農村垃圾處理解決方案

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農村垃圾處理解決方案范文第1篇

關鍵詞：特大城市；生活垃圾；管理問題；對策研究

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.06.009

近年來，城市生活垃圾管理問題日益突出，很多城市面臨著“垃圾圍城”的困境。在這樣的情況下，如何解決城市生活垃圾管理中的問題，如何實現城市生活垃圾的減量化、資源化、無害化，成為城市管理中的重要問題。而在這些問題的表現及其解決上，特大城市具有重要的標本意義。本文以天津市為例，通過深入調研，旨在系統分析當前城市生活垃圾管理存在的問題及其原因，進而提出解決對策。

一、特大城市生活垃圾管理中的問題

20世紀90年代以來，天津市以創建國家環保模范城市、國家衛生城市為載體，以建設生態宜居城市為目標，大力加強了城市生活垃圾無害化處理力度，城市生活垃圾管理工作取得了可喜的進展。例如，自20世紀90年代起，天津市多方籌措資金，集中建設了一批垃圾處理設施。截止“十一五”期末，天津市在垃圾處理環節建設方面取得了很大的成績，共建有生活垃圾處理場9座（衛生填埋場7座，焚燒發電廠2座），大、中型垃圾轉運站6座、小型垃圾轉運站223座，總處理能力為5900噸/日，[1]生活垃圾無害化處理率從“十五”末的80%達到“十一五”末的93%。[2]這些垃圾收集、處理設施的建成及運行，有效地提升了城市生活垃圾無害化處理的能力和水平。但是，天津市城市生活垃圾管理在取得重要成績的同時，在垃圾收集、運輸等中間管理環節，垃圾處理的終端環節，以及垃圾管理的宏觀環境方面都還存在很多問題，阻礙著垃圾管理水平的繼續提升。

（一）中間管理環節的問題

1.分類收集難以有效推行

分類收集是垃圾管理的發展趨勢。2010年6月，國家環保部、住建部、發革委聯合的《關于加強生活垃圾處理和污染綜合治理工作的意見（征求意見稿）》，要求推進生活垃圾分類收集，實現城市生活垃圾收集和運輸全部密閉化。同年7月，天津市在《生活垃圾分類處理工作意見》中提出，擬在市內六區和濱海新區選擇條件較好的居民區開展試點工作，首先對生活垃圾中的餐廚垃圾進行分離，實現餐廚垃圾處理和運輸密閉化。[3]但是，這項工作當前卻面臨著很多障礙。

首先，尚沒有適合國情的、科學可行的分類標準。中國城市生活垃圾管理的一個突出特點是，垃圾中的大部分可再生組分已通過市場化的方式自發回收，剩下需要處理的主體是餐廚垃圾，有機組分高。對于這樣的垃圾如何回收，國際上通行的“可回收”、“不可回收”標準并不一定適合于中國，而如何構建適合國情的垃圾分類標準，尚在討論中。

其次，尚需建立分類收集、運輸、處理的體系。垃圾分類收集并不僅僅是一個簡單的管理環節，而是一整套管理體系。例如，需要確立簡單易行的分類標準，需要居民嚴格進行初次分類，需要足夠的收集和運輸不同種類垃圾的車輛、設施和技術，需要處理不同類型垃圾的技術和設施，以及需要對工作人員進行專門培訓。而收集、運輸、處理車輛和設施的建設，又需要大量的投入和一定的時間。在這些方面，天津尚處于試點階段。

再次，尚需培養和提升居民的分類收集意識和知識。在生活垃圾的分類收集中，居民按照標準進行嚴格的初次分類是基礎。但是，長期以來居民并沒有分類收集的意識和知識，這成為阻礙分類收集制度建設的嚴重障礙。

2.監管體制不順，監管不到位

搞好對垃圾管理的日常監管是做好垃圾管理工作的重要方面。2009年，天津市通過“大部制改革”將負責對生活垃圾的收集、運輸進行日常監管的城管綜合執法部門并入了市容園林委。2012年1月成立了專門對垃圾處理環節進行監管的“天津市生活垃圾處理中心”，并出臺了一系列規范性文件①。但是，當前垃圾管理中仍然存在監管體制不順的問題，并由此導致監管不到位。

首先，多頭監管與監管力量不足并存。按照現行體制，生活垃圾中間管理環節的日常監管權在城管綜合執法部門。但該部門不僅執行生活垃圾的日常監管權，還要執行城市規劃、城市綠化、市政管理、環境保護、工商行政管理、公安交通管理，以及省級政府授予的其他行政處罰權。[4]由于受到人員編制等的限制，真正用于生活垃圾日常監管的力量十分有限。另一方面，原來的市容環衛部門雖然有一定的生活垃圾日常監管力量，但沒有“執法權”，不能有效制止垃圾管理中的違法行為。此外，由于各方面原因，各區縣的城管綜合執法局普遍存在缺編嚴重，執法力量不足等問題②。這些體制上的問題嚴重妨礙了生活垃圾日常監管執法效果的發揮。

其次，對“體制外”垃圾收儲主體的監管仍是空白③。在中國的生活垃圾管理中，除了一般意義上生活垃圾收運處理系統之外，還活躍著一支“體制外”、市場化的垃圾收集儲運“大軍”。這支“大軍”從居民和企業手中低價買進可回收的垃圾，再將其作為“原材料”轉賣給相應的生產企業。客觀地看，這一生活垃圾收集儲運模式有利于垃圾的無害化、減量化、資源化。但問題是，這支以個體經營為主的垃圾儲運“大軍”基本上處于無人監管的狀態，由此產生了非法收集、傾倒、處理生活垃圾等一系列問題。

3.餐廚垃圾收運難

在中國的各類城市生活垃圾中，餐廚垃圾是種類比較特殊、產量比較大、問題比較突出的垃圾。由于下述三方面的原因，當前的餐廚垃圾存在著收運難的問題。

首先，投入和硬件設施建設方面的不足制約了餐廚垃圾的收運能力。餐廚垃圾主要來源于餐飲企業和居民，成分主要是有機廢棄物。由于性狀不同于其他垃圾，需要特殊的收集、運輸車輛和設備。但是，由于受到財力限制，這方面的投入不足，導致了收運能力有限。

其次，利益驅動導致餐廚垃圾收運難。當前的現實是，餐飲企業將餐廚垃圾交給正規的垃圾處理場，得不到“收購費”；如果交給上述“體制外”收儲主體，則可以得到一點“收購費”。這導致很多餐飲企業更愿意將餐廚垃圾交給“體制外”的收購主體，從而造成了餐廚垃圾的收運難。

再次，監管不到位導致“體制外”收儲主體的違法行為難以得到根本遏制。受到利益驅使，“體制外”收儲主體收購的餐廚垃圾，一部分直接成為豬、魚等的飼料，生產“垃圾豬”、“垃圾魚”。另一部分甚至作為“地溝油”的原料，經過處理之后，又回流到了餐桌之上。由于上述監管體制上的問題，當前對餐廚垃圾的監管很不到位，“體制外”收儲主體的違法行為難以得到根本遏制。

（二）終端處理環節的問題

垃圾處理是垃圾管理的終端環節。天津市在加強城市生活垃圾處理硬件設施的同時，垃圾處理環節仍然存在下述三大方面的突出問題。

1.垃圾無害化處理能力和技術有待進一步提升

首先，無害化處理能力有待進一步提高。城市生活垃圾產量主要與經濟發展和非農業人口增長有關。隨著小城鎮建設速度的加快，大量農業人口轉變非農業人口，城市生活垃圾產量也會有較大幅度提高。據天津市環保局預測，到“十二五”末全市生活垃圾產量將達到402萬噸/年，較“十一五”末增長190萬噸/年。而“十一五”末天津市無害化處理能力為250萬噸/年左右，垃圾無害化處理能力存在約150萬噸/年缺口，現有處理能力明顯不足。[5]

其次，垃圾無害化處理技術有待進一步提高。目前，天津市生活垃圾處理技術方面的問題主要是，由于以衛生填埋為主，造成生活垃圾填埋場的滲濾液處理問題不容樂觀。市環保局監測數據顯示，雙口垃圾衛生填埋場滲濾液處理設施需要升級改造；大韓莊垃圾填埋場出水水質不達標；漢沽垃圾填埋場滲濾液處理設施處理量過低；大港垃圾填埋場滲濾液處理設施冬季不能正常運轉；薊縣垃圾填埋場無滲濾液處理設施。[6]垃圾填埋場滲濾液達標難度大，如不妥善處理，會對周圍水體和土壤造成污染。

2.對民營垃圾處理企業的政策扶持力度仍然不夠

雖然近年來天津積極構建生活垃圾處理的市場化模式，但當前對民營垃圾處理企業的政策扶持力度仍然不夠。例如，由民營的晨興力克環?？萍及l展有限公司投資運營的青光垃圾焚燒發電廠，政府批復的垃圾處理費為55元/噸，遠遠低于垃圾處理成本，這造成青光垃圾焚燒發電廠虧損嚴重。此外，位于津南區的小站餐廚垃圾處理廠（民營）也面臨著土地使用權長期無法辦理，臨時租用垃圾中轉場地造成收運不便、非特許經營單位擾亂餐廚垃圾收集處理秩序、作業車輛沒有完全享受購置稅免征待遇、設備長期“吃不飽”等諸多困難，企業資金已無力承受，舉步維艱。

（三）宏觀環境問題

除了上述問題外，還有一些“宏觀環境”方面的問題也在影響著天津市生活垃圾處理水平的提高。

1.認識問題

首先，對垃圾管理重要性和嚴峻性的認識不到位。第一，政府部門對垃圾管理的認識不到位。很大程度上，一些政府部門及其工作人員，甚至決策層，并沒有對垃圾管理給予應有的重視，往往抱著只要“不出事、不曝光就行”的心態對待垃圾管理。這種心態在很大程度上是投入不足、監管不到位、經濟調節機制不健全（表現在優惠政策、市場準入等方面）等問題的重要原因。第二，公眾普遍缺乏對垃圾管理的認識。由于沒有實行垃圾分類管理和收費制度、宣傳不到位，以及受到整體文明意識和文化素質的制約，長期以來中國公眾對垃圾管理普遍缺乏認識，甚至對垃圾還需要“管理”和“收費”感到不可理解。在很大程度上，這成為垃圾中轉站、處理場等設施選址難、收費難、分類不自覺、包裝過度等問題的重要原因。

其次，對生活垃圾管理“特殊國情”的認識不夠。中國城市生活垃圾管理的最大“國情”，在于垃圾的收集、運輸、處理等主體可以分為“正規軍”和“非正規軍”兩大類?！罢庈姟敝饕枪泄珷I的垃圾收集、運輸、處理企業，以及經批準的民營企業?！胺钦庈姟眲t是體制外的生活垃圾收儲主體。很大程度上，正是這兩大部分實行不同的運營方式，導致了生活垃圾管理的特殊性和復雜性。具體而言，“正規軍”實行接近于國際通行的垃圾管理運營方式，政府對垃圾管理給予財政補貼④?！胺钦庈姟眲t從居民等生活垃圾產生者那里“購買”垃圾，并將其作為原料直接投入相關物品的再生產?？梢哉f，這一特殊“國情”既有一定的優勢，又帶來了特殊的問題。其優勢是，兩大類主體共同參與垃圾管理，增強了垃圾管理的力量；“非正規軍”對于生活垃圾的減量化和資源化，客觀上能夠起到一定的積極作用。其特殊問題是，正是“正規軍”和“非正規軍”在生活垃圾管理運營方式上的“矛盾”導致了生活垃圾管理中的諸多問題，如需要探索特殊的垃圾分類制度、垃圾收費制度實行難、監管難度大等。

2.垃圾收費制度實行難

實行垃圾收費制度是建立了較為完善的垃圾分類制度的國家和地區的普遍做法。建設部2007年頒布的《城市生活垃圾管理辦法》規定：產生生活垃圾的單位和個人，應當按照規定繳納城市生活垃圾處理費。天津市早在2001年就制定了《天津市征收城鎮居民生活垃圾處理費實施辦法》，但是，由于下述三方面的原因，多年來并沒有真正實行。一是缺乏科學的成本核算體系；二是公眾沒有繳垃圾處理費的習慣，對收費不支持、不認可；三是垃圾管理“非正規軍”的存在阻礙了收費制度的實行。由于沒有實行垃圾收費制度，垃圾處理的費用全部由政府財政支出，這無疑加大了政府財政負擔，影響了垃圾處理能力的提升。

3.農村和城郊結合部往往成為垃圾管理的薄弱環節

當前，中國的城市化還存在著發展戰略不明確、不徹底、不和諧等問題，[7]這在很大程度上影響到城市生活垃圾管理。在天津市所屬的各區縣中，除了市中心內的六區外，都有一定的農村社區，且農村社區的總量遠遠大于城市社區。據統計，目前天津市共有1448個城市居委會，3782個農村村委會。[8]當前的問題是，城市化進程中農村地區和城郊結合部的垃圾管理主要還是依靠村民委員會的自我治理，隨意堆放問題嚴重，得不到及時處理，成為垃圾管理的薄弱環節。

4.規范性文件不健全，執行不嚴格

近年來天津市在生活垃圾管理規范性文件制定方面取得了重要成績，解決了很多領域“無法可依”的問題。但是，相對于先進國家、先進地區，以及新出現的一系列問題而言，相關法規仍然存在問題。首先，一些頒布實施的法規存在規定過粗、過時的問題。例如，《天津市市容和環境衛生管理條例》、《天津市環境衛生管理規定》等生活垃圾管理的重要法規，還需要進一步細化和修訂。其次，規范性文件的執行不嚴格。受生活垃圾管理現狀的制約，生活垃圾管理規范性文件的執行總體并不嚴格，甚至一些規范性文件頒布之后并沒有真正施行。例如，2001年市政府就頒布了《天津市征收城鎮居民生活垃圾處理費實施辦法》，但由于受到一系列因素的制約，并沒有實行起來。

二、特大城市生活垃圾管理問題的解決建議

在城市生活垃圾管理問題的解決上，特大城市具有重要的典型意義，可以說，天津市存在的問題很大程度上也是困擾其他城市生活垃圾管理的問題。本文基于天津市的調查和分析，結合中國其他特大城市生活垃圾管理中的普遍問題，提出解決城市生活垃圾管理，尤其是特大城市生活垃圾管理的建議。

（一）理順生活垃圾管理體制機制

目前中國特大城市在生活垃圾管理中存在著管理體制不順的問題，這一問題成為其他問題的重要淵藪。因此，解決特大城市生活垃圾管理中的問題，提升垃圾管理水平，首先應理順管理體制機制。對此，本文的建議如下：

1.理順市容園林系統的職責配置

2008年開始的以“大部門制”為特征的政府機構改革之后，特大城市基本上都建立起了以市容園林系統牽頭負責的生活垃圾監管體制。但是，與天津市類似，這一監管體制普遍存在著體制不順、監管不到位的問題。解決這一問題，應進一步整合市容園林系統內部生活垃圾管理部門與城管綜合執法部門的關系。為了便于管理，在市容園林委內部，二者最好各由一位副主任主管，以利于及時交流生活垃圾管理的信息、共同做好生活垃圾管理工作。針對城管綜合執法部門人力不足的問題，應實行原垃圾管理日常監管力量與城管綜合執法部門間的“互助執法”和“聯合執法”。所謂“互助執法”，是指原垃圾管理日常監管力量監督和發現違法行為后，由綜合執法部門工作人員行使執法權。所謂“聯合執法”，是指由原垃圾管理日常監管力量與城管綜合執法部門共同組成執法隊，進行生活垃圾監管。

2.理順生活垃圾管理相關部門之間的關系

除理順市容園林系統的職責配置外，還應進一步理順規劃、建設、環境保護、市容園林等生活垃圾管理相關部門的關系。具體而言，應在生活垃圾管理的主管部門――市容園林委建立生活垃圾管理的“聯席會議”制度，針對垃圾管理中存在的跨部門事宜，定期或不定期召開相關部門之間的聯席會議，共同商討解決方案。對于其中帶有普遍性的問題，在深入研究的基礎上，由相關部門共同制定一體化政策。

3.探索各區縣間的生活垃圾管理新方式

這主要包括，相鄰區縣的生活垃圾主管部門可以就垃圾管理建立“合作論壇”，共同探討垃圾管理合作事宜。相鄰區縣可以就生活垃圾管理中的運輸、處理等事宜簽訂“合作協議”，甚至進行一定程度的“管轄權讓渡”，即用購買服務的方式將這些事宜交由“更便利”的區縣來管理。歐美等先進國家的經驗證明，運用“合作協議”、“管轄權讓渡”等方式，可以減少公共服務成本，提高公共服務的效率和水平。

（二）規范生活垃圾管理相關主體的行為

中國的生活垃圾管理具有自身的特殊性，做好生活垃圾管理工作，應高度重視并“充分利用”這一特殊性，構建適應國情的垃圾分類、收集、運輸、處理主體間合作網絡，并規范相關主體的行為。

1.進一步規范居民的垃圾分類行為，探索適合國情的垃圾分類和收費制度

在垃圾分類和收費制度建設上，應充分考慮中國垃圾管理的特殊國情，充分發揮垃圾產生主體――居民的積極作用。中國城市居民具有勤儉持家的傳統，長期以來形成了以能否“賣錢”為標準的垃圾分類行為?？陀^地看，這一標準具有“以可否回收為標準”的雛形。對于主管部門而言，應尊重、強化并規范這一標準以及相應的垃圾分類行為。主要措施是：制定并向居民發放如何“以可否回收為標準”進行垃圾分類的宣傳畫，指導居民做好垃圾分類工作。對于可回收的部分，應充分利用既有市場化的回收力量，做好回收工作。對于不可回收的、以財政補貼來收集、運輸和處理的部分，可以探索建立并逐步實施合理的收費制度，以進一步培養居民的垃圾分類意識和知識，增強政府的垃圾管理能力。在收費標準上，可以先實行較為“籠統”的標準，如按月按戶向居民征收垃圾處理費；在技術條件成熟時，再實行更加“量化”的標準。

2.對不同性質的生活垃圾處理企業給予共同的“國民待遇”

無論是對財政投資運營的垃圾處理企業，還是對民營資本投資運營的垃圾處理企業，都應該一視同仁，實行共同的國民待遇。對于餐廚垃圾處理等亟需加強的領域，相關管理部門還應該從土地使用、建設審批、銀行貸款、財政補貼等諸多方面加強扶持力度。當然，管理部門也應該加強對企業垃圾處理行為的監管。

3.加強和規范“體制外”垃圾收儲處理主體的生活垃圾管理行為

將“體制外”垃圾收儲處理主體納入生活垃圾管理系統，并加強和規范其垃圾管理行為，是當前中國城市生活垃圾管理中亟需進行的一項工作。具體而言，市容園林部門應聯合工商、質檢、稅務等部門開展“體制外”垃圾收儲處理主體的調研和登記審批工作，對于符合條件的管理主體發放許可證，不符合條件的則嚴格取締。在此基礎上，市容園林、工商、環境、衛生等管理部門應加強對其垃圾管理行為的監管，糾正和制止其不規范行為。

（三）推進生活垃圾管理的宏觀環境建設

除了上述措施外，當前還應該特別加強生活垃圾管理的宏觀環境建設，強化政府和公眾對生活垃圾管理的認識，營造生活垃圾管理的良好氛圍和環境。

1.政府應加強對生活垃圾管理重要性及特殊性的認識

生活垃圾管理是現代城市管理的重要內容，其管理形勢日益嚴峻，政府應強化對其重要性的認識，將其納入重要的議事日程，加大投入，不斷改造和提升生活垃圾收運、處理的技術水平和能力。同時，政府還應重視中國城市生活垃圾管理的特殊性，改變單靠政府自身力量來進行生活垃圾管理的傳統認識，規范、調動和發揮各類主體的積極作用。

2.發揮大眾傳媒、社會組織等的積極作用，營造生活垃圾管理的輿論氛圍

先進國家在現代生活垃圾管理體系建立的過程中，大眾傳媒和社會組織都發揮了重要作用。當前，針對城市居民普遍對生活垃圾管理認知度較低的問題，市容園林等生活垃圾管理部門應與電臺、電視臺、報紙、網絡等大眾傳媒合作，制作和播放生活垃圾管理節目，以提升公眾對生活垃圾管理的認識。同時，也應注意發揮居委會、業主委員會，以及致力于環保的新興社會組織的作用，共同營造生活垃圾管理的良好氛圍。

3.城市居民應增強生活垃圾管理意識，積極配合政府的生活垃圾管理工作

中國的城市生活垃圾管理制度正處于建設的初期，實行垃圾分類和收費制度是發展的必然趨勢。作為城市居民，應關注生活垃圾管理問題，養成良好的生活衛生習慣，與政府共同做好生活垃圾管理工作。作為垃圾中轉站、處理廠附近的居民，也應對政府的垃圾處理工作給予理解和支持，對于垃圾運輸、處理中可能影響到自身生活的方面，應以理性、合法的方式提出訴求。

在當前以及將來的一段時期，中國仍將處于快速城鎮化的進程中，城市生活垃圾管理問題必將更為突出。做好生活垃圾管理工作，是城市管理精細化、完善化的必然要求。做好這項工作，需要培養和傳播相應的意識和知識，需要構建并完善適應國情的體制機制，需要政府、企業、社會組織、公眾等的多方合作。目前，中國的城市生活垃圾管理建設處于亟需提升的階段，隨著城市化的發展以及環保形勢的日益嚴峻，這項工作必將得到重視和改進。

說明：本文系天津社科基金項目《城鎮化背景下的城市市容管理創新研究》（項目編號：TJGL11-055）、中國博士后科學基金第52批面上資助項目《城市生活垃圾管理中的府際合作研究》（項目編號：2012M520576）。

注釋：

①例如：《天津市城鎮生活垃圾袋裝管理辦法》（2000年9月13日）、《天津市征收城鎮居民生活垃圾處理費實施辦法》（2001年5月24日）、《關于加強城市生活垃圾處理管理工作實施意見》（2003年8月5日）、《天津市生活廢棄物管理規定》（2008年3月12日）、《天津市城市管理規定》（2010年2月23日）。

②調研發現，這一問題的形成原因如下：受到財政限制，區縣綜合執法部門更愿意使用“協管員”進行執法，但“協管員”本身并沒有真正的執法權。而綜合執法系統實行“雙重管理，屬地為主”的原則，這又妨礙了市綜合執法局對區縣綜合執法局日常工作的監管。

③這里的“體制外”垃圾收儲主體主要指處于生活垃圾管理部門監管體制之外的垃圾收儲主體，不包括民營但處于監管之下的垃圾收儲主體。

④在國際通行的生活垃圾管理運營方式中，用于垃圾收集、運輸、處理的費用，除了政府財政補貼之外，還有相當部分來源于向居民等垃圾產生者收取的“垃圾處理費”。

參考文獻：

[1]天津市環境衛生工程設計院，天津市市容和園林管理委員會.天津市市容建設和城市綠化“十二五”規劃[Z].2011.

[2]天津市環保局.天津市環境保護“十二五”規劃――固體廢物污染防治專項規劃[Z].2013.

[3]天津市容園林委.天津市內六區及濱海部分居民區擬試點，生活垃圾將干濕分離[EB/OL].天津市市容和園林管理委員會網站，2010-7-9[2014-09-20].http：///system/2010/07/09/010051674.shtml.

[4]國務院.國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定[Z].2002.

[5]天津市環保局.天津市環境保護“十二五”規劃――固體廢物污染防治專項規劃[Z].2013.

[6]天津市環保局.天津市環境保護“十二五”規劃――固體廢物污染防治專項規劃[Z].2013.

農村垃圾處理解決方案范文第2篇

目前高層正在為此進行頂層設計。

記者獲悉，由發改委牽頭制定的新型城鎮化的綱領性文件《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011—2020年）》（以下簡稱《規劃》）已經編制完成，上報國務院，預計將于全國兩會后出臺。

一位熟知此次規劃制定研討的人士告訴記者，此次《規劃》的主導思想是，以穩步推進農業轉移人口成為城鎮化居民為重點，以增強綜合承載能力為依托，以創新體制機制為動力，以提供基本公共服務均等化為保障。

這位人士分析，此前的城鎮化主要是土地的城鎮化，就是城市通過攤大餅的方式不斷吞噬農村土地；而此次城鎮化的核心是人的城鎮化，主要是逐步轉移農民工進城。

而對于由于農民工進城產生的成本問題以及農民工進城后新增加的公共服務均等化要求，《規劃》提出了統籌推進農民工戶籍改革，用中央財政安排專項資金解決農民工集聚區的供排水管網、燃氣和集中供熱、城鎮污水和垃圾處理等基礎設施問題，并進一步加碼保障房建設等措施。

由此可以看出，新型城鎮化帶來的投資機會仍然在基礎設施建設領域，必將拉動新一輪投資的高速增長。此后則通過各種社會政策的改革，比如戶籍制度、農民工社保制度、子女教育制度、衛生設施建設等的完善，進一步拉動城鄉消費的增長以及升級換代，從而實現中國經濟結構的轉型，整體越過中等收入陷阱。

戶籍制度是核心

有人說，目前政府主導推進的新型城鎮化過程，對于幾千年農業文明主導的中國而言，是“五千年未有之大變局”，其中重要的標志是實現大批農民離土離鄉，放棄農業生產，進入城市從事現代工業和服務業。

國家發改委小城鎮研究中心主任李鐵曾經表示，新型城鎮化其實就是力圖解決長期以來困擾中國農村發展的深層次體制矛盾，通過促進農村人口向非農產業轉移，向城鎮集中，緩解農村勞動力嚴重過剩的壓力，并增加城鎮人口，帶動消費需求，刺激國民經濟增長。

熟悉此次規劃的人士向記者透露，此次《規劃》提出，要將符合條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進中國城鎮化的重要任務，將長遠的政策目標和當前可行的政策手段結合起來，率先解決一部分農民工在流入地城鎮安居落戶，逐步縮小農民工和城鎮居民在公共服務上的差距，穩步推進農民工市民化。

要讓農民工市民化，核心的一條就是要拆掉目前擋在農民工進城道路上的柵欄——戶籍制度，《規劃》提出要統籌推進戶籍制度改革。

按照目前的數據，中國城鎮化率是50%，這只是統計意義上的城鎮化，絕大部分被統計為城市人口的農民工并沒有在城市實現永久定居，如果按戶籍來算，人口城鎮化率只有35%左右。因此，只有打破目前的戶籍藩籬，才能讓進城的農民享受公共服務的均等化。北大教授張千帆認為，“獲得城市戶口的農民，理應要享受城市公民一樣的待遇，這是新型城鎮化需考慮從戶籍制度改革入手的關鍵所在。”

目前戶籍制度改革的難度是享受城市優越公共服務的群體不愿農民分享，其中最主要的是，城市政府的反對，去年4月、5月間，國家城鎮化專題調研組完成了對浙江、廣東、江西和貴州等8個代表性省份的調研，該專題組在全國不同城市發現“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。

其實，戶籍的根本問題是其蘊含的公共服務，解決農民的戶籍問題其實就是要讓他們與城鎮居民一起享受福利待遇、醫療、住房、義務教育等各方面的公共服務。這意味著，一方面，城市必須努力創造更多平等的就業機會，一段時期內可能還得對新戶改對象提供針對性的優惠政策，以便他們能夠盡快縮小與城市居民的收入差；另一方面，城市還必須加大對原來農村人口的社會福利待遇、醫療、住房、義務教育等方面的投入，這對很多城市而言更是情非得已。

解決城鎮化的成本

戶籍改革是有成本的，這個成本其實就是要為農民提供和城市居民一樣的公共服務，這是一筆巨額的投入。

此前的城鎮化資金來源主要是土地財政，就是政府通過賣地收入解決基礎設施建設的資金來源。但是目前看來這種方式已經走到了頭，由于土地財政導致的強制拆遷積累了大量社會矛盾，使得農民權益得不到保障。即將出臺的《農村集體土地征收補償條例》將大幅提高農民的收益，新型城鎮化遇到的最大障礙還是資金問題。

上述知情人士告訴記者，《規劃》進一步強調要完善土地承包經營權流轉市場，要大幅提高農民在土地增值收益中的分配比例。依法征收農村集體土地，要按照同地同價原則即時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障等問題，使被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。

因此新型城鎮化提出后，大家擔心的是城鎮化的資金從哪里來呢？《規劃》提出，在目前分稅制的稅收制度沒有變化的前提下，中央政府將采取各種方式支持地方投融資平臺，并鼓勵市政公用企業在資本市場上上市融資。

《規劃》討論時，還規定對于公益性的基礎設施投入，政府將會自動承擔投資責任，中央政府或將逐步提高財政預算、國債資金中用于公益性基礎設施建設的投資比重，按照城鎮化的人口比例，在公益性基礎設施的建設上給予資金支持。

而對于經營性基礎設施，此次在討論《規劃》時，大家認為城鎮政府要減少對經營性基礎設施的投資，逐步退出經營性基礎設施的運營管理，有限保障公益性基礎設施投入。

政府還將對于進入微利或非營利市政公用事業領域的外資或者民資建立相應的激勵和補貼機制。

從目前設想的情況來看，要解決新型城鎮化的資金來源問題，目前政府主要想到了三塊：中央財政資金、民間資金和國際資金。目前的中央財政資金比較龐大，但是剛性支出也在增加，而民間資金和國際資金進入需要比較好的盈利項目，并要有一整套的制度改革。比如目前政府主導的招投標就存在許多腐敗問題，讓民資和國際資金很難進入。

建立成本分攤機制

除了資金來源問題以外，還有一個重要的問題是農民進城的成本不能由農民獨自承擔，應該分攤到每一個國民頭上。

《規劃》提出了建立合理的農民工市民化成本分攤機制，就是明確各級政府對農民工基本公共服務的支出責任，建立政府、企業、個人共同參與的農民工市民化成本分攤機制，統籌考慮農民工的落戶需求，加大相關財政支出力度，拓展籌資、融資渠道，加快城市基礎設施、社會保障、公共服務能力建設，提高人口承載能力。

其實，要保障農民工市民化的順利推進，急需解決的問題就包括農民工子弟學校、農民工集聚區、農民工轉移人口的專業技術培訓，農民工如何融入城市社區、農民工的權益維護等，這些都是農民工作為弱勢群體進入城市后，政府有義務提早安排解決的問題，不然就會形成南美國家普遍出現的貧民窟。

熟悉該《規劃》的人士告訴記者，在規劃制定過程中，以上問題都有大體的框架思路，并已經寫入《規劃》。比如，中央財政安排專項資金重點支持農民工子弟學校改善教學條件，同時加強農民工集聚區供排水管網、燃氣和集中供熱、城鎮污水和垃圾處理設施等基礎設施建設，推進社區公共衛生、義務教育和文化體育等公共服務配套設施建設。

更為關鍵的是農民進城后的住房問題，對于這個問題《規劃》提出了一攬子的解決方案，一是建立住房租賃體系，二是加碼保障房建設。

今后政府將逐步探索如何把農民工納入城鎮住房保障體系，建設多元化的住房租賃體系。在城鄉結合部和城市規劃區內，政府允許農民和集體經濟組織利用各類集體建設用地，按照規劃建設出租屋。

有專家分析認為，以上規定可能是小產權房進一步合法化的一個有效途徑。

另外，政府將對這些出租屋的建筑質量、消防要求、環境衛生等方面制訂出租屋標準，規范租賃雙方的責任，引導農民工通過租賃形式逐步解決住房問題。

這些基礎設施投資將帶動水泥、鋼鐵、建材、家電等目前已經陷入產能過剩泥潭的行業重新尋找需求支撐點，為經濟進一步復蘇提供動力。

城鎮化爭議

對于目前的新型城鎮化，業內爭論很大，有一部分人認為，新型城鎮化就是蓋房子，沒什么新意；另有一部分人認為，新型城鎮化就是首先實現“美麗”。前者是悲觀派，后者是理想派。

悲觀派認為，由于體制慣性，最近幾年的城鎮化還只能走政府主導大規模投資的老路，而資金來源則主要還是征得土地，然后賺取征地收入中的巨大價差，新一輪浪費、環境破壞和對農民的剝奪將不可避免。此舉還將進一步推高房價，中國房地產的泡沫將更被吹大，這對經濟的健康發展將產生不利影響。

同時，在這條城鎮化的老路上，由于政府介入市場經濟太深，國有經濟完全主導資源配置，民營投資被擠出，產業不興、中小企業經營困難，農民不能進城買房就業，拉動消費發展經濟的愿望落空，中國經濟結構轉型的目標也難以實現，最終可能陷入中等收入陷阱。

因此，海通證券首席經濟學家李迅雷就認為，下一步城鎮化不是拉動經濟的動力，而是經濟發展的阻力。對此只能從政府與企業對老百姓從欠債到還債的角度去理解，過去增長快，是欠賬，如今要還債了，故發展會慢下來?！斑^去30年的城鎮化，拉動效應正在遞減。”他說。

還有一種是理想化的路徑。按照目前中央表述的新型城鎮化的新意，那就是城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。

新型城鎮化的“新”，是指觀念更新、體制革新、技術創新和文化復興，是新型工業化、區域城鎮化、社會信息化和農業現代化的生態發育過程?！靶汀敝皋D型，包括產業經濟、城市交通、建設用地等方面的轉型，環境保護也要從末端治理向“污染防治—清潔生產—生態產業—生態基礎設施—生態政區”五同步的生態文明建設轉型。

但是這種觀念又過于理想化，發改委小城鎮研究中心主任李鐵批評道，我國對于城鎮化發展的進程要求較高，往往以西方發達國家城市發展的現狀作為我們學習和參考的借鑒。無論是在理論界的研究還是在一部分地方政府的決策過程中，似乎在推進城市化過程中，都是一種美好的預期、花園式的城市、可持續發展的環境和生態、高素質的人群、現代化的基礎設施等。

其實，中國的城鎮化需要一個漸進的過程，要讓農民和一些適應我國勞動力要素特點的企業能有較低的門檻進入，這樣才有助于在低成本的城鎮化道路上完成人口的轉移。

首先，在短期內還是要靠投資，土地財政還必須繼續。只有這樣，才能發揮地方政府的積極性，而中西部地區的確在基礎設施投資上的需求很大。但是，政府一定要放慢速度，在財力允許的范圍內量力而行，不要如4萬億元刺激時期那樣急躁冒進，寅吃卯糧，放大泡沫。

其次，政府要完全對民資和外資放開，要發展產業，改革目前的招投標制度，用制度和法制的手段減少投資過程中出現的，清理目前的項目審批制度。