集體土地征收與補償法
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集體土地征收與補償法范文第1篇
關鍵詞：國有土地 房屋征收 公平補償 革新 局限性 社會影響
社會經濟文化的不斷發展，需要相應的法律法規與之相配套，在國有土地房屋征收政策方面，2001年頒布的《城市房屋拆遷管理條例》已經不能適應現在的社會發展，因此，《條例》的出臺，對國有土地的征收程序以及條件做了更加規范、嚴格的要求和補償標準，一定程度上，使我國的國有土地征收與補償制度從根本上發生了變化。
一、國有土地上房屋征收與補償法律的改革完善
（一）征收條件做了嚴格限制
《條例》中明確規定國有土地房屋的征收只能用于“公共利益”，商業建設對土地的征用不適用于本條例，《條例》主要維護的是被征收人的利益和社會公共利益，并在第八條里對公共利益的所涵蓋的范圍做了詳細的限制，嚴格的征收條件從一定程度上維護了國家和人民的公共利益。另外，政府對房屋進行征收前，一定要走嚴格的法律法規程序，進行風險評估。
（二）房屋征收部門與被征收人的關系得以明確
房屋征收的當事人是征收部門和被征收人，兩者之間是補償與被補償的關系，征收部門指的是縣級以上負責房屋拆遷管理的部門，而之前《城市房屋拆遷管理條例》中的拆遷人，包括了商業建設單位，在《條例》中規定了政府才是房屋征收的補償主體，避免了建設商與被征收人之間的矛盾沖突，更好的維護了被征收人的利益，促進征收工作的順利進行。
（三）房屋征收和補償程序更加規范具體
在房屋征收過程中，要堅持民主的基本原則，要嚴格按照標準程序進行房屋征收，結果要公開、公示，要維護公眾的知情權、監督權，房屋征收部門應該將相關征收法律和相關內容以宣講、公告的形式傳達給被征收人，《條例》還賦予了被征收人參加聽政會、自主選擇評估機構等，公眾的意見由政府和專家認真考慮并給出最后結果和原因，這種相對民主化的方式有效維護了被征收人的權利，提高了公平、公正、公開的透明化程度。此外，嚴格按照先補償、后搬遷的房屋征收原則，在走正規程序的同時，最大程度的保護了被征收的合法權益；《條例》中規定，土地被征收后，被征收人的土地所有權被收回，國有土地根據公共利益需要重新核發國有土地使用權證。
（四）完善了補償機制
《條例》結合了《物權法》的相關內容，將公平作為最基本的補償原則貫穿始終，只有保證了公平公正，才能使社會和諧穩定，因此，補償價格作為敏感問題，一定要做到相對公平，要給被征收者最基本的公平對待，避免因賠償引起的上訴、糾紛等現象；之前，房地產價格評定機構都是由拆遷人選定，容易出現不公平或者讓被征收者心理產生不公平的現象，因此《條例》中規定評估機構可有被征收者選定，以保證民主和公平；《條例》中還將補償內容作了補充，被征收者可以選擇貨幣補償或房屋補償等，規定補償安置資金不得挪為他用，必須?？顚Ｓ?，并確立獎勵機制，鼓勵被征收者積極配合，降低起抵觸情緒；對于等級范圍之外的違建建筑，堅決維護國家財產，不給予補償。條例的補償標準比《城市房屋拆遷管理條例》更具體、公平，更好的保護了被征收人的合法權益，維護了社會安定。
（五）建設單位不得參與搬遷活動
過去，建設單位為了滿足自己的利益目的，采取一些過激乃至違法等暴力行為，強迫拆遷人搬遷，因此引發了不少事故，影響了社會和諧，所以，《條例》中明確規定，建設單位等有利益關系的部門單位不能參與拆遷活動。
（六）完善“行政裁決”體制，取消強制拆遷
《條例》中規定的房屋征收部門也就是政府既是補償主體也是拆遷當事人，那么政府享有裁決權就不合理了。因此，法律規定的事項和被征收人對征收決定不服的情況才能申請行政裁決，還可以提起行政訴訟和行政復議。此外，為了維護被征收者的權益，防止強制拆遷激發政府與公民的矛盾，所以不保留政府強行拆遷的權利。
二、國有土地房屋征收與補償法律制度的局限性
盡管《國有土地房上房屋征收與補償條例》的頒布，進一步規范并具體規定了一些內容，但是仍存在一些問題需要進一步完善。
集體土地房屋征收未納入規定?！稐l例》中只保障了國家土地上房屋征收規范內容，卻忽略了城中村集體土地的征收，集體土地和國有土地的性質都是為了公共利益，但是房屋征收問題被區別對待，而沒有確立統一的法律法規。
償價格是國有土地房屋征收中最受關注的問題，《條例》中雖然規定評估機構由被征收人選擇，但是最后的評估費用都是由房屋征收部門出資，因此，評估結果存在“泡沫”，難以達到真正的公平公正。
土地使用權的相關補償沒有在《條例》中明確規定，而且只對房屋所有權者進行了賠償，承租人作為受害者，沒有對其給予一定的補償，只能通過合同法來維護自身權益；搬遷過程中，執行力度有待完善，《條例》中規定了防止政府的強制征收權利，但是遇到特定情況和緊急需要時，就會因此耽誤拆遷進程。
三、結束語
總而言之，《國有土地房上房屋征收與補償條例》的頒布雖然一定程度上完善革新了征收補償制度，一定程度上避免了糾紛，但是法律治理是一個長期的過程?！稐l例》中部分補償價格、承租人補償機制和行政訴訟等相關機制還不夠完善，這些問題都會影響公平公正，不利于維護社會穩定。因此，新《條例》是我國法治的進步，在此基礎上，國有土地房屋征收與法律制度有待進一步完善。
參考文獻：
[1]陳坦文.我國城市國有土地上的房屋征收補償制度完善研究[D].安徽大學，2012
[2]路天飛.國有土地上房屋征收補償范圍及程序的完善[D].吉林大學，2014
集體土地征收與補償法范文第2篇
一、關于對村民兩費補償的操作和規范
1.1構建土地征收政策體系的基本原則a)遵循本地方國家整體利益均衡的戶縣補償的原則。保障被征收土地的村民在失去土地后的城鎮住房、醫療和教育等保障的基本均衡。保障不同區片的村民承包土地及公共土地量之間的差異基本平衡，為農村集體土地流轉到城鎮建設用地和流轉為農業企業的基本均衡奠定基礎；b)遵循通過村民股份企業發展創業、就業的公共土地以及相關的補償原則。土地作價入股并不一定全都適用于集體土地的征收，或者說只能適用于工業用地征收和流轉到農業企業領域，但在實踐中，企業由于擔心安排農民的就業問題和管理問題，一大部分企業并不喜歡這樣的土地合作方式。大部分城鄉結合土地征收更適用于指定集體補償成立村民股份企業的方式，并對此類企業的稅收和融資等給予一些可行的政策；c)遵循通過加強村民知識文化提高專業技能的培訓補償原則。通過有效的培訓和教育機制，來不斷地提高村民的文化知識水平和專業技能的培訓，這不僅能提高村民的個人素養和未來發展，還能促進文明和諧的社會建設；d)遵循政策能適應社會和國家政策變化的原則。政策的制定需要考慮社會的進步和經濟的發展等變動性因素，只有保證政策與經濟社會的同步發展才能避免出現停滯狀態；
1.2加強依法依規征收集體土地的執法力度司法是社會公正的最后一道防線，在行政補償法還沒制定的情況下，隨著農村經濟的持續發展以及相關農村建設規劃的出臺，及時地完善土地管理法中的土地征收補償制度，對農村的建設有著重要的意義。
關于落實被征用土地農民的保障制度，國務院和相關部門連續出臺了一些相應的政策，在物權法中對社會保障費用提出了補償范圍新規定，當中給予了近年來我國土地制度改革的充分肯定。根據政策規定，我們仍需要建立起一個可持續發展、完善的社會保障體系，將因為土地征收而喪失土地村民納入到國家的社會保障體系當中去。體系中應包含：社會養老保障、醫療保障等，而社會保障所需資金，應統一納入國家的社保基金，為失地村民提供長久的社會保障和補償。各地政府應根據當地實際情況，在實際操作中，制定一套具體有效的村民社保標準和補償辦法，建立完善的失地村民社會保障體系，解決村民后顧之憂，促進當地經濟的蓬勃發展。
二、實現村民自身轉型發展
對被征收土地的村民教育發展基金補償的標準：可以根據城鎮區別和村民的個人年齡差別來進行標準的分級，城鎮的分級按照城市、地級市和縣來劃分，城市的等級越低，教育基金的補償就應該越高，按年齡來劃分成幾個等級，對年齡越小的補償力度就應越大。對教育基金補償的管理：教育發展基金直接進入到當地的教育部門與村民共同監管的賬戶中，然后劃分到具體的村民名下，任何人不得擅自動用。
對教育補償基金的使用，必須及時進行公布。此外應由審計部門按時進行審計。由各縣級以上的教育部門和村委結合實際狀況，制定出詳細的教育實施計劃，教育計劃保障22歲以上村民的教育有針對性、技術性和實用性等，而22歲以下居民則注重基礎素質的教育和專業技能培訓。
集體土地征收與補償法范文第3篇
【關鍵詞】失地農民；社會保障
一、我國失地農民面臨的主要問題
隨著我國社會化進程的不斷發展，我國失地農民問題不是一個小問題，而是關系到我國城市化、工業化發展的一個重要問題，必須要重視和妥善解決失地農民的問題，只有這樣才能順利實現我國社會主義新農村建設，才能順利實現我國建設和諧社會的目標。要解決我國失地農民的問題必須首先要正確認識它們，盡管各地失地農民補償費用、失地后就業情況和收入差異較大，但是總體來說，他們面臨的主要問題包括以下幾個方面：征地補償問題、社會保障問題、收入問題。
從各地情況看，失地農民中只有極少數能享受與城鎮居民同等的社會保障待遇。他們既有別于農民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會保障，處于社會保障的真空地帶。失地農民由于在就業、收入等方面的不穩定性，依托家庭保障模式越來越受到沖擊。部分失地農民“種田無地、就業無崗、社保無份”，生活在城市的邊緣，在就業、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，導致失地農民大量轉化為城市貧民，已影響到城鄉社會穩定。
二、我國失地農民面臨問題的原因分析
首先，在法律上，農村集體土地所有權主體界定不明晰。農村集體土地所有權主體虛位，“農民集體”是一個抽象的概念，不符合產權主體的特征。從所有制內容來看，國家和集體在法律關系上是平等的兩個主體，實際卻表現為國家高于集體，國家可以通過城鎮化征收和征用集體的土地，反之則不行?！稗r村集體土地所有權在法律上界定不明，結果導致土地被少數人控制，許多農民的土地經營權被侵害，也導致在城鎮化進程中，本應作為既得利益的農民的權利，卻被國家或其他鄉鎮村組織侵害?！蔽覈r村集體所有權主體的模糊和缺失，其根本原因在于我國現階段生產力發展水平不高并且在全國范圍還不均衡，因此集體所有制這種形式在一定階段內仍將存在。從法律方面看，立法上的缺失和法律解釋的模糊也是造成這一現象的主要原因。
其次，現行征地法規制度不完善，其公正性還不能保證。盡管國家出臺了一系列關于征地法規制度，但是總體上說還不能保證征地過程、征地補償的公正性、合理性。例如同類土地因征用項目不同而補償標準不同，很容易引起了農民的不滿。從近年被征占地的情況看，由于被征占土地的用途和用地單位的性質不同，給付征地補償費的情況也不同，同地不同價的現象非常普遍。國家重點建設項目、基礎設施建設用地補償標準與其他征地類型相比偏低，都在1萬元左右，最低的每畝6000元，但城區建設用地補償地價則遠遠高于這個金額。
最后，我國社會保障體系本身并不完善，更別提失地農民的社會保障了。農村基本未實行最低生活保障制度，目前僅有很小范圍的城郊失地農民享受了低保。失地農民社會保障制度還未建立，盡管各地政府對失地農民的可持續生計問題日益重視，一些專門針對失地農民的社會保障制度開始出現，但仍處于探索階段。失地農民社會保障建設存在的問題還很多，例如資金來源單一，目前主要來源于政府的土地轉讓收益，對于政府來說（尤其是中西部地區）是一筆沉重的財政負擔；對失地農民提供的保障只能是滿足其基本生活的低水平保障，失地農民抵抗風險的能力很弱等。
三、解決我國失地農民問題的主要建議
我國要改變輕農的思想，要繼續加大對“三農”的重視，具體來說，可以從如下方面來解決我國失地農民問題。
1、完善土地產權制度
首先，建立完善的土地產權法，嚴格規范土地產權，糾正現在的一些法律規定保護政府的傾向性；要解決農村土地產權主體模糊的問題，從法律上承認農民是農村土地所有權的主體；要解決農村土地產權的殘缺問題，以保障農民合法的權益不受到侵害。其次，要給與集體土地所有權具有與國有土地所有權的平等地位。國家在征用土地時，要與農民集體建立起平等的地位，在合理補償的同時，要給予一定的增值補償及社會保障。最后，要積極探索有利于農村土地流轉的產權制度，通過市場機制，有效促進農村土地的流轉，合理配置土地資源。
2、完善征地法律制度
首先，加強有關土地征收法律的建設，規范土地征用行為和過程，監督和保障征地過程的合法性、合理性。應建立獨立的“土地征收補償法”，要明確國家不可以隨意征用農民的土地財產，對于公共利益的需要可以動用征地權，而對于商業開發，一般不動用征地權。
其次，以當地生活水平為基礎，提高征地補償標準。補償標準在實際中的執行應當強調一視同仁，除了特殊情況（如戰爭等）在征地中不應分市政用地、公益性用地與經營性用地。
最后，合理分配征地補償費用，并完善相應的監督機制。應該建立嚴格的征地補償合理分配方案，并建立相應的監督機制保證方案的實施。
3、完善失地農民社會保障體系
除了要為失地農民建立養老、醫療、失業等社會保障制度，還要為失地農民建立最低生活保障制度。從理論上講，國家有責任為每個公民建立最低生活保障制度，但是受國家財力的限制，我國的最低生活保障制度還只能覆蓋一部分居民。失地農民作為城市化發展當中產生的一個特殊群體，國家有責任將其納入最低生活保障體系。失地農民雖然獲得了征地補償費用，但是現在的補償費用相對于市場價位是十分低廉的。因而，各地應當將失地農民納入最低生活保障的范圍，只要失地農民有需要就應當為其提供最低生活保障，不得以失地農民獲得了征地補償，而將他們排斥在最低生活保障制度之外。
參考文獻：
[1]涂文明.城市化進程中失地農民社會保障模式的選擇和構建[J].理論導刊，2004，（12）
[2]陳信勇，藍鄧駿.失地農民社會保障的制度構建[J].中國軟科學，2004，（3）
集體土地征收與補償法范文第4篇
（一）受益主體不夠明確
我國集體土地所有權主體有三種：一是村農民集體，二是農業集體經濟組織的農民集體，三是鄉（鎮）農民集體。這樣的規定使農民喪失了土地所有權，所謂的“集體所有”，其實是一種“所有者缺位”，最終導致了征地補償受益主體不夠明確，被征地農民的利益遭受了侵害。
（二）補償標準不夠合理
1、確定補償的標準方法不夠合理，未能體現被征土地的市場價格。當前法律中確立的補償標準是以土地被征收的前三年平均年產值作為基礎的，未考慮到土地被征后價格上漲，完全脫離土地的市場價格。
2、征地補償標準較低。從當前征地補償的規定當中可以看出耕地土地的補償費和安置的補助費之和，最低為耕地被征用的前3年平均年產值10倍，最高不會超過30倍，具體的數值是由省、自治區或直轄市根據自身經濟和財政收入情況所確定的。在補償實踐過程中，兩者之和一般為耕地被征用的前3年平均年產值的20倍，這樣補償的標準是偏低的。據國家的統計數據顯示，2008年耕種總面積為1.067億公頃，糧食的總產量為5.285億噸，畝產約660斤，按照糧食均價1.5元來計算，2008年的耕地平均產值990元。如果按照2008年平均產值作為征地補償的安置費計算的基數，以20倍的數值來測算，則總的征地補償安置費用為1.98萬元，而2008年的農村居民人均純收入是4761元，所以征地補償的安置費用僅為失地農民4年的收入，可見當前征地的補償標準之低。
3、補償范圍狹窄。當前補償的范圍很窄，僅僅涉及到了土地的直接損失，缺乏與征地相關間接損失的考慮，例如失地后未來增加的生活成本、重新就業成本、社會保障成本等等。
4、具體操作較困難。征地補償的標準中“平均年產值”應該如何核算，是選擇傳統農業平均年產值，還是要依據旅游農業、生態農業等新型農業的產值，當前的征地補償規定中并沒有給出明確的答案，這就給實際征地補償工作帶來了混亂。
（三）補償方式不夠靈活
目前我國征地補償方式還是采用單一的一次性貨幣的補償方式，其弊端是會產生很嚴重的二次返貧隱患。現實情況中也往往是失地農民在獲得了大量現金之后，大肆的揮霍，不厲行節約，不到幾年有的甚至不到一年就將全部獲得的征地補償款花光，加之農民缺乏其他的社會保障，使生活立即陷入困境。
二、完善征地補償機制的指導原則
（一）以“農”為本
1、在征地補償時，要順應民意，著力去解決失地農民最直接、最關心、最現實的問題，把征地補償的真正目的落實到滿足廣大失地農民的根本需要、提高廣大失地農民的生活水平上。要著眼于為失地農民創造更豐富的社會財富，全面地改善失地農民的生活，保障失地農民權利和合法權益。
2、在制定征地補償的規范時，要密切地聯系失地農民，虛心向其詢問。查找征地補償的問題時積極聽從失地農民意見，向失地農民請教改進的措施；制定相關條文規范時，虛心地采納失地農民的建議，改正其中不夠合理的部分；執行土地征收與土地補償時，真誠接受失地農民所反映的各種問題，全面落實征地補償政策，真正保障失地農民的根本利益。
3、堅持與失地農民共享征地的成果。一般而言，土地被征收以后，除了一小部分被用于市政建設之外，絕大部分被政府出讓給開發商去獲取財政收入。對于這些征地的成果，政府應該與失地農民去共同分享，將一部分收入列入保障和改善失地農民生活的計劃之中。
（二）依法補償
依法辦事，能夠更好地促進各種工作有效地進行，不受外界因素的影響。完善征地補償法律規范，堅持依法進行補償，對于有效開展征地補償工作，保護失地農民的根本利益具有十分重要的意義。因此要完善征地補償機制勢必要進一步明確和完善征地的補償法律規范，堅持依法補償，切實地保障失地農民的合法權益，保證征地補償能公平、高效、健康地進行。
（三）因地制宜逐步推進
建立和完善征地的補償機制總原則是要全面保障廣大失地農民的切身權益，使失地農民的生活水平不會因征地而下降，但是也不能脫離具體實際來空談征地的補償機制，具體征地的補償機制要適應當地經濟的發展情況和人們的社會文化觀念等等。不顧經濟的發展水平，一味提高安置補償費用，不僅會增加財政的壓力，也會延緩經濟發展進程。我國地域遼闊使得經濟發展水平參差不齊，各地的經濟水平和文化觀念存在著很大差異，想要在全國的范圍內推行統一征地補償機制，這在理論上是行不通的，在現實中也不具有操作性。從征地補償機制的發展歷程上來看，不論是起步階段，還是后來的調整發展的階段，征地的補償機制都是順應當時的經濟社會背景逐步發展而來的，所以當前征地補償機制的完善仍然要走因地制宜、逐步推進的路子。
（四）兼顧公平與效率
集體土地征收與補償法范文第5篇
關鍵詞 水庫移民；移民安置區；土地補償；補償原理
中圖分類號 F061.6
文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2012)02-0027-06
doi:103969/jissn1002-2104201202.005
水庫移民是因興建水庫而產生，其生產安置重點在于解決移民的土地問題，最終要實現移民與安置區老居民的完全整合。已有的關于水庫移民土地補償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發展，內容上側重于移民區土地補償研究，理論研究主要在移民經濟的理論方面。實際上，我國移民土地安置從建國初到現在，主要是通過土地重新劃撥和調整，但是，隨著農村土地制度的變化，土地重新劃撥和調整的余地愈來愈小，同時受環境容量的限制，移民安置的難度越來越大，移民、安置區老居民、安置區集體之間的利益不均衡也日益顯現。因此，從移民和安置區老居民的同步發展的角度，深入分析土地權利在安置前后的變化以及應給予的補償，探討移民安置中土地權益協調問題既是實際中需要迫切解決的問題，也是非自愿性移民土地權利發生轉移過程中土地制度建設和政府調控必須面對的問題。
1 安置區安置土地補償現狀
1.1 安置土地來源與調整方式
現階段水庫移民安置土地來源，以所有權性質不同來看，一種是用國有土地安置移民，其安置土地所有權屬于國家所有，通過土地承包經營權或使用權發生移轉安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過移轉集體的機動地，或開發荒山荒地，或改造中低產田等安置移民；第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹沒，需要外遷安置移民的，政府通過調出安置區集體已發包給居民的土地安置移民。
安置方式按照移民遷移的距離遠近可分為：就近后靠、近遷（縣內）和遠遷（出縣）等情形安置。從安置區土地調整變化來看，依據筆者的調查，土地調整的方式可歸納為：“村組土地局部調整流轉”、“土地全組調整流轉”以及“房地一起調整流轉”等3種模式。村組土地局部調整流轉的，則移民是分散安置。首先，在安置區選擇用于調整的承包地位置（移民自主選擇，或安置區集體為移民劃出承包地）；其次，結合安置區環境容量，確定移民安置方案，明確安置區土地調整的范圍；第三，移民部門實施移民安置方案，政府撥付補償款到安置區村集體后，部分安置區居民為移民調出承包地并獲得補償；最后，移民與安置區村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調整流轉的，與上述土地局部調整不同的是安置區集體為移民調整承包地后，將安置區集體剩余的承包地按照安置區居民總數進行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調整流轉的，安置區居民在土地流轉調整過程中需要將土地和房屋一同作價“出售”給移民，同前述一樣，在確定調出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補償款撥付到位后，安置區村集體則依據移民的購買意向將房屋的購買款撥付給出售房屋的安置區居民，而后安置區居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。
1.2 安置土地補償方式和標準
課題小組通過長江水利委員會、西北勘測規劃設計院、中南勘測設計研究院、漢江集團等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調中線一期工程丹江口水庫等12個水利水電工程的移民安置規劃報告，以及部分水庫的實地調查來看，現階段安置區安置土地補償主要有三種方式：第一，利用征地補償款在安置區開墾荒地和改造中低產田，新增耕地在移民和安置區居民間按比例分成，安置區居民通過分成彌補調整流轉土地損失。第二，通過計算出人均移民安置經費，安置區則按照接納的移民人數獲得補償。第三，參照庫區淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區土地流轉的損失。具體還分為兩種類型：一是安置區土地補償標準與庫區征地補償標準完全相同；二是安置區土地流轉補償標準和庫區征地補償標準分別采用年產值倍數法測算（詳見表1）。
2 存在問題
2.1 安置區土地補償缺乏具體法律依據
從我國現行的土地法來看，關于水庫用地的土地補償法律法規并沒有明確規定對安置區集體和居民補償的條款，僅在國務院471號令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補償情形：①當農村移民在原集體經濟組織內通過新開發土地或者調劑土地集中安置的，將土地補償費、安置區補助費和集體財產補償費直接全額兌付給原移民集體經濟組織；②當農村移民分散安置到本縣內其他村集體經濟組織和村民委員會的，由地方政府將相應的征地補償款交給安置區集體經濟組織或者村民委員會；③當農村移民在本省內其他縣安置的，項目法人將相應的征地補償款和移民安置資金交給安置區縣級人民政府；④當農村移民跨省安置的，項目法人應將相應的征地補償款和移民安置資金交給安置區?。ㄗ灾螀^、直轄市）級人民政府?？梢?，有關行政法規將安置區土地補償與淹沒區征地補償緊密聯系在一起，體現以“以土地換土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價值差異。
2.2 補償多少并非依據安置區土地實際狀況
從表1的補償情況來看，安置區土地補償都是在淹沒區征地補償的基礎上，采用不同方式進行補償，并非體現安置區土地本身價值。
第一種方式，將新增耕地在移民和安置區居民間分成，由于各庫區依情況而定標準，使得各庫區之間差別懸殊。如：三峽水庫移民與安置區居民的分成比例主要遵照《三峽庫區農村移民安置區處理新老居民關系的經濟措施》的規定進行，即利用移民投資開墾的荒地新老居民按7∶3分成，進行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河巖水庫和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區居民。這種分成比例的確定與實施是在既定的生產安置標準下，與安置多少移民的生產安置緊密相關，而與安置區土地狀況、土地開墾改造需要的資金關系不緊密，其比例的確定缺乏科學性。此外，由于農地具有保值增值的功能，許多安置區居民不愿意把他們的土地拿出來進行改造后重新分配，因為他們擔心耕地面積減少所帶來的損失會超過土地改造所創造的效益[3]。而且，近年來我國為緩解建設發展占用耕地的矛盾，實行耕地占補平衡制度。政府通過撥專項資金用于土地開發整理，以其改善農田基礎設施，增加耕地。這樣安置區集體和居民會更愿意將荒地和中低產田進行土地開發整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時，用于安置區土地開發改造的投資受移民補償資金總量的限制，其新增耕地質量也難以保證。如，在長江三峽工程庫區重慶萬州區天城農村移民安置過程中，八年試點（從1985年起到1992年止）土地開墾面積有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經調查評價，難以利用。
第二種方式，按安置區接納移民的人數補償，雖然人均標準可統一，如：紫坪鋪水庫、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為1.2萬元/人、1.5萬元/人和0.9萬元/人，但由于移民安置規劃確定的補償標準是參照征地補償標準確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補償安置區土地的補償就受到影響，安置區土地的補償標準難以體現安置區土地狀況，轉出土地的
集體、農民其土地權益難以獲得補償。第三種補償方式，參照庫區淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區土地流轉的損失，則是以甲地補償標準替代乙地補償標準，顯然難以體現兩者之間的差異。
2.3 安置區土地補償未體現其土地權利變化及權益保護
水庫移民安置過程中，包括兩個重要階段，第一，土地征收階段。國家對于水利水電工程壩區、淹沒區及專項設施遷（復）建用地實行征收，并根據相關法律給予補償
長江三峽工程庫區秭歸縣淹沒處理及移民安置規劃報告
耕地補償倍數7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2
計列了縣外土地補償費和安置補助費投資10 276.10萬元
長江水利委員會
1996
隔河巖庫區移民安置規劃實施執行情況及修編概算報告
按1994年價，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，補償倍數7倍
劣改優耕地面積261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；計列了遷外縣征地費
長江水利委員會
2000
重慶市芙蓉江江口水電站可行性研究階段（等同初步設計）水庫淹沒處理及移民安置規劃報告
耕地補償倍數7倍，按淹沒區各鄉鎮年產值分別計算補償，其中草山補償倍數按5倍計，13 500元/hm2
改造現有耕園地新老居民4∶6分成；安置區荒地轉讓補償費13 500.00元/hm2
長江水利委員會
2000
紅水河龍灘水電站圍堰區天峨縣農村移民安置實施規劃設計專題報告
庫區征地補償標準為水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果園116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2
天峨縣出鄉安置移民的土地來源通過土地轉讓獲得，土地轉讓費標準與征地補償標準相同
西北勘測規劃設計院
2001
長江三峽工程庫區重慶萬州區天城農村移民安置實施計劃報告
沒有計算淹沒區土地的補償投資，按照安置單個移民5 839元計算生產安置補償投資
開墾出來的土地新老居民7∶3分成；改造出來的土地5∶5分成
長江水利委員會
2002
紫坪鋪水利樞紐工程庫區外遷農村移民安置實施規劃報告
――
安置區轉出耕地的補償費用為185 280.00元/hm2，補償倍數8倍；實際執行按照安置區接納的移民人數獲得補償，每個移民12 000.00元
西北勘測規劃設計院
2005
四川大渡河瀑布溝水電站建設征地及移民安置實施規劃報告（龍泉驛區送審稿）
――
在安置區取得土地承包經營權費用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；實際執行時按安置區接納移民的人數補償，每個移民15 000.00元
西北勘測規劃設計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設征地及移民安置實施規劃報告（郫縣送審稿）
――
在安置區取得土地承包經營權費用，補償倍數16倍，398 160.00元/hm2，建設用地補償521 745.00元/hm2
西北勘測規劃設計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設征地及移民安置實施規劃報告（成都雙流送審稿）
――
在安置區取得土地承包經營權費用，補償倍數16倍，398 160.00元/hm2，建設用地補償521 745.00元/hm2
西北勘測規劃設計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設征地及移民安置實施規劃報告（大邑縣送審稿）
――
在安置區取得土地承包經營權費用，補償倍數16倍，398 160.00元/hm2，建設用地補償376 650.00元/hm2
西北勘測規劃設計院
2008
南水北調中線一期工程丹江口水庫試點移民安置規劃
庫區征地補償標準均采取年產值倍數法計算，倍數為16倍。其中，湖北淹沒區征地補償標準為：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2
水庫移民安置區土地流轉補償標準均采用年產值倍數法計算，倍數為16倍。其中湖北省安置區補償標準為：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2
漢江集團
2008
黃河積石峽水電站工程移民安置規劃報告（審定本）
庫區水澆地補償倍數20倍，補償標準312 000元/hm2；旱地補償倍數20倍，補償標準204 000元/hm2，其他地類都有詳細的補償標準
安置區土地補償標準參照庫區征地補償標準執行，其中，河北灘安置區水澆地補償標準312 000.00元/hm2；在本村內部流轉土地安置的，利用淹沒補償投資進行安置；異村流轉的土地的，參照征地補償標準支付
西北勘測規劃設計院
2008
湖南渫水皂市水利樞紐工程建設征地移民安置實施規劃報告（修訂本）
庫區耕地補償倍數16倍，水田補償單價
247 920元/hm2，旱地補償單價為167 040元/hm2
按照安置區接納的移民人數補償，每個移民9 000.00元
長江水利委員會
2008
潘口水電站建設征地和移民安置規劃設計專題報告
庫區耕地補償倍數16倍，水田補償單價300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2
完全按照庫區征地補償標準執行，水田補償單價300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2
中南勘測設計研究院
2009
金沙江魯地拉水電站工程建設征地移民安置規劃報告（審定本）
庫區耕地補償倍數16倍，水田補償單價553 200元/hm2，旱地補償單價為311 040元/hm2
經計算，為移民配置土地的補償標準為311 040.00元/hm2，與魯地拉水電站旱地征收標準完全一致
西北勘測規劃設計院
二，安置區土地調整階段。為保證移民有一份土地作為基
本生活來源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區內
獲得部分土地。兩階段緊密聯系、不可分割。
農村土地制度的變化，安置區土地補償問題對于協調水庫移民安置中各相關主體之間的利益平衡具有重要的意義。本文基于實地調查，首先分析了水庫移民安置區土地補償的現狀和存在的問題；其次，運用土地產權理論和福利經濟理論，從安置區土地補償的原因、范圍和補償原則等方面闡明了安置區土地補償的基本原理；最后，在此基礎上提出了完善相關法律法規、協調水利水電工程建設中利益相關者的關系和利益平衡、體現農地價值等政策建議。結果表明：其一，安置區的土地補償，無論從現行法律、還是從實際獲得的補償來看，均未體現對安置區土地權益的保護；其二，安置區集體和居民理應獲得相應的權益補償，其補償范圍既包括轉出土地使用權的補償，也包括對共同擁有土地所有權帶來的權益分配變化的補償；其三，土地制度的建設和改進上，應依據安置區土地資源狀況和調出土地的狀況確定補償標準，淹沒區集體、移民和安置區集體、居民應獲得同等補償，并力求體現農地價值。
關鍵詞 水庫移民；移民安置區；土地補償；補償原理
中圖分類號 F061.6
文獻標識碼 A
文章編號 1002-2104(2012)02-0027-06
doi:103969/jissn1002-2104201202.005
水庫移民是因興建水庫而產生，其生產安置重點在于解決移民的土地問題，最終要實現移民與安置區老居民的完全整合。已有的關于水庫移民土地補償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發展，內容上側重于移民區土地補償研究，理論研究主要在移民經濟的理論方面。實際上，我國移民土地安置從建國初到現在，主要是通過土地重新劃撥和調整，但是，隨著農村土地制度的變化，土地重新劃撥和調整的余地愈來愈小，同時受環境容量的限制，移民安置的難度越來越大，移民、安置區老居民、安置區集體之間的利益不均衡也日益顯現。因此，從移民和安置區老居民的同步發展的角度，深入分析土地權利在安置前后的變化以及應給予的補償，探討移民安置中土地權益協調問題既是實際中需要迫切解決的問題，也是非自愿性移民土地權利發生轉移過程中土地制度建設和政府調控必須面對的問題。
1 安置區安置土地補償現狀
1.1 安置土地來源與調整方式
現階段水庫移民安置土地來源，以所有權性質不同來看，一種是用國有土地安置移民，其安置土地所有權屬于國家所有，通過土地承包經營權或使用權發生移轉安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過移轉集體的機動地，或開發荒山荒地，或改造中低產田等安置移民；第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹沒，需要外遷安置移民的，政府通過調出安置區集體已發包給居民的土地安置移民。
安置方式按照移民遷移的距離遠近可分為：就近后靠、近遷（縣內）和遠遷（出縣）等情形安置。從安置區土地調整變化來看，依據筆者的調查，土地調整的方式可歸納為：“村組土地局部調整流轉”、“土地全組調整流轉”以及“房地一起調整流轉”等3種模式。村組土地局部調整流轉的，則移民是分散安置。首先，在安置區選擇用于調整的承包地位置（移民自主選擇，或安置區集體為移民劃出承包地）；其次，結合安置區環境容量，確定移民安置方案，明確安置區土地調整的范圍；第三，移民部門實施移民安置方案，政府撥付補償款到安置區村集體后，部分安置區居民為移民調出承包地并獲得補償；最后，移民與安置區村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調整流轉的，與上述土地局部調整不同的是安置區集體為移民調整承包地后，將安置區集體剩余的承包地按照安置區居民總數進行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調整流轉的，安置區居民在土地流轉調整過程中需要將土地和房屋一同作價“出售”給移民，同前述一樣，在確定調出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補償款撥付到位后，安置區村集體則依據移民的購買意向將房屋的購買款撥付給出售房屋的安置區居民，而后安置區居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。
陳銀蓉等：水庫移民安置區土地補償現狀與補償原理
中國人口?資源與環境 2012年 第2期
1.2 安置土地補償方式和標準
課題小組通過長江水利委員會、西北勘測規劃設計院、中南勘測設計研究院、漢江集團等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調中線一期工程丹江口水庫等12個水利水電工程的移民安置規劃報告，以及部分水庫的實地調查來看，現階段安置區安置土地補償主要有三種方式：第一，利用征地補償款在安置區開墾荒地和改造中低產田，新增耕地在移民和安置區居民間按比例分成，安置區居民通過分成彌補調整流轉土地損失。第二，通過計算出人均移民安置經費，安置區則按照接納的移民人數獲得補償。第三，參照庫區淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區土地流轉的損失。具體還分為兩種類型：一是安置區土地補償標準與庫區征地補償標準完全相同；二是安置區土地流轉補償標準和庫區征地補償標準分別采用年產值倍數法測算（詳見表1）。
2 存在問題
2.1 安置區土地補償缺乏具體法律依據
從我國現行的土地法來看，關于水庫用地的土地補償法律法規并沒有明確規定對安置區集體和居民補償的條款，僅在國務院471號令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補償情形：①當農村移民在原集體經濟組織內通過新開發土地或者調劑土地集中安置的，將土地補償費、安置區補助費和集體財產補償費直接全額兌付給原移民集體經濟組織；②當農村移民分散安置到本縣內其他村集體經濟組織和村民委員會的，由地方政府將相應的征地補償款交給安置區集體經濟組織或者村民委員會；③當農村移民在本省內其他縣安置的，項目法人將相應的征地補償款和移民安置資金交給安置區縣級人民政府；④當農村移民跨省安置的，項目法人應將相應的征地補償款和移民安置資金交給安置區?。ㄗ灾螀^、直轄市）級人民政府。可見，有關行政法規將安置區土地補償與淹沒區征地補償緊密聯系在一起，體現以“以土地換土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價值差異。
2.2 補償多少并非依據安置區土地實際狀況
從表1的補償情況來看，安置區土地補償都是在淹沒區征地補償的基礎上，采用不同方式進行補償，并非體現安置區土地本身價值。
第一種方式，將新增耕地在移民和安置區居民間分成，由于各庫區依情況而定標準，使得各庫區之間差別懸殊。如：三峽水庫移民與安置區居民的分成比例主要遵照《三峽庫區農村移民安置區處理新老居民關系的經濟措施》的規定進行，即利用移民投資開墾的荒地新老居民按7∶3分成，進行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河巖水庫和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區居民。這種分成比例的確定與實施是在既定的生產安置標準下，與安置多少移民的生產安置緊密相關，而與安置區土地狀況、土地開墾改造需要的資金關系不緊密，其比例的確定缺乏科學性。此外，由于農地具有保值增值的功能，許多安置區居民不愿意把他們的土地拿出來進行改造后重新分配，因為他們擔心耕地面積減少所帶來的損失會超過土地改造所創造的效益[3]。而且，近年來我國為緩解建設發展占用耕地的矛盾，實行耕地占補平衡制度。政府通過撥專項資金用于土地開發整理，以其改善農田基礎設施，增加耕地。這樣安置區集體和居民會更愿意將荒地和中低產田進行土地開發整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時，用于安置區土地開發改造的投資受移民補償資金總量的限制，其新增耕地質量也難以保證。如，在長江三峽工程庫區重慶萬州區天城農村移民安置過程中，八年試點（從1985年起到1992年止）土地開墾面積有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經調查評價，難以利用。
第二種方式，按安置區接納移民的人數補償，雖然人均標準可統一，如：紫坪鋪水庫、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為1.2萬元/人、1.5萬元/人和0.9萬元/人，但由于移民安置規劃確定的補償標準是參照征地補償標準確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補償安置區土地的補償就受到影響，安置區土地的補償標準難以體現安置區土地狀況，轉出土地的
集體、農民其土地權益難以獲得補償。第三種補償方式，參照庫區淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區土地流轉的損失，則是以甲地補償標準替代乙地補償標準，顯然難以體現兩者之間的差異。
2.3 安置區土地補償未體現其土地權利變化及權益保護
水庫移民安置過程中，包括兩個重要階段，第一，土地征收階段。國家對于水利水電工程壩區、淹沒區及專項設施遷（復）建用地實行征收，并根據相關法律給予補償；第
表1 水庫淹沒區征地補償標準與安置區土地補償標準對照表[2]
Tab.1 Comparison Table between Requisition Standard in Inundation Area and
Compensation Standard in Resettlement Area
報告年份
Reports year
報告名稱
Reports name
淹沒區征地補償標準
Requisition standard
in inundation area
安置區土地補償標準
Compensation standard
in resettlement area
報告提供單位
Reports provides unit
1994
長江三峽工程庫區秭歸縣淹沒處理及移民安置規劃報告
耕地補償倍數7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2
計列了縣外土地補償費和安置補助費投資10 276.10萬元
長江水利委員會
1996
隔河巖庫區移民安置規劃實施執行情況及修編概算報告
按1994年價，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，補償倍數7倍
劣改優耕地面積261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；計列了遷外縣征地費
長江水利委員會
2000
重慶市芙蓉江江口水電站可行性研究階段（等同初步設計）水庫淹沒處理及移民安置規劃報告
耕地補償倍數7倍，按淹沒區各鄉鎮年產值分別計算補償，其中草山補償倍數按5倍計，13 500元/hm2
改造現有耕園地新老居民4∶6分成；安置區荒地轉讓補償費13 500.00元/hm2
長江水利委員會
2000
紅水河龍灘水電站圍堰區天峨縣農村移民安置實施規劃設計專題報告
庫區征地補償標準為水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果園116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2
天峨縣出鄉安置移民的土地來源通過土地轉讓獲得，土地轉讓費標準與征地補償標準相同
西北勘測規劃設計院
2001
長江三峽工程庫區重慶萬州區天城農村移民安置實施計劃報告
沒有計算淹沒區土地的補償投資，按照安置單個移民5 839元計算生產安置補償投資
開墾出來的土地新老居民7∶3分成；改造出來的土地5∶5分成
長江水利委員會
2002
紫坪鋪水利樞紐工程庫區外遷農村移民安置實施規劃報告
――
安置區轉出耕地的補償費用為185 280.00元/hm2，補償倍數8倍；實際執行按照安置區接納的移民人數獲得補償，每個移民12 000.00元
西北勘測規劃設計院
2005
四川大渡河瀑布溝水電站建設征地及移民安置實施規劃報告（龍泉驛區送審稿）
――
在安置區取得土地承包經營權費用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；實際執行時按安置區接納移民的人數補償，每個移民15 000.00元
西北勘測規劃設計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設征地及移民安置實施規劃報告（郫縣送審稿）
――
在安置區取得土地承包經營權費用，補償倍數16倍，398 160.00元/hm2，建設用地補償521 745.00元/hm2
西北勘測規劃設計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設征地及移民安置實施規劃報告（成都雙流送審稿）
――
在安置區取得土地承包經營權費用，補償倍數16倍，398 160.00元/hm2，建設用地補償521 745.00元/hm2
西北勘測規劃設計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設征地及移民安置實施規劃報告（大邑縣送審稿）
――
在安置區取得土地承包經營權費用，補償倍數16倍，398 160.00元/hm2，建設用地補償376 650.00元/hm2
西北勘測規劃設計院
2008
南水北調中線一期工程丹江口水庫試點移民安置規劃
庫區征地補償標準均采取年產值倍數法計算，倍數為16倍。其中，湖北淹沒區征地補償標準為：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2
水庫移民安置區土地流轉補償標準均采用年產值倍數法計算，倍數為16倍。其中湖北省安置區補償標準為：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2
漢江集團
2008
黃河積石峽水電站工程移民安置規劃報告（審定本）
庫區水澆地補償倍數20倍，補償標準312 000元/hm2；旱地補償倍數20倍，補償標準204 000元/hm2，其他地類都有詳細的補償標準
安置區土地補償標準參照庫區征地補償標準執行，其中，河北灘安置區水澆地補償標準312 000.00元/hm2；在本村內部流轉土地安置的，利用淹沒補償投資進行安置；異村流轉的土地的，參照征地補償標準支付
西北勘測規劃設計院
2008
湖南渫水皂市水利樞紐工程建設征地移民安置實施規劃報告（修訂本）
庫區耕地補償倍數16倍，水田補償單價
247 920元/hm2，旱地補償單價為167 040元/hm2
按照安置區接納的移民人數補償，每個移民9 000.00元
長江水利委員會
2008
潘口水電站建設征地和移民安置規劃設計專題報告
庫區耕地補償倍數16倍，水田補償單價300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2
完全按照庫區征地補償標準執行，水田補償單價300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2
中南勘測設計研究院
2009
金沙江魯地拉水電站工程建設征地移民安置規劃報告（審定本）
庫區耕地補償倍數16倍，水田補償單價553 200元/hm2，旱地補償單價為311 040元/hm2
經計算，為移民配置土地的補償標準為311 040.00元/hm2，與魯地拉水電站旱地征收標準完全一致
西北勘測規劃設計院
二，安置區土地調整階段。為保證移民有一份土地作為基
本生活來源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區內
獲得部分土地。兩階段緊密聯系、不可分割。
圖1 水庫移民安置土地補償支付與土地權益變化示意圖
Fig.1 Diagram of the land compensation payment in reservoir
resettlement
areas and land rights and interests changes
從安置前后土地權益的變化來看，對于遷出原集體經濟組織的移民，原來共同擁有的集體土地所有權、獨自享有的使用權消失，在安置區移民重新獲得承包土地，與安置區原居民共同享有集體土地所有權，對于整體搬遷的集體則獲得相應的土地權利補償；而安置區集體土地所有權雖然仍然存在，但隨著集體成員發生變化，安置區集體土地所有權份額發生變化，原居民的土地使用權或土地承包經營權發生流轉。這樣，移民通過“以土地換土地”的安置模式，其土地權益獲得了保障。同時依據國務院471號令，國家實行開發性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平。而安置區為移民異地重建家園提供了生產和生活用地及必要的其他各項資源，其重建成本從淹沒區征地補償中列支，安置區集體或居民由此獲得相應的補償，但安置區居民在集體土地所有權中，份額減少，能夠獲得的承包土地減少。同時，如上所述，由于采用的補償方式未與安置區土地的狀況、流轉土地的數量質量結合，安置區土地難以獲得對等補償，土地權益受損，其未來發展也缺乏相應法律政策予以支持。
綜上所述，目前我國水庫移民土地補償機理是以淹沒區土地的征收為基礎，以落實移民安置區域和獲得安置土地為目標。對于安置區土地的補償目前缺乏明確的法律支撐，從實行的補償情況來看（按新增耕地分成，或按接納移民的人數補償，或按庫區土地征收標準），安置區土地補償什么？補償誰？補償標準是什么？并不是從安置區土地權利變化，利益受損的角度出發，其土地補償大小受限于淹沒區土地補償的多少，并因不同時期、不同庫區而制定不同的補償辦法，安置區與淹沒區并非同等對待。
3 安置區土地補償原理
3.1 獲得補償的原因
在水利水電工程建設中，移民被迫讓出被淹沒（占）的土地，依法應予以補償，并保證其安置。而安置區集體、居民同樣轉出自己一部分土地供移民使用，其土地權益也應獲得補償。在這過程中，一方面，征收的移民土地需要得到足額賠償，并保證移民生活生產得到長久安置，另一方面由于移民到來，安置區土地權益發生移轉的同時增加了安置區資源環境壓力，會對安置區原居民的生產生活以及未來發展產生影響，不僅安置區土地使用權流轉應予以足額的補償，其安置區資源環境的補償也應予以考慮。根據卡爾多-希克斯社會福利改進標準，需要對受影響的權利主體進行相應的補償，才能達到社會福利的改進。因此，在政府安置規劃確定或者移民自愿選擇的安置區，根據政府制定的生產生活用地安置標準，伴隨著安置區集體或者居民轉出相應區域內一定數量和質量的土地給移民使用，安置區集體和居民理應獲得相應的權益補償。
3.2 補償范圍
依據我國憲法和土地法的有關規定：農民集體所有的土地依法可由村集體經濟組織或者村民委員會、村內農村集體經濟組織或者村民小組、鄉（鎮）農村集體經濟組織等經營、管理，集體經濟組織依法對其所有的土地行使占有、使用、收益和處分的權利。由于這種集體土地所有權是其土地歸一定范圍內的成員集體所有，成員因其身份對集體所有的土地享有使用、收益的權利[4]，因此農民集體組織成員共同享有了土地所有權，集體與農戶之間的土地產權關系具有共有關系的特點，只是究竟是共同共有還是按份共有難說清楚，與現行一般法律意義上的共有關系有所不同。因為，集體土地不因其成員不存在或退出集體組織可按份額分割出份額，同時農戶也不能就其份額設定相應的他項權利；而在土地承包時，農戶按農業人口平均分配土地且各戶享有具有排他性的土地承包經營權，且在生產過程中，以獨立的經濟主體存在，享有其權益。這樣，農戶在土地權利享有上不能按份享有，在義務承擔上也并非共同承擔，其土地所有權是一種特殊的共有關系。
在移民安置中，通過對安置區土地的重新調配，移民獲得可以利用的土地和集體成員身份，實際上安置區原居民和移民一同重新擁有了安置區集體的土地所有權。雖然安置區土地未發生變化，但已是一個由新成員加入的新集體共同擁有的集體土地所有權，土地承包關系相應發生了變化，移民也由此獲得了在集體土地中的各項權利。因此，安置區土地的補償范圍既包括對剩余承包期或者長期土地使用權轉讓的轉出方的補償，也應包括對共同擁有土地所有權帶來的權益分配變化的補償。否則，安置前后，安置區原居民在集體土地所有權和使用權權益中享有的權益是隨著移民的到來而受到了損害。
3.3 補償原則
3.3.1 淹沒區移民和安置區集體、移民、居民獲得同等福利補償
根據帕累托狀態標準，如果對既定資源配置的狀態予以改變，而這種改變使得至少有一個人的境況變好，而其他人境況至少不因此而變壞，則這種變化就增加了社會福利，或稱為帕累托意義下的福利增進。美國經濟學家卡多爾、?？怂瓜群笾匦聦Ω＠麡藴蔬M行考察，在帕累托標準的基礎上，提出了補償原理。如果受到損失的人可以被完全補償，而其他人的福利仍然比原來有所提高，那這樣整個社會福利是增加的，這種變革就是可行的[5]，即在一部分人受益而另一部分人受損的情況下，如果受益群體在完全補償受損群體后仍有剩余，那么，這種變化也是一種潛在的社會福利改進。
興建大型水利水電工程，移民在安置區獲得土地使用權，在安置區資源稟賦一定的條件下，移民的遷入，使單位居民的資源擁有量減少，移民的遷入對安置區有形的資源（土地、水資源等）消耗的同時，也對安置區的生態環境等帶來了壓力，這都造成了原來安置區內的居民福利條件的降低，因此移民在安置區內獲得土地資源，要達到帕累托最優的標準要求，就要對安置區內的居民進行貨幣補償，并且使這部分貨幣補償給安置區居民帶來的效用等于因為移民的遷入而承受的損失，這樣才能使移民的遷入，在不影響安置區內居民福利的情況下，自身的福利條件得到改善。同樣，由于大型水利水電工程的建設，移民失去了原有的農地、房屋等財產，福利受損，政府通過土地征收、安置等補償其損失。而水利水電工程建設的所在地，以及受益區則因為工程的建設，獲得電力、旅游、企業增收、城鎮發展等利好，福利條件得到改善。按照社會福利改進標準，則受益群體的福利增加應彌補利益受損方的損失。顯然，無論是淹沒區集體、移民還是安置區的集體、居民權益均有獲得補償的權利；從社會福利改進要求來看，補償以彌補受損人福利損失獲得完全補償為原則的。
3.3.2 依安置區土地資源和調出土地狀況確定補償標準
農地是農民生存發展的保障，每一塊農地的價值的高低與所處的位置和區域密切相關。由于各安置區的土地資源稟賦條件、人地關系、生產條件、經濟發展水平存在差異，移民的到來對各安置區產生不同影響，同時調配出來用于安置移民的農地也存在差異，因此各安置區安置土地補償標準應以安置土地的狀況而定，存在差異是必然的。
如前文分析，隨著移民在安置區獲得土地，安置區土地補償應獲得來自于集體土地所有權和土地承包經營權權益損失的補償，類似于安置區原集體土地權益一并轉移至新的集體組織，土地補償的資金則來源于淹沒區土地征收款，因此，在目前情況下，可參照安置區土地征收補償標準和辦法補償安置區集體和居民，以保證“兩區”（安置區、淹沒區）土地權益移轉采取統一的補償原則。為體現公平，以及未來共同發展，將移民享受的電價、低息貸款等優惠，后期扶持政策等與安置區原居民，特別是土地調出戶同享，以使“兩區”的福利損失補償獲得同等的待遇。
當然，從農地價格的計算方法來看，現行農地價格有農地基準地價、征地統一年產值和征地區片地價、農地標定地價等。在實際的農地交易中，往往可根據上述方法參考安置區市場成熟程度、社會經濟發展水平、區域位置、交易的個別因素等情況確定。
4 政策建議
4.1 完善相關法律，明確安置區土地在安置中的權利
我國現行的有關法律明確了淹沒（占）區土地權益，移民以土地安置應擁有與安置區居民基本相當的土地等農業生產資料，但是安置移民的土地來源仍沿用土地調整或調劑（有償）等方式解決，安置區土地補償的性質、原則、補償范圍等缺乏法律規定，使得安置區集體土地所有權，土地承包經營權難以獲得合法保護。理應進一步區分集體土地所有權性質，明確集體、農戶在農村土地產權中的權益。明確安置區土地補償標準，使安置區居民因移民遷入而造成土地權益損失獲得的補償具有法律依據。
4.2 理清各利益相關者的關系，明確補償對象和原則
在水利水電工程建設中，下游地區是受益區，而淹沒區和安置區則由于工程建設其利益受損。隨著市場經濟體制的建設，水利水電開發已由政府主導型向業主企業負責型轉變，興建水庫雖是國家或區域性的重大戰略，但業主則通過水資源的開發獲得了豐厚的利潤。工程業主作為投資主體，除負責解決工程成本投資外，追逐并獲得了超額的經濟回報，而淹沒區、安置區犧牲了土地等資源。根據公平理論和福利經濟理論，淹沒區、安置區的土地資源價值理應得到體現，其福利損失應獲得補償。因此水利水電開發的增值收益應該在業主、淹沒區和安置區居民之間分享，應制定有關政策和法律區分獲益主體與受損主體，平衡受益區和受損區的利益。
4.3 改進土地征收補償原則，真實體現安置區農地價值
依據現行法律和政策，水庫移民安置中征地補償費用是按征地補償標準的倍數計算的，采用的是不完全補償原則，而安置區土地補償也是以淹沒區土地征收補償款為基礎。因此，目前通過市場機制，調配土地安置移民缺乏法律和經濟基礎。事實上，這種定價方法既不能保證移民在土地被征收后仍能達到原有的生活水平，也無法確保安置區獲得合理的土地補償，當然也無法使移民和安置區居民獲得福利改進。因此，應通過逐步實現征地補償的完全補償，實現安置區土地補償的市場化，即征地補償標準實現按照市場交易價格來補償，有利于移民用獲得的征地補償款在安置區通過土地流轉獲得與被征收前等質等量的承包地，這樣既實現了移民的農業安置，也確保了安置區土地獲得足額補償，并可通過價格杠杠吸引更多的安置區居民流轉承包地，保障移民的以土安置和土地資源的優化配置。具體操作上，可參照我國土地分等定級、基準地價等，使農用地地價與城市地價一樣逐步走向規范化。在此基礎上土地補償標準不再以產值為標準，而是以地價為標準，綜合考慮供需、區位等相關因素而確定。
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The Land Compensation Status Analysis and the Compensation Principle Studyfor Reservoir Immigrant Settlement Areas
CHEN Yinrong1 MEI Yun1 LIU Linghui2 LI Jinjun3
(1.College of Land Management, Huazhong Agriculture University, Wuhan Hubei 430070, China;
2.College of Politics and Public Management, University of Electronic Science and
Technology of China, Chengdu Sichuan 610054, China;3. Xinyi Land Collation Centre, Xinyi Jiangsu 221400, China)
