家社區養老模式進行了積極探索,本文主要探討了成都市居家社區養老的現狀、存在問題以及如何完善這幾個方面。
一、構建居家社區養老服務體系的原因
(一)傳統家庭養老模式的局限性
1.人口家庭結構趨向小型化
隨著經濟發展和工業化、城市化進程不斷加快,傳統家庭養老服務模式受到挑戰,需要找到一個家庭養老長處與社會化為老服務共存的新模式。據統計,1982年平均每個家庭的人口為4.4人,2005年為3.13人,23年間家庭平均人口減少了1.27人,下降幅度高達28.86%,城市家庭結構小型化更加明顯。家庭結構的小型化對我國傳統的家庭養老模式產生了更大的挑戰,我們必須積極探索新的養老模式。
2.“空巢老人”問題嚴重
在成都這座現代化城市中,“空巢老人”問題相當嚴重,據成都市老齡辦2006年開展的一項調查顯示,我市60周歲以上的老年人口中約有14萬老人獨守“空巢”,比例占老年人口總數的9%以上,所以如何解決“空巢”老人的養老保障問題也是我們要考慮的重點。
(二)機構養老模式的局限性
通過調查發現,在民辦養老機構中,老人們雖然是群居,但依然有66.67%的老人反映養老院活動太少,并有不同程度的“孤獨感”,具體原因可以歸結為以下幾點:機構養老活動少,家人探望次數也少;子女怕被“不孝”罪名,在成都選擇把老人送入機構養老的不足0.5%;老人怕耽誤子女工作或影響子女生活,“被迫”留在養老院。
二、成都市居家養老公共服務體系構建中存在的問題
(一)居家社區養老服務覆蓋面低
從目前成都市居家社區養老服務對象的實際情況來看,服務對象仍然主要是獨居、孤寡、困難、殘疾和高齡五類老人,一般老人實際上并沒有受到更多的社會關注。居家社區養老服務要擴大服務范圍,即不僅為“五類”老人提供服務,也要為社會老人提供有償和低償的居家社區養老服務,鼓勵有支付能力的老人自費享受居家養老服務,做大做強“銀發產業”,既解決了老人的需求,又解決大量失業人員就業。
(二)沒有考慮農村老人的居家養老服務
成都市廣大農村老年人目前大多數是靠家庭養老,即在家里居住,同時物質供養、生活照料和精神慰藉等養老資源主要由家庭成員提供。與城鎮居家養老模式比較而言,農村老年人的家庭養老已經具備了在家居住的條件,但是缺乏社會的支持和幫助,這并非是成都所獨有的問題,而是整個中國普遍存在的現象。
(三)沒有對老年人提供再就業服務
老年人由于自身的特點,其就業無論是對自身和社會來說都具有積極的意義,應當予以支持。進入21世紀,伴隨著經濟的迅速發展,中國踏入了老齡化社會。老年人口迅速增長,未富先老是我國老齡化區別于西方發達國家老齡化的一個顯著特征,也是影響我國經濟與社會發展的重要問題。老年人才群體中蘊藏著豐富的智力資源,而且由于生活水平的提高,人們的平均壽命在不斷延長,這也意味著人們的工作年限在不斷延長,所以對老年人提供再就業服務具有很重要的意義,但在目前的成都居家社區養老服務體系中并沒有重視這一問題。
三、完善成都市居家社區養老服務體系的對策建議
(一)擴大服務對象范圍,實現社區居家養老服務全覆蓋
居家社區養老服務是老年社會福利體系中不可缺少的重要組成部分,其服務宗旨不僅僅是解決部分特困老人的問題,而且還面向社會為全體老人提供服務。社區應不斷完善福利化、社會化、市場化服務為一體的無償、低償、有償相結合的服務方式。
(二)切實解決農村居家養老問題
從一定意義上說,人口老齡化的重點、難點是農村人口老齡化問題。長期以來,如同全國情形一樣,成都農村絕大多數老年人依靠家庭居家養老,因此農村老年人更需要社會的大力支持。在農村,首要的是做好新型農村合作醫療和農民社會養老保險工作,政府應像發展新型農村合作醫療一樣,逐步完善并大力開展農村社會養老保險工作,在一定程度上承擔起農民養老的責任。其次,發展社區服務型居家養老,形成農村社區管理和農村養老相互促進的機制。
(三)加強老年群體就業制度建設
一個成熟的勞動力市場,政府會運用一定的法律法規對其進行制度性約束,比如:最低勞動標準,最低工資制度,對工會組織在法律上的確認以及對壟斷和歧視的限制等。由此,在鼓勵老年人進行積極就業的過程中,就需要建立健全相應的制度對其進行保障,如可以具體采用以下措施保障老年人再就業:大力宣傳、消除偏見、更新觀念,樹立老年人才觀;就業制度要兼顧老年人口;制定老年人再就業保障機制等。
參考文獻:
[1]朱寶安.當代中國老齡群體社會管理問題研究[M].中國社會科學出版社,2009.
[2]高秀艷,吳永恒.城市社區居家養老產業引入競爭機制之淺見[J].現代財經,2009,(2).
[3]祁峰.建立具有中國特色的養老新模式――對大連市首創的“居家養老”模式的探討[J].經濟問題探索,2005,(2).
[4]沈瑞英,胡曉林.淺析中國城鎮養老模式――居家養老[J].前沿,2009,(1).
【關鍵詞】鎮江;人口老齡化;農村養老;社會保障
第六次全國人口普查顯示,我國60歲及以上老年人口已達1.78億,占總人口的13.26%,2020年將達到17%。而鎮江,去年60歲以上老人占總人口的比重已經超過18%,2020年將到達25%。截止2010年的時候,鎮江老人總數與未成年人數量相當,均為50萬人左右,隨后老人逐步上揚,而人口出生率逐年遞減,現在未成年人已經跌破50萬人,“九九”超越了“六一”。隨著人口老齡化的加速,養老問題日益引人關注,而農村養老問題尤為凸顯。
從相關數據上看,鎮江近幾年來的養老服務事業取得了可喜的成績。然而,在工作中我們也發現,鎮江地處蘇南現代化示范區,但農村地區養老服務組織和提供水平與目標要求相比相去較遠。如何發展農村養老服務業,進一步縮小城鄉養老服務的差距,解決好設施建設、服務組織、政府購買服務的問題,使農村老年人老有所養得到保證。
1 鎮江農村人口老齡化特點及存在問題
與城市相比,城鎮化建設帶來的空間距離擴大,導致養老需求與供給結構存有矛盾。目前,農村的社會養老保障體系建設還十分薄弱。從硬件建設來講,各地農村的公共養老設施很少,主要的養老設施就是鄉鎮敬老院,經濟條件好一點的鄉鎮敬老院增掛一塊“老年公寓”的牌子,對“五保老人”實行統籌供養,兼收少量自費老年人,多數農村老年人仍然是居家養老。就經濟保障而言,農村老年人中除少數孤寡老人國家有明確規定,實行由集體“五保”供養以外,多數老年人必須依靠家庭供養。同時,轉型時期的思想認識和家庭結構的變化,使農村家庭養老功能開始弱化;由于經濟發展水平所限,農村地區養老投入水平還不高,服務體系有待完善等等,都不同側面影響農村老人的生活境遇。
2 發展鎮江農村養老服務工作的措施
1)按照蘇南現代化城鄉一體和“三新”建設的要求,同步規劃安排農村養老事業。由于歷史現實等多方因素制約,鎮江市城鄉社區養老服務設施建設缺乏規劃統領的問題由來已久,養老服務設施建設的隨意性普遍存在。2013年,國務院印發《關于加快發展養老服務業的若干意見》,但《意見》僅要求“統籌規劃發展城市養老服務設施”。同時,新修訂的《老年法》對城鄉養老服務設施規劃和用地提出的明確要求。2014年,市政府將出臺《鎮江市區養老服務設施建設布局規劃》,并要求各轄市參照市區做法,制定當地的《布局規劃》。在新農村規劃建設過程中,要考慮農村養老基礎設施的布局,合理安排用地計劃。要將文化、體育、社區醫療衛生資源等公共資源與養老服務設施一并安排,方便農村老年人能夠就近、方便地接受服務,縮短服務距離。
2)發揮農村敬老院的社會服務功能和示范作用問題。加強農村敬老院建設是加強農村養老服務的重要內容。“十一五”期間,全市共新建、改擴建50所農村敬老院,現有床位6775張,床位總數超過“五保”對象總人數,全市“五保”工作受到民政部表彰。2008年,鎮江新區中心敬老院投入使用,項目總投資2500多萬元,設置床位196張,民政部領導對新區中心敬老院模式充分肯定。下一步,我市將認真落實國家和省、市關于加強五保供養的決策部署,全面提升五保供養機構建設管理水平。進一步改善服務設施、加強隊伍建設、完善管理體制和運行機制、擴大服務范圍。在確保“五保”供養對象生活的前提下,拓展社會寄養、日托照料、支撐區域內居家養老服務等多種功能,逐步向區域性養老服務中心轉型。
3)加強村(社區)居家養老設施建設和服務能力提升。截止2013年底,全市建成農村社區居家養老服務中心398個,覆蓋率達到83%;建成農村“老年關愛之家”53個,新增床位1901 張。雖然農村社區居家養老服務中心覆蓋率較高,但還存在場所面積不達標、服務設施簡陋、服務內容單一問題,絕大多數居家養老服務中心只能提供文體娛樂服務根據農村老人的需求設計安排服務項目和服務隊伍,大力推進村(社區)居家養老設施建設,加強農村社區居家養老服務設施規范化建設,提升居家養老管理服務水平。
綜合發揮多種設施作用,重點實現社區居家養老服務中心、社區服務中心、社區衛生服務設施的資源整合。把提升農村居家養老服務能力和水平作為重點抓好,使老年人養老不離家、不離村,又能享受到社會服務。在考慮硬件建設的同時,要跟進管理制度和服務標準的實施,使農村居家養老行之有實、言之有物。讓農村老人覺得養老服務用得上、用得起、用得好。
4)逐步健全政府投入和補貼制度。凡是居家養老服務組織開展得好的社區、鄉鎮,都離不開政府的購買服務政策落實。盡管市里已經有要求,但仍有一些地方沒能落實到位。希望能加強這方面的督查的推動,使已經建成的農村居家養老服務中心、老年關愛之家都能正常發揮其服務功能。
論文關鍵詞:城市人口老齡化
論文摘要:解決養老問題,提高老年人的生活質量是全面建設小康社會的內在必然要求,它對促進經濟和社會協調發展,維護社會的和諧與穩定具有重要意義,也是衡量一個社會進步和文明程度的重要標志。
一、存在問題及分析
近年來,隨著我國經濟、社會等各項事業的長足發展,養老問題已非常迫切擺在人們的面前,歸納起來主要有以下幾個方面:
(一)空巢老人孤獨而寂寞
據有關部門調查資料顯示:發達城市有相當一部分老年人與子女分開居住,形成家庭生活無人照料的孤獨而寂寞的空巢老人群體。因此,老年人的生活照料問題,特別是對老年人的身心健康的關注與關心,這需要政府和社會給予必要的扶持和幫助。
(二)“四二一”家庭模式難以承擔養老問題
我國實行計劃生育政策已20多年,目前第一代獨生子女已陸續進入婚育年齡,“四二一”(即四個老人,一對夫妻,一個孩子)家庭模式已經非常普遍。兩個獨生子女組建家庭后要承擔四位甚至更多老人的贍養及照料。而且隨著社會經濟的發展,年青一代工作、生活壓力普遍加大,外出打工與經商多等客觀因素存在,必然導致他們無法全身心投入照料老人。
(三)老年人經濟拮據影響生活質量
城市老人隨著退休,工資收入明顯下降,如果沒有子女的資助只能維持基本生活,假如沒有退休養老保險金(特別是農村老人),加上沉重藥費負擔,生活的拮據就可想而知,從而影響了老年人的生活質量。
(四)老年人健康問題十分嚴重
身體健康狀況差是非常普遍的問題。遼寧省大連市甘井子區一社區衛生服務中心曾對本街道轄區的60歲以上老人進行了生活和健康狀況的抽樣調查,1305名老年人中,患有各類慢性病的就有1035人,占調查人數的79.13%,說明老年人的健康問題非常突出。
二、解決問題的措施和建議
黨的十七大以較長的篇幅描述了加快推進以改善民生為重點的社會建設,其中“在加快覆蓋城鄉居民的社會保障體系,保障人民基本生活”中,重點提到了要加強老齡工作。毫無疑問養老問題應該引起全社會的高度重視和關注。
(一)呼吁政府推動,逐步建立完善的養老機制
做好養老工作是一項得民心,曖人心的夕陽工程,是老齡事業發展的重要內容。政府的推動引導具體要體現在三個方面,一是資金,二是政策,三是協調。特別要建立專項資金幫助生活困難尤其農村老年人。
(二)動員社會參與,逐步建立社會化的養老機構
1、從社會化居家養老入手,建立社區與家庭合作的養老機構。
我國城市社區衛生服務中心經過多年來的發展和完善,已經形成了一定的規模和體系。因此,以社區服務為載體,以居家養老服務為切入點,把社區服務引入家庭,促進社區服務和居家養老的密切結合,使有限的資源發揮最大的效益,確保老年人在自己的社區和家庭安度晚年。
首先,針對不同類型的老年人群,提供不同層次的居家養老服務。對其中喪失生活自理能力的老人和缺少家庭照顧的高齡老人,仍需要通過養老機構來解決,使他們在養老機構得到多方面的照料服務和精神慰藉。政府和社區組織要鼓勵、提倡、支持低齡健康老人在自愿量力的前提下,參與社會發展和公益事業,體現“獨立、參與、照料、自我實現和尊嚴”的老年人基本原則。也可依托社區服務中心、老年活動室、老年大學,使他們參加各種有益的文化、體育、教育活動;對生活基本能自理但又需要一定照料服務的中高齡老人。可采取日間護理中心、托老所、老年康復站等形式服務。對獨居老人、殘疾老人等特殊群體,社區應該將他們列為服務的重點保障對象,對他們要按照政府救助和社會互助相結合的原則,構筑多層次、多元化、多項目的貧困救助網絡。
其次,要從老人實際需求出發,服務內容要從目前以求助、醫療、文化娛樂等服務為主,逐步擴展到居家幫助服務、暫托服務、醫療照顧服務、娛樂學習服務、情感慰藉服務一體化的服務內容,服務形式可以包括上門服務(居家服務)、社區設施服務(如日間照料中心、日間護理中心、社區活動中心)、社區支援網絡服務(如社區結對關心)等,方便老年人根據自己的需求和習慣利用不同的服務項目和服務形式。
2、從整臺利用現有社區人力資源入手,大力發展社區志愿者隊伍。
努力造就一支由黨員、干部、學生等組成的專、兼職人員和志愿者相結合的居家養老服務隊伍。聘請一批德高望重的老同志參加社區管理服務工作。利用老年人同老年人容易溝通的優勢,自己管理自己,自己服務自己。
3、從營造市場運行機制,推進養老社會化、產業化進程。
拓寬思路,改變單純由政府、社區創辦老年服務設施和服務網絡建設的思路,引入社會中介組織參與服務和管理,推動居家養老服務走社會化、產業化之路,使老年服務業有一個較大的發展,以滿足群體日益增長的不同層次。
4、從提高老年人健康入手,提高老年人生活質量。
老年人不僅有物質需求,而且更渴望情感關愛,企盼心靈慰籍。心理問題已成為影響老年人生活質量的一個重大問題,應引起全社會的高度重視。
(三)弘揚傳統美德,大力倡導家庭親情關懷
關鍵詞:社區照顧;居家養老服務;服務模式;社會福利
【中圖分類號】F120 【文獻標識碼】A 【文章編號】1671-7287(2012)01-0093-07
我國于2005年9月開始在廣州、上海、北京、南京、杭州等經濟水平較為發達的城市首批試點推行“居家養老服務”,將其作為應對老齡化的重要對策。追本溯源,對居家養老服務的理念及其含義的理解主要來源于國內學術界對英國社區照顧以及深受英國影響的香港安老服務的介紹與探討。因此,在論及如何發展本土化的居家養老服務模式或方式之前,應該對英國社區照顧的歷史沿革有一個較為清晰的理解,以便提供理論及實踐層面的借鑒。
一、英國社區照顧的歷史沿革
鑒于對機構照顧的批評日益加劇,第二次世界大戰之后的英國政界、學界等社會各界人士均發起了“去機構化”的倡議,有關社區照顧的概念開始出現在社會福利政策的討論中。20世紀80年代,英國新上臺執政,在此期間的四份政府報告書中均提及社區照顧及其走向,直至全民健康服務與社會照顧法令于1990年的正式頒布,意味著社區照顧以一項重要的社會政策的姿態公之于眾。
論及服務對象,起初的英國社區照顧僅僅針對精神病患與智障人士,為了使這一類群體擺脫缺乏人文關懷的機構,回歸到正常的生活空間而倡導的去機構化;直至70年后期,由于英國社會老齡化加劇,老年人口持續增加,老年群體占服務的比重最大,社區照顧才幾乎成為現階段英國老人社會服務的代名詞。
剖析其服務內涵,這里不得不提社區照顧的兩個面向:在社區照顧和由社區照顧。“在社區照顧”的概念主要是鼓勵那些長期滯留在醫院或大型專業機構中的服務對象回到社區生活,這一概念也得到了學術界的普遍認同。國外學者在解釋“在社區照顧”時,其重點是在強調來自于在社區內設置的較小規模的養老機構的照顧以及由非正式、正式渠道所提供的照顧,由此可看出,這里旨在突出社區照顧的地理概念主要是指在醫院以外的照顧,因此這里的社區主要指的是提供照顧的地理社區,這種對社區照顧的理解極大程度上反映了當時英國社會各界對弱勢群體應當脫離非人性的機構照顧環境的一種呼聲。
隨后,對英國社區照顧的理解轉變到了另一層面,即“由社區照顧”。它最早被認為是僅僅幫助弱能人士走出機構照顧模式,而地方政府只負責安置工作,因此,1981年英國政府的《步入高齡化白皮書》中指出,社區照顧的實質就是要增加非正式照顧者的責任,主要由地方政府、營利組織、志愿性組織以及非正式支持網絡(如家人、朋友、鄰里等)為服務對象提供照顧。社區照顧也從強調照顧的環境變成了強調照顧的資源,即如前所述的正式與非正式照顧網絡。如此轉變使得當時對社區照顧的定位極具爭議并招致了不少批評的聲音:如,政府認為強調有著多種照顧來源的“由社區照顧”是比較便宜的選擇,是一種混合經濟模式下的照顧,可以減少國家介入,實際上是把照顧的責任丟給地方政府、家庭、個人,達到替政府省錢的目的。
在Finch和Groves的合著以及Finch在日后單獨的文章中都有提到,1980年代的英國不但使“在社區照顧”變成了“由社區照顧”,也使社區照顧本身等同于由地方政府照顧、由家庭照顧甚至最終由婦女照顧的模式。雖然這種轉變并不見得能達到政府所設想的投資效率,甚至未能真正達到省錢的目的,但社區照顧充滿爭議的80年代促使了1990年首次以社區照顧命名的法案出臺,即《全民健康與社區照顧法案》,并明確表明地方政府需專款專案地執行社區照顧。
縱觀社區照顧在英國出現并發展的將近半個世紀的時間里,最早期1959年的白皮書對社區照顧的論述還是較為人性化的;1964~1975年的社區照顧尚且會強調權利選擇及控制,但自1976年以后社區照顧卻演變成非正式照顧者的責任,而婦女則往往成了最大的照顧者來源。因此,20世紀50~70年代的社區照顧仍然響應去機構化的號召而重視對弱能群體在社區范圍內接受照顧的投入,而70年代中期至80年代以來,社區照顧則強調投資效益、市場化、私營化,從而導致社區照顧所提供的服務直接反映了福利供給的選擇性、殘余性。
二、英國社區照顧的內在支柱環節
雖然社區照顧的出現主要受到了去機構化思潮的促動,但其內涵因為受到政治社會環境的影響而發生了偏離,不僅使之難以達到尊重人權、提升生活素質的初衷,更會使一部分人在照顧的互動中遭受不公平的待遇,如長期分擔照顧職責而遭受勞動、人權等諸多方面剝削的婦女;工作中因政府介入有限、地方政府照顧資源不足而遭遇角色沖突、陷入現實與職業操守兩難境地的專業社會工作者等。因此,在思考社區照顧如何更好地發揮其社會效益而不至于被執政理念、福利意識形態、經濟、社會價值觀等因素影響太多的時候,就必定涉及更深層次的問題。如果僅僅把一個替代性的照顧模式以口號喊出來,而并未理性地考慮運行此模式所涉及的內在環節,則不僅不能達到政府所期望的投資效益,還使得大量的受助者集中在社區卻無處可依,反而制造了社會壓力、矛盾甚至事件。在此,總結以上對英國率先發展至今的社區照顧的經驗及存在問題,本文將嘗試層層剖析英國社區照顧中的幾個重要環節。
服務的提供者(Who)。在社區照顧出現之前,主要是由中央健康單位(NHS)負責對有長期照顧需求的人士提供福利與服務。而后響應“去機構化”的呼聲,社區照顧尤其是“在社區照顧”的理念出現并被付諸實踐,并隨著1974年地方社會服務局的成立,照顧的責任逐漸由中央健康單位轉移到各地方社會服務局的直接管轄;20世紀70年代末至80年代,社區照顧經歷了從“在社區照顧”到“由社區照顧”的轉變,使其充滿了爭議與批評,由于保守黨執政控制財政的理念,地方服務局不得不直面資源緊缺的現實,也使得社區照顧在某種程度上再次回歸到由家庭照顧,甚至是由婦女照顧的時代中去。
服務的優先享用者(Whom)。雖然社區照顧主要以病弱老人、成年精神病患、智障人士、身體障礙者為服務對象,但隨著20世紀70年代開始的英國人口老齡化,社區照顧幾乎成為了安老服務的代名詞,尤其是有長期照料需求的老年人,更是成為社區照顧的主要工作。
服務內容(what)及提供形式(How)。英國的社區照顧主要分為健康照護與社會照護兩大類,但二者的界限尚不能劃分得十分清楚。依照學者的解讀,前者歸屬于中央健康單位,即全民健康服務,由其提供免費的醫療與護理照護;后者則為地方政府的社會服務局(SSD)管轄。但經由“在社區照顧”向“由社區照顧”的轉變,中央健康單位的介入逐漸減少,地方政府的社會服務局擔任的職責則越來越重,而照顧形態也由健康照護越來越多地轉變為社會照護,因此,與50年代至60年代不同,后期的英國社區照顧大部分指地方政府的社會照護,健康照護主要負責預防性的健康照護。但值得借鑒的是,這里提及的預防性健康照護,主要由家庭醫生扮演社區生活的第一位接觸者的角色,維持基本的健康照護;除此之外,還有社區護士、區域護士、健康家訪員、社區精神護士、心智障礙者護士等在社區范圍內提供的專業照護。而社會照護,其最早可以追溯到1982年的Barclay報告,是指為了促使服務使用者在社區中生活,或協助其具備自立居住的能力,經過評估可根據個體需要提供非醫療性的照護”,因此,不論從健康照護還是社會照護的范疇,都可略見英國在安老服務方面所派出的服務隊伍的專業性。
評估機制(Assessment)。1990年《全民健康服務與社區照顧法令》中明確提及了地方社會服務局必須承擔對服務使用者需求的評估職責,但出于保守黨派的執政理念,在此法令實施之前甚至是實施后的相當長時間內,專業人員的評估被學者稱之為一種變相的把關,即把服務使用者的需求控制在當地政府可以給出的資源以及服務的范圍內,以有效地節省政府開支。這實際上相悖于真正以服務使用者的需求為本的評估機制,是以可提供的服務為導向的評估方式。因此,專業人員很容易以自身的主觀角度來做判斷。現實也表明,這樣的問題確實存在,甚至使同時擔任評估員與服務提供者雙重角色的專業人員覺得,想要在服務者的需求與服務資源之間尋求平衡是不切實際的。專業人員經歷著明知道服務使用者的需求,卻因資源有限而無法提供服務的壓力,但目前仍未提出解決他們角色沖突的方案。此外,還出現了以風險為導向的評估方式,即被專業人員評定為高風險人群可先于低風險人群得到幫助與支持,由此也可看出政府在福利提供方面的選擇性與殘余性。
社會工作、社會工作者在社區照顧中的介入及其所扮演的角色(Social work intervention androles)。1959年發表的Younghusband報告呼吁地方政府應當大量聘用社會工作者,自此社會工作成為英國福利國家的重要支柱,被稱作“第六只手”,此時的社會工作者扮演著直接提供服務的角色;之后,1982年的Barclay報告在社會工作者工作方法方面,鼓勵由個案工作擴展到社區工作的,除了直接提供服務,還要基于社區的資源和服務使用者的需求做出整合,此時期的社會工作者不局限于單對單的提供個案服務,而是增加了管理、把關、分配資源等融合性的工作方法,角色較之初期有了轉變,甚至頗具微詞或直接遭受批評。1988年Griffiths報告進一步指出,由地方社會服務局領導社區照顧,并要求社會工作者依照現有資源評定獲得社區照顧的優先資格,即擔任照護管理者的角色,這份報告影響了1990年《全民健康服務與社區照顧法令》對社會工作者在社區照顧中扮演角色的重新界定,即從原先的直接服務提供者變為照護管理者以及服務購買者。由此可看出,英國的社區照顧,無論是社會工作還是社會工作者的滲透程度都非常高,雖然隨著經濟環境、執政黨以及福利理念的轉變而在角色扮演方面有著相應的變遷,并伴隨著爭議和批評,但仍值得我國在推行居家養老服務的過程中思考與借鑒。
三、英國社區照顧對我國居家養老服務的啟示
英國社區照顧的幾大環節對于我國2005年9月正式推行的居家養老服務有何啟發?在哪些層面可供借鑒?英國的社區照顧是一項重要的社會政策,且它的發展變遷與英國近半個世紀的福利意識形態有著很強的關聯。在我國,政策引導以及福利觀又如何呢?英國于1960年代逐步受到重視的社會工作及其后來所推行的服務模式,如何引領我國剛剛意識萌芽的社會工作在社區層面有效地介入?
目前我國的“居家養老服務”并未如英國的社區照顧有近半個多世紀的發展史,也并未把居家養老服務看做是一項重要的政府政策以法令的形式頒布出臺,但這并不意味著我國沒有意識到社區養老服務的重要性。相反,我國的老齡化速度快、老年人口數量大、比重高、高齡化嚴重等等,已經是政府、學術界在論及我國的老年問題時所公認的事實。然而,目前所倡導的養老方式之一——居家養老服務,是否具備形成一種穩定的服務模式的可能呢?它在未來我國養老模式中應處于什么位置?面對諸如此類的問題,對于我國發展居家養老服務的現實基礎做一些分析則顯得尤為必要。
我國已經進入快速老齡化的階段,據2010年第六次人口普查數據顯示,目前60歲及以上的老年人口已經超過1.77億,超過總人數的13.26%,同2000年第五次人口普查相比,比重上升2.53%。值得一提的是,第一代獨生子女(出生于1970年代中期以前)父母已經進入或陸續進入老年,其養老保障問題開始突顯。因此,我國的養老問題是復雜而嚴峻的,不僅要解決現有老年人的養老問題,還要對第一代獨生子女父母進入老年后所帶來的養老負擔有所預計。從這一方面剖析,在社區層面開展居家養老服務,便成了一個為現在以及未來老年人口的養老問題減壓的新方式。如何開啟這一養老的新思路,則需要進一步探討我國居家養老服務實施至今的進展、問題與困難。
在我國,論及居家養老服務的提供者(Who),目前在多個試點城市展開的居家養老服務,由基層組織(社區街道辦事處、居民委員會)直接管理所在轄區的離退休老年居民,日常服務的提供渠道也不單一:除了來自家庭、親戚的日常照顧,鄰里之間的守望相助,來自民間、社區本身或機構派出的志愿者隊伍,還有政府出資設立在社區內的老年人活動中心、社區中心等名稱不一的供老年居民平日里休閑娛樂的公共場所。此外,享受政府優惠政策的民辦非營利機構也在社區服務中扮演著越來越重要的角色,如托老所、保姆職業介紹所、家政服務公司等。政府在提供服務的過程中針對困難老人實施分類補貼的辦法,給予不同程度的經濟支持以及服務購買。
由此可看出,雖然沒有像英國一樣專門為社區照顧的實施成立地方服務局,但實際上我國的居家養老服務也是由各行政區的基層組織在監管。而政府在福利與服務的提供方面所扮演的角色并非如計劃經濟時期的“包辦包管、統一分配”,而是實行“政府主導、社會參與、中介組織運作或服務實體承辦”的多元化方式。具體地說,在此過程中,一些試點城市如北京、上海、寧波等采取了政府分類補貼的方式,把老年人按照經濟收入、身體狀況、家庭成員狀況進行分類,給予不同程度的經濟和服務補貼。而政府向誰購買服務呢?這反映了當前我國推行居家養老服務過程中“市場運作、民辦公助”的號召,即政府出資或向社會集資興建安老服務場所與設施、提供貼息優惠政策,鼓勵和幫助民辦非營利機構或中介組織向社區延伸。
與英國社區照顧針對的主要群體相同,我國的居家養老服務主要是針對老年人群體的(Whom)。一方面,一些試點城市的政府對老年人擬定的補貼標準可反映出服務的優先享用主體,如,對“三無”對象、優撫對象和有特殊貢獻老人的全額購買服務;對低保老人、高齡老人、生活不能自理老人的分檔次服務補貼;還有對身體健康、有經濟支付能力老人的低償優惠服務。另一方面,就居家養老服務的覆蓋面來看,目前仍局限在少數較為發達的試點城市中為數不多的幾個城中區,并不包含發展水平較緩的大多數城市,更不用說廣大的農村地區。因此,提及享受服務的優先群體,在我國存在著極大的地區與城鄉差異。
在服務內容(What)與提供形式(How)方面,我國居家養老服務的試點城市普遍在各社區居家養老服務中心或站點開展日間照料服務,在社區醫療衛生站點提供醫療康復、護理保健、家庭病床等服務,由社區下崗人員和專業社工為老年人提供精神方面的陪伴與照料,包括聊天談心、心理疏導、讀書念報、信息咨詢等。在服務方式方面,杭州、寧波采取的“走出來、走進去”的方式,既動員生活能自理的老人走出家門,在社區層面接受適合的養老服務,也為生活自理有困難的老人安排上門包戶服務等。在上門服務方面,大連除了有家庭護理員一對一的上門包戶服務之外,也有一對幾的定時定點上門服務;廣州則實行了“五定”管理模式(定服務人員、定服務對象、定服務時間、定服務地點、定服務項目)。此外,許多試點城市均在建設社區服務網,如南京市整合社區服務資源,由市政府提供技術支持,將社區服務的內容、形式、收費標準、服務機構以及服務監督等信息公布于網絡,不僅增加了透明度,也適時地起到了宣傳作用。又如,南京市鼓樓區推出了96180生活服務求助熱線,運用聲訊、信息技術整合了南京近400家提供約100多項不同形式服務的企業,為老年人日常生活的多種需求尋求了一個綜合平臺,也為老年人突發狀況的處理提供了較為快捷的支持。
由此可看出,我國各試點城市在策劃推行居家養老服務的過程中,并沒有如英國一樣,由中央與地方政府各司其職,分管健康照護與社會照護,而是力求將老年人的日常生活、醫療護理、精神慰藉等幾大需求融合在社區層面,在基層組織的監管以及受到“公助”的民辦組織或機構的參與之下開展。雖然豐富了服務的內容與提供形式,但同時也存在著現實困境。從我國居家養老服務提供的結構圖(見圖1)中可以看出,在對我國居家養老服務現階段的發展有了一些認知之后,若要將居家養老服務往更專業的方向延伸,則需要對評估機制、服務隊伍的建設及社會工作專業的介入做一些有效分析。
我國居家養老服務的試點城市在評估機制方面普遍實施的是全員(包括服務對象與照顧者)和全過程的質量控制,但各地做法并不統一。如上海市委托市福利行業協會成立“居家養老服務評估事務所”,招聘、培訓專門的評估員,對申請服務補貼的老年人進行生活自理能力評估和經濟收入核定;北京市宣武區的試點街道則是面向社會公開招聘失業、退休人員擔任居家養老協理員,并在上崗前提供培訓、持證上崗,在居委會的配合之下,對社區內60歲以上的老年居民進行入戶調查,根據調查結果,分三個層次進行幫扶;大連市在社區成立由老黨員、退休職工、居民代表組成的“居家養老監督小組”,定期到服務對象家中回訪,檢查由照顧者填寫并有服務對象簽字的《服務日志》;青島市在區、街道、社區居委會三級招募各方人員和居民代表,組成“頤康關愛長者服務評估小組”等。
與英國的評估機制對比,我國缺乏專業人員的介入,如社會工作者、社區護士等,尤其是服務評估及服務監督方面。很顯然,現階段的居家養老服務在很多方面與社區失業人員再就業掛鉤,力圖打造一個雙贏局面,即一方面為老年群體在社區層面提供盡可能合適的照顧,另一方面也可以為大量閑置的中年失業者創造再就業的機會,如招募其成為照顧者、家訪員、評估員等。但由于缺乏專業人員的參與,中年失業人士缺乏對老年社會工作及老年人需求的系統認知,致使服務的有效性與效率不高,老年群體長期需求不滿;而照顧者也會在照顧過程中有壓力與挫敗感,服務隊伍的穩定性難以維系。
一、基本情況
近年來,我市加大了養老服務社會化的推進力度,在保障老年困難群體生活、養老服務機構和社區老年福利服務體系建設等方面取得了明顯成效。
(一)農村五保和城市“三無”老人生活質量明顯提高。將符合《農村五保供養工作條例》條件的群眾全部納入了五保供養范圍,實現了應保盡保。集中供養五保老人3272人,集中供養率達25.6%,分散和集中供養五保老人的供養標準分別達到月人均120元和170元。將農村五保治病問題全部納入了新型農村合作醫療和農村醫療救助,實行實報實銷。城市“三無”老人月人均供養標準達245元(市中區255元),并將其治病問題全部納入了城市醫療救助,妥善地解決了“三無”老人的治病難問題。
(二)養老服務機構不斷發展壯大。近年來,全市先后投入資金2300多萬元,加強城市國有福利機構建設,使9個區(市、縣)建立了縣級國有福利機構。全市國有福利機構床位達1780張,收養城市“三無”老人686人,代養社會老人668人。投入資金3000多萬元,新(擴)建鄉鎮敬老院104所,敬老院的床位數達到3302張,生活配套設施也得到了明顯改善。積極鼓勵社會力量興辦養老服務機構,全市新辦民辦養老服務機構5家,床位達316張,代養社會老人129人。
(三)社區養老服務發展良好。積極發展以“星光老年之家”為依托的社區養老服務體系建設。先后投入資金1480萬元,新建和改造集老年人文化、娛樂為一體的老年服務站48個。充分整合社區資源,依托社區大力發展社區福利服務設施和網點,為社區老年人提供各種便利服務。大力扶持家政服務,拓展服務功能,擴大服務項目,使社區老年人的生活質量明顯提高。
二、存在問題
目前,我市在推進養老服務社會化的進程中也存在一些困難和問題,主要表現在以下四個方面。
(一)養老服務需求與供給矛盾突出。一方面,隨著社會的發展和家庭的小型化,使家庭養老功能弱化,迅速增長的“空巢”、高齡和患病老年人對養老服務的需求急劇增加。另一方面,我市雖然有國有和民辦養老服務機構16家,但規模普遍偏小,設施簡陋,僅有床位2096張,養老床位數不足老年人口總數的0.4%,與國家要求1.8%的比例有較大差距。急劇增長的老年人對養老服務的需求與現有的養老服務供給嚴重不足的矛盾日益突出。
(二)服務內容單一。目前,我市的各類養老服務機構和社區養老僅注重生活照料方面的服務,而忽視了醫療、保健、康復護理、文體娛樂、精神慰籍等方面的服務,造成了服務形式和內容單一,不適應養老服務發展的需求。
(三)社會化程度低。我市養老服務機構大多以國家、集體興辦為主。由于養老服務業存在效益低、風險高等問題,加之推進社會力量新辦養老機構的激勵政策尚不完善或落實不到位,社會各界對興辦養老服務機構積極性不高。為數不多的幾家民辦養老服務機構發展和經營狀況也不理想。
(四)專業人才缺乏。我市養老服務機構雖有職工289人,但40%的工作人員連專業初級職稱也沒有,養老服務隊伍專業化水平低,專門的技術人員、專業社會工作者和管理人員嚴重缺乏,影響了養老服務機構的管理水平和發展后勁。
三、對策與思考
要有效應對人口老齡化帶來的挑戰,推進養老服務社會化又好又快發展,在今后應重點抓好以下五個方面的工作。
(一)整合資源,推進養老服務社會化。要充分發揮政策引導作用,積極引導和鼓勵社會力量,采取獨資、合資、合作等形式,興辦養老服務機構,依靠社會力量,開展養老服務,有效地將政府投入與民間投入、機構養老與居家養老結合起來,共同擔負起社會養老的責任。要在稅收、土地、城建、金融、水電管理和交通等方面對民辦養老服務機構給予相應的優惠政策,創造良好的投資環境,吸引更多的投資者。要不斷深化國有養老福利機構改革,允許國有資產、集體資產、個人資產共同投資,按照股份制方式經營、管理。在保證國有資產不流失和公益屬性不變的前提下,對國有福利機構進行資產改造、重組,搞股份制。也可采取將所有權和經營權分離的方式,將養老服務機構承包給一些機構或個人,對達到最低生活保障條件、生活不能自理的老人,以政府購買服務的方式補貼,充分盤活國有福利機構的資產存量,使其發揮更大的作用。要不斷發展壯大社區志愿者隊伍,建立健全社區志愿者組織,廣泛開展志愿者與老年人“一幫一”長期結對服務活動,努力解決困難和“空巢”老年人在生活照料、精神慰藉等方面的困難。
(二)引入市場機制,推進養老服務產業化。要創新社會養老的服務理念,不斷拓寬服務的形式和內容,由單純的生活照料服務延伸到保健、康復、醫療、娛樂、精神慰藉和臨終關懷等服務,增強養老服務機構的生存和發展能力,促進養老服務產業化。要積極引入市場競爭機制,根據老年群體的健康狀況、支付能力和服務需求,設定不同層次的服務和收費標準,使老年人及其家庭能根據自己的實際情況,選擇滿意的服務層次,讓各種收入層次的老年人都能進住養老機構。要不斷提高管理水平和服務檔次,從根本上改變養老服務機構的經營、管理方式,使其管理和服務規范化。