土地資源管理法實施條例

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土地資源管理法實施條例范文第1篇

第一條  根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）和《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），結(jié)合我省實際情況，制定本辦法。

第二條  凡在我省行政區(qū)域內(nèi)開發(fā)、使用土地的單位和個人都必須遵守本辦法。

第三條  各級人民政府應(yīng)當堅持土地資源管理與資產(chǎn)管理并重、資源保護與開發(fā)利用并重的原則，全面規(guī)劃，合理配置土地資源，嚴格控制占用耕地，提高土地利用率，促進經(jīng)濟發(fā)展。

第四條  實行土地有償使用制度。土地使用權(quán)可依法出讓和轉(zhuǎn)讓。國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓按照《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和省的實施辦法執(zhí)行；集體土地有償使用辦法，按國家和省的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第五條  省、市、縣（含縣級市、區(qū)，下同）、自治縣人民政府的土地管理部門，主管本行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一管理工作。

鄉(xiāng)（含鎮(zhèn)，下同）、民族鄉(xiāng)人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作。

第二章  土地權(quán)屬的確認和變更

第六條  集體土地的所有者和國有土地的使用者，必須持土地權(quán)屬證明材料向縣以上（含縣，下同）人民政府土地管理部門申請土地登記。

縣以上人民政府土地管理部門應(yīng)當對土地登記申請審查核實登記造冊。

第七條  對集體土地的所有者，由縣人民政府核發(fā)《集體土地所有證》，確認所有權(quán)；對集體土地建設(shè)用地使用者，由縣人民政府核發(fā)《集體土地建設(shè)用地使用證》，確認使用權(quán)。

對國有土地使用者，由縣以上人民政府核發(fā)《國有土地使用證》，確認使用權(quán)。

林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)及水面、灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)的確認，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

第八條  改變土地所有權(quán)、使用權(quán)，必須經(jīng)縣以上人民政府批準，由土地管理部門辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書。涉及地上建筑物、其他附著物權(quán)屬變理的，由房產(chǎn)管理部門或者其他有關(guān)部門辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)。

任何單位和個人使用土地，不準擅自改變用途，確需改變的必須重新履行批準手續(xù)。

第九條  因土地所有權(quán)或者使用權(quán)而發(fā)生的爭議，按照《土地管理法》第十三條和《實施條例》第八條規(guī)定處理。跨行政區(qū)域土地的權(quán)屬爭議，由爭議各方人民政府協(xié)商解決；協(xié)商不成的，報其共同的上級人民政府確認權(quán)屬，核發(fā)土地權(quán)屬證書。

在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決之前，任何一方不得擅自處分其地上建筑物、其他附著物。確需處分的，由政府有關(guān)部門按法律、法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。

第三章  土地資源的保護

第十條  縣以上人民政府土地管理部門應(yīng)當根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃制訂本行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)同級計劃部門綜合平衡，本級人民政府審查同意，報上一級人民政府批準后實施。

建立基本農(nóng)田保護制度。列入基本農(nóng)田保護區(qū)的耕地，未經(jīng)批準不得占用。

第十一條  縣以上人民政府土地管理部門應(yīng)當會同有關(guān)部門對行政區(qū)域內(nèi)的土地資源進行調(diào)查，并根據(jù)土地資源調(diào)查成果評定土地資產(chǎn)等級，建立地價體系和地籍管理制度。評定的結(jié)果應(yīng)當報上一級人民政府土地管理部門備案。

第十二條  國家建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)村居民住宅建設(shè)，必須節(jié)約用地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

第十三條  城市建設(shè)用地應(yīng)當以舊區(qū)改造為主，并符合經(jīng)批準的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。

第十四條  單位和個人承包經(jīng)營的土地及依法確定經(jīng)個人使用的自留地、自留山，應(yīng)當按照規(guī)定或者合同約定的用途使用，不得擅自建房、建窯、采礦、采石、挖砂、取土。

在前款規(guī)定的土地上從事建房、建窯、采礦、采石、挖砂、取土等經(jīng)營活動的單位和個人，必須向縣人民政府土地管理部門申請，由縣以上人民政府按本辦法第二十四條規(guī)定審批。法律、 法規(guī)另有規(guī)定的除外。

嚴禁在耕地上建墳。

第十五條  因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電、冶煉排渣等生產(chǎn)建設(shè)活動造成土地破壞的單位和個人，應(yīng)當按照國務(wù)院《土地復(fù)墾規(guī)定》和《遼寧省土地復(fù)墾實施辦法》的規(guī)定負責復(fù)墾或者造地還田。

第四章  土地的開發(fā)與利用

第十六條  鼓勵國內(nèi)企業(yè)從事開發(fā)經(jīng)營土地，充分利用土地資源，改善投資環(huán)境，發(fā)展外向型經(jīng)濟。

外商投資企業(yè)用地，按照下列規(guī)定執(zhí)行：

（一）外商獨資企業(yè)使用土地，應(yīng)當通過出讓方式取得土地使用權(quán)；

（二）舉辦中外合資、合作經(jīng)營企業(yè)，使用原行政劃撥土地作為投資或者合作條件的，中方應(yīng)當與市或者縣人民政府土地管理部門簽訂土地使用權(quán)出讓合同，由使用者交納出讓金。

前款規(guī)定以外的國內(nèi)企業(yè)、其他經(jīng)濟組織和個人經(jīng)營性用地，應(yīng)通過出讓方式取得土地使用權(quán)；非經(jīng)營性用地，參照本辦法第五章規(guī)定執(zhí)行。

第十七條  開發(fā)土地必須堅持保護耕地、節(jié)約與合理利用土地的原則，堅持以建設(shè)項目帶動開發(fā)。

第十八條  對成片開發(fā)的土地，開發(fā)企業(yè)應(yīng)當以出讓方式取得土地使用權(quán)。 開發(fā)企業(yè)必須依據(jù)成片開發(fā)規(guī)劃并達到土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的條件，方可轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

成片開發(fā)的審批權(quán)限及管理辦法，由省人民政府另行制定。

第十九條  實行股份制的企業(yè)，涉及國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須將土地使用權(quán)作價入股。土地使用權(quán)的價格，由縣以上人民政府土地管理部門組織有關(guān)單位評估，并報縣以上人民政府審核批準后，作為核定的土地資產(chǎn)金額。

股份制企業(yè)土地資產(chǎn)的具體管理辦法，按照國家和省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第二十條  土地使用者以出讓方式取得土地使用權(quán)后再轉(zhuǎn)讓而發(fā)生增值的，市或者縣人民政府可以收取土地增值費，具體收取辦法由省人民政府制定。

第二十一條  開發(fā)荒山、荒地、荒灘（含圍海造田，下同），用于農(nóng)、林、牧、漁生產(chǎn)的，實行誰開發(fā)、誰使用、誰受益的原則，并按下列規(guī)定審批：

（一）開發(fā)國有荒山、荒地、荒灘，應(yīng)當向所在地縣人民政府土地管理部門申請，由縣以上人民政府批準，確定使用權(quán)。法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。一次性開發(fā)三百三十三點三公頃（五千畝）以下的，由省轄市人民政府確定審批權(quán)；超過該限額的，由省人民政府或者報請國務(wù)院批準。

（二）開發(fā)集體所有的荒山、荒地、荒灘，必須經(jīng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會同意，并簽訂合同。

第五章  國家建設(shè)用地

第二十二條  建設(shè)單位在可行性研究報告報批前，應(yīng)當征求項目所在地縣以上人民政府土地管理部門的意見。土地管理部門應(yīng)當對選址、用地面積提出書面意見。在可行性研究報告報批時必須附具土地管理部門的意見。

第二十三條  國家建設(shè)征用、劃撥土地，由縣以上人民政府土地管理部門統(tǒng)一組織有關(guān)單位簽訂協(xié)議和制定安置方案，包干使用征地費用，建設(shè)單位不得與被征（撥）地單位私自協(xié)商用地。

建設(shè)單位用地應(yīng)當按下列規(guī)定履行審批手續(xù)：

（一）建設(shè)單位持經(jīng)批準的可行性研究報告、年度基本建設(shè)計劃（只限于縣以上政府投資的項目）、在地形圖上布置的工程平面圖等有關(guān)文件，向縣以上人民政府土地管理部門申請用地；

（二）縣以上人民政府土地管理部門審核申請用地的有關(guān)文件，劃定用地范圍，組織有關(guān)單位商定補償安置方案，簽訂國家建設(shè)征用、劃撥土地協(xié)議書；

（三）縣以上人民政府土地管理部門將審核用地申請的結(jié)果報本級人民政府，按本辦法第二十四條規(guī)定的審批權(quán)限批準用地；

（四）建設(shè)用地經(jīng)批準后由批準機關(guān)發(fā)給建設(shè)用地批準書，由建設(shè)項目所在地縣人民政府土地管理部門根據(jù)建設(shè)進度一次或者分期核撥土地；

（五）建設(shè)項目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當報請縣人民政府土地管理部門參加竣工驗收，并核查實際用地，經(jīng)驗收合格后依照本辦法第六條規(guī)定，辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)國有土地使用證。

在城市規(guī)劃區(qū)申請建設(shè)用地，建設(shè)單位應(yīng)當在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，依照前款規(guī)定辦理。

第二十四條  國家建設(shè)征用、劃撥土地的審批權(quán)限：

（一）零點二公頃（三畝）耕地或者六百六十七平方米（一畝）以下菜地，零點七公頃（十畝）以下其他土地，由縣人民政府批準；

（二）一公頃（十五畝）耕地或者零點二公頃（三畝）以下菜地，一點七公頃（二十五畝）以下其他土地，由省轄市人民政府批準；省會市和較大的市人民政府可以批準一點三公頃（二十畝）耕地或者零點三公頃（五畝）以下菜地，二公頃（三十畝）以下其他土地；

（三）六十六點七公頃（一千畝）以下耕地、菜地，一百三十三點三公頃（二千畝）以下其他土地，由省人民政府批準。

新建磚瓦廠、砂石廠、預(yù)制件廠占用耕地，必須經(jīng)省轄市以上人民政府審批。

第二十五條  農(nóng)、林、牧、漁場，使用本場土地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)，必須按前條規(guī)定的審批權(quán)限報縣以上人民政府批準。

因搶險、救災(zāi)等急需使用土地，經(jīng)縣人民政府同意，可先行使用，但應(yīng)當在不可抗力的危害消除后六十日內(nèi)，按審批權(quán)限履行批準手續(xù)。

國家建設(shè)需要征用、劃撥自然保護區(qū)、名勝風景區(qū)、文物保護區(qū)、水利水土保持工程區(qū)、國營農(nóng)牧漁場、林地、城市公園綠地、科學實驗基地、軍事用地，必須從嚴控制，并應(yīng)當征求有關(guān)行政主管部門的意見。

第二十六條  建設(shè)單位確因施工需要而增加臨時用地的，按《土地管理法》第三十三條、《實施條例》第二十三條規(guī)定執(zhí)行。

臨時用地一般不得超過二年。不得以臨時用地為名，長期占用國家或者集體所有土地。臨時用地確需延長使用期限的，應(yīng)當重新履行批準手續(xù)。臨時用地期滿，建設(shè)單位應(yīng)當恢復(fù)土地的生產(chǎn)條件，及時歸還。

第二十七條  國家建設(shè)征用、劃撥土地，由用地單位按下列標準支付補償費：

（一）征用耕地，按該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的五至六倍補償；

（二）征用其他有收益的土地，按該土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至五倍補償；

（三）征用無收益的土地不予補償；

（四）國家建設(shè)用地，確因工程急需，必須毀壞青苗的，補償經(jīng)營者當年的經(jīng)濟損失；

（五）被征用土地上的附著物，按實際價值補償；

（六）劃撥國有土地，原使用單位已付征地費的，按所付費用有償劃撥；劃撥時土地有收益的，比照本條規(guī)定的征用土地補償標準補償。

國家建設(shè)需要收回暫時由單位、個人使用的已經(jīng)征用、劃撥為國有的土地，不再予以補償。

開始協(xié)商征地后，突擊耕種的農(nóng)作物、種植的樹木和搶建的附著物，不予補償。

第二十八條  征用、劃撥商品菜地除按耕地標準補償外，由縣以上人民政府土地管理部門按每六百六十七平方米（一畝）一至二萬元的標準，向用地單位收繳新菜地開發(fā)建設(shè)基金。

新菜地開發(fā)建設(shè)基金必須專款專用，不得挪用。

第二十九條  國家建設(shè)征用土地，對被征地單位按下列規(guī)定進行安置：

（一）征用耕地的安置補助標準，按《土地管理法》第二十八條規(guī)定執(zhí)行。征用其他有收益土地的安置補助費，為該土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的二至三倍，最高不得超過十倍。

（二）因國家建設(shè)征用土地造成的多余勞動力，由縣以上人民政府土地管理部門組織被征地單位、用地單位和有關(guān)單位，通過發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)、舉辦鄉(xiāng)村企業(yè)或者興辦其他經(jīng)濟實體，就地安置。安置不完的，經(jīng)有關(guān)主管部門審批辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非，安置符合就業(yè)條件的人員就業(yè)。農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的標準：所剩菜田人均一百三十四平米（二分）以下；水田人均二百六十八平方米（四分）以下；旱田人均三百三十五平方米（五分）以下。農(nóng)業(yè)勞動力安置就業(yè)的標準：所剩菜田農(nóng)業(yè)人口人均二百六十八平方米（四分）以下；水田農(nóng)業(yè)人口人均五百四十平方米（八分）以下；旱田農(nóng)業(yè)人口人均六百六十七平方米（一畝）以下。被安置就業(yè)的勞動力同時轉(zhuǎn)非。失去生產(chǎn)條件的農(nóng)民應(yīng)當優(yōu)先予以農(nóng)轉(zhuǎn)非和安置就業(yè)。

（三）國家建設(shè)征用土地而需要辦理農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)勞動力安置就業(yè)，由省轄市人民政府審批。

第三十條  水利、水電工程建設(shè)用地的補償標準和移民安置辦法，按照國務(wù)院和省人民政府的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第六章  鄉(xiāng)村建設(shè)用地

第三十一條  鄉(xiāng)村建設(shè)用地，必須按照縣以上人民政府批準的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃安排。

第三十二條  農(nóng)村居民建住宅應(yīng)當結(jié)合舊村屯改造，充分利用舊宅基地、村內(nèi)空閑地和山坡荒地。有條件的，提倡集資建樓房。確無舊宅基地可以利用，需要申請新宅基地，在籍農(nóng)村農(nóng)業(yè)戶口居民每戶住宅建設(shè)用地面積標準：

（一）人均耕地零點一三公頃（二畝）以上的村，四口人以下的戶，不準超過三百平方米；五口人以上的戶，不準超過四百平方米；

（二）人均耕地零點一三公頃（二畝）以下、 六百六十七平方米（一畝）以上的村，四口人以下的戶，不準超過二百平方米；五口人以上的戶，不準超過二百七十平方米；

（三）人均耕地六百六十七平方米（一畝）以下的村，四口人以下的戶，應(yīng)當?shù)陀诙倨椒矫祝晃蹇谌艘陨系膽簦瑧?yīng)當?shù)陀诙倨呤椒矫住?/p>

在籍農(nóng)村非農(nóng)業(yè)戶口居民每戶住宅建設(shè)用地面積標準，應(yīng)當?shù)陀谇翱钜?guī)定的標準，具體標準由各市人民政府制定。

對可利用舊宅基地翻新的、將住房改為經(jīng)營場所或者出租、倒賣的，不再批給住宅建設(shè)用地。

第三十三條  鄉(xiāng)村企業(yè)建設(shè)用地，按本辦法第二十四條規(guī)定的審批權(quán)限履行批準手續(xù)。

鄉(xiāng)村公共事業(yè)、公益事業(yè)建設(shè)用地、由鄉(xiāng)、村申請，報縣人民政府批準；占用耕地零點二公頃（三畝）以上的，報省轄市人民政府批準。

第三十四條  鄉(xiāng)辦企業(yè)建設(shè)占用集體所有的土地，應(yīng)當給予適當補償。補償標準為該土地被占用前三年平均年產(chǎn)值的三至四倍。因占用土地造成的剩余農(nóng)業(yè)勞動力，由鄉(xiāng)辦企業(yè)負責安置。

鄉(xiāng)公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)占用集體所有的土地，可以參照前款規(guī)定的標準給予補償。

第三十五條  農(nóng)村承包經(jīng)營戶、個體工商戶從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當利用原有宅基地。確需另外使用集體所有土地的，必須按照《實施條例》第二十九條規(guī)定的程序和本辦法第二十四條規(guī)定的審批權(quán)限，履行批準手續(xù)。

第三十六條  城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須按照《實施條例》第二十六條規(guī)定的程序，經(jīng)縣人民政府批準。每戶住宅建設(shè)用地面積標準：四口人以下的戶，不準超過一百一十平方米；五口人以上的戶，不準超過一百五十平方米，并參照本辦法第二十七條、二十八條、二十九條規(guī)定的標準支付補償費和安置補助費。

第七章  獎勵與處罰

第三十七條  對有下列成績之一的單位和個人，由縣以上人民政府或者土地管理部門給予表彰、獎勵：

（一）模范執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)，同違法行為作斗爭事跡突出的；

（二）保護和開發(fā)土地、合理配置土地資源、發(fā)揮土地資產(chǎn)效益，以及在土地科學研究等方面有突出貢獻的；

（三）節(jié)約用地、復(fù)墾造地成績顯著的。

第三十八條  對違反《土地管理法》、《實施條例》和本辦法的單位和個人，依照《土地管理法》、《實施條例》的有關(guān)規(guī)定給予下列處罰：

（一）未經(jīng)批準或騙取批準占用土地的，按每平方米處以十五元以下罰款；對非法占用的土地，責令退還，限期拆除或沒收在占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；

（二）買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，沒收非法所得，限期拆除或沒收在土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，收回土地使用權(quán)，并對雙方處以非法所得50％以下的罰款；

（三）臨時使用土地期滿不歸還的，或土地使用權(quán)被依法確定收回而拒不交出的，除責令交還土地外，并按超期時間每月每平方米處以五元以下罰款；

（四）因使用土地造成沙化、鹽漬化、水土流失的，或者破壞耕地嚴重毀壞種植條件的，除責令限期治理外，并按毀壞土地面積每平方米處以五元以上十五元以下罰款；

（五）依法征用、劃撥的土地，不按時交付使用的，責令被征用、劃撥單位交出土地，并按每平方米處以五元以下罰款，對被征地單位向建設(shè)單位非法索要的財務(wù)，同時予以沒收；

（六）凡非法占用被征用、劃撥土地單位的征地費和本辦法規(guī)定的其他費用的，責令退賠，并處以非法占用額30％以下的罰款；

（七）擅自改變土地使用用途的，按本條第（一）項處罰。

第三十九條  對利用職權(quán)非法占用土地建住宅的國家工作人員，責令清退非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的房屋；已經(jīng)倒賣的，沒收非法所得，處以非法所得50％的罰款，并由其所在單位或者上級主管部門、有管轄權(quán)的監(jiān)察機關(guān)給予行政處分。

越權(quán)批準使用土地的批件無效。對直接責任人按照《土地管理法》第四十八條規(guī)定處罰。

第四十條  土地管理部門的工作人員，必須忠于職守、遵紀守法、秉公辦事。對濫用職權(quán)、違法亂紀、玩忽職守情節(jié)較輕的，由主管部門給予行政處分；情節(jié)嚴重，觸犯刑律的，由司法機關(guān)依法追究刑事責任。

第四十一條  本辦法規(guī)定的行政處罰，按《土地管理法》第五十二條規(guī)定執(zhí)行。 當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰決定書之日起十五日內(nèi)，向作出處罰決定機關(guān)的上一級行政機關(guān)申請復(fù)議；對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)，向人民法院起拆。當事人對行政處罰決定不服的，也可以在接到處罰決定書之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院起訴。不申請復(fù)議、不起訴、又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關(guān)提請人民法院強制執(zhí)行。

第八章  附則

第四十二條  本辦法土地面積法定計量單位平方米、公頃與分、畝的換算，取近似值。

土地資源管理法實施條例范文第2篇

全國推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度座談會之后，按照部的統(tǒng)一部署，各地采取有效措施，積極推進征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度建設(shè)，取得了一定進展。但是，一些地方對推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度還存在著畏難情緒，思想認識不到位，工作缺乏主動性，協(xié)調(diào)裁決制度建設(shè)尚未在全國取得突破性進展。為進一步統(tǒng)一思想、提高認識，加快推進征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，及時化解因征地補償安置引發(fā)的矛盾和糾紛，切實維護社會穩(wěn)定，現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下：

一、充分認識推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的緊迫性和重要性

推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，是構(gòu)建社會主義和諧社會的客觀需要。當前，我國正處在"發(fā)展機遇期"與"矛盾凸顯期"，各種矛盾和糾紛紛繁復(fù)雜，突出多變。尤其是隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，因征地補償安置引發(fā)的矛盾和糾紛日益突出，已成為人民群眾日益關(guān)心的社會熱點問題。一些地方由于征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度不落實，致使許多因征地補償引發(fā)的矛盾和糾紛得不到及時處理，部分地方甚至發(fā)生了，影響了社會的穩(wěn)定。全面推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，是建立和完善有效的群眾利益訴求機制和權(quán)益保障機制的重要手段,對于引導(dǎo)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民通過法定渠道化解征地矛盾，解決征地糾紛，切實維護社會穩(wěn)定具有重要意義。

推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，是實施土地管理法規(guī)、完善征地程序的客觀需要。征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，是《中華人民共和國土地管理法實施條例》為解決征地補償安置爭議確立的專門制度。20**年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[20**]28號）又提出了“加快建立和完善征地補償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決機制，維護被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益”。當前，隨著農(nóng)民對征地補償?shù)娜找骊P(guān)注和補償標準的不斷提高，在實施征地中發(fā)生的矛盾、糾紛和沖突不斷增加，迫切需要啟動征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決程序，來解決矛盾，化解糾紛，這對于保證土地管理法規(guī)的順利實施、完善征地程序、切實強化國土資源管理部門在實施征地中的社會管理和公共服務(wù)職能具有重要意義。

推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，是有效化解征地實施中矛盾和糾紛的有效途徑。在市、縣政府實施征地過程中，一旦發(fā)生糾紛，迫切需要上級政府進行協(xié)調(diào)和裁決，盡快解決矛盾，避免曠日持久的訴訟、上訪，甚至激化矛盾，形成。湖南、重慶和安徽等省（市）推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的試點，已經(jīng)在化解征地糾紛、維護社會穩(wěn)定，規(guī)范政府行為、完善征地程序，普及法律法規(guī)、保護被征地農(nóng)民合法權(quán)益等方面取得了良好效果。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對試點取得的成效給予了高度評價，對國土資源部全面推進這項工作給予了充分肯定。推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，是法規(guī)有要求，現(xiàn)實有需要，實踐有經(jīng)驗，應(yīng)當加快進行。

二、全面把握征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的基本內(nèi)容

征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，是一項具有自身特點、專門針對征地補償安置爭議設(shè)立的糾紛解決制度，必須堅持政府主導(dǎo)、公眾參與、重在協(xié)調(diào)的原則。各地在制定地方性的征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決辦法的過程中，要注意全面把握征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的基本內(nèi)容：

（一）必須準確定位。協(xié)調(diào)裁決的范圍是針對被征地農(nóng)民與實施征地的市、縣政府在補償安置方面的爭議。協(xié)調(diào)裁決不對經(jīng)依法批準的征地合法性進行審查，不代替行政復(fù)議和訴訟。協(xié)調(diào)裁決的范圍主要有：對市、縣人民政府批準的征地補償安置方案有異議的；對適用征地補償安置方案涉及的對被征土地地類、人均耕地面積、被征土地前三年平均年產(chǎn)值的認定有異議的；實行區(qū)片綜合地價計算征地補償費的地區(qū)，對區(qū)片綜合地價的適用標準和計算有異議的。

（二）必須兼顧合法性與合理性。協(xié)調(diào)要以土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章和國家、省級人民政府有關(guān)政策為依據(jù)，主要是對市、縣人民政府確定的征地補償安置方案和實施過程進行合法性審查，同時兼顧合理性審查。合理性審查的標準是保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。各地要在對被征地農(nóng)民原有生活水平調(diào)查、統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，逐步引入中立的中介組織對被征地土地進行評估，進一步量化合理性審查的標準。

（三）必須規(guī)范協(xié)調(diào)和裁決的程序。在程序設(shè)定上，首先必須貫徹協(xié)調(diào)前置、重在協(xié)調(diào)的原則，即當事人應(yīng)當先向擬定征地補償安置方案的市、縣人民政府的上一級人民政府申請協(xié)調(diào)。未經(jīng)協(xié)調(diào)的案件，不能進行裁決。裁決機關(guān)受理裁決案件后，也要先行組織協(xié)調(diào)。經(jīng)協(xié)調(diào)達不成一致意見的，依法作出裁決決定。協(xié)調(diào)意見書經(jīng)雙方當事人簽字同意后，即發(fā)生法律效力。其次要體現(xiàn)便民、高效和公開的原則。裁決機關(guān)接受裁決申請的方式要多種多樣，傳真，電子郵件等形式都應(yīng)當允許；協(xié)調(diào)和裁決都必須要有明確的時限要求，防止裁決案件久拖不決；協(xié)調(diào)和裁決的程序、過程和結(jié)果都要公開透明。

（四）必須建立靈活多樣的協(xié)調(diào)裁決機制。各地要結(jié)合本地區(qū)的實際情況，大膽探索，按照居中協(xié)調(diào)和裁決的要求，積極探索靈活多樣、符合本地區(qū)特點、有利于化解征地補償安置糾紛的協(xié)調(diào)裁決機制。要借鑒國務(wù)院《條例》確立的政府主導(dǎo)、社會參與、有利于迅速解決糾紛的工作機制，在協(xié)調(diào)裁決工作中組織相關(guān)社會團體、法律援助機構(gòu)、相關(guān)專業(yè)人員、社會志愿者等共同參與，綜合運用咨詢、教育、協(xié)商、調(diào)解、聽證等方法，依法、及時處理征地補償安置爭議。

（五）必須依法告知當事人訴權(quán)。當事人對裁決機關(guān)作出的裁決決定不服的，可以在法定期限內(nèi)依照《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。裁決決定中應(yīng)當告知當事人訴權(quán)。

三、切實加強對推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的組織領(lǐng)導(dǎo)

明確職責任務(wù)，加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各級國土資源管理部門要切實加強對推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的領(lǐng)導(dǎo)，從思想上高度重視，要把推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度作為一項重要的政治任務(wù)，擺上重要的議事日程，專題研究部署，明確職責任務(wù)，主要負責同志負總責，分管領(lǐng)導(dǎo)親自抓，建立健全領(lǐng)導(dǎo)責任制。要積極與當?shù)卣疁贤▍f(xié)調(diào)，爭取政府的支持，盡快確立起分工明確、相互配合、規(guī)范運作、權(quán)責一致的工作機制。部決定將推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度作為“完善體制、提高素質(zhì)”活動的一項重要內(nèi)容，作為考核省級國土資源管理部門主要領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力和依法行政水平的重要指標。

采取有效措施，實現(xiàn)四個到位。征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度涉及面廣，問題復(fù)雜，推行這項制度，需要耗費大量的人力、物力和財力。各地要采取切實有效的措施，努力實現(xiàn)機構(gòu)、人員、經(jīng)費、責任四到位。省、自治區(qū)、直轄市國土資源管理部門在機構(gòu)編制比較緊張的情況下，要按照轉(zhuǎn)變國土資源管理方式，強化國土資源管理職能的要求，通過內(nèi)部調(diào)劑，為協(xié)調(diào)裁決機構(gòu)增加編制，充實人員。同時，各地也可根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，通過協(xié)調(diào)裁決委員會制來落實裁決機構(gòu)，即由分管法制工作的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，聘請部分人大代表、政協(xié)委員、國土資源監(jiān)察專員、政府有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員、土地估價師和律師等作為協(xié)調(diào)裁決員，對協(xié)調(diào)裁決案件提出處理意見。

加強監(jiān)督檢查，確保年底到位。各地要按照本通知的要求，切實做好推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的各項工作，確保20**年底前，征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度在全國省級國土資源管理部門全面到位。部將加大監(jiān)督檢查工作的力度，對全國各省級國土資源管理部門推行裁決制度的進行全面檢查，要以是否出臺裁決辦法、是否落實裁決機構(gòu)和人員、是否依法受理和辦理裁決案件作為裁決制度是否到位的重要標志。

土地資源管理法實施條例范文第3篇

溫明炬(國土資源部地籍司副司長)

謝俊奇(中國土地勘測規(guī)劃院副院長)

陳百明(中科院地理所研究員)

主 持 人:吳曄(中國國土資源報副總編輯)

2007年8月10日,國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會正式《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準,并于當日實施。此舉標志著我國土地利用現(xiàn)狀分類第一次擁有了全國統(tǒng)一的國家標準,這在業(yè)內(nèi)及相關(guān)領(lǐng)域引起了不小的反響。

《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準只是一項技術(shù)性的規(guī)范,它的實施有什么重要意義?對已經(jīng)開展的全國第二次土地調(diào)查乃至我國的土地管理有什么積極影響?日前,本刊編輯部邀請了這套標準的部分起草者和相關(guān)專家對此進行了詳細解讀。

制定標準的四項基本原則

主持人:在很多人的觀念中,土地管理似乎只是一項政策性很強的行政性工作,對于新的《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準認識還不足,請在座的先談?wù)劄槭裁匆贫ㄟ@樣一個標準?

溫明炬:人類在開發(fā)利用土地資源時,形成了多種形式的土地資源利用類型。為掌握土地資源的利用現(xiàn)狀,了解土地資源的利用結(jié)構(gòu),當然要研究土地資源利用的科學性和合理性,制定土地利用分類標準的主要目的就是要科學劃分土地利用類型,明確土地利用各類型含義,以便更好地認識和利用有限的土地資源。

接下來的問題就是制定什么樣的分類標準。實行統(tǒng)一的土地利用現(xiàn)狀分類標準,在發(fā)達國家已成慣例,但由于歷史原因,長期以來,我國的土地資源分類標準很不統(tǒng)一,國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、建設(shè)、水利、交通等部門,按照各自的職能分工和管理需求,分別建立了不同的土地調(diào)查、統(tǒng)計分類體系。

由于各部門的分類體系不同,對同一地類的認定、調(diào)查、統(tǒng)計結(jié)果往往相差很大,特別是一些專業(yè)調(diào)查不是全覆蓋調(diào)查,使得部分土地面積被不同部門重復(fù)統(tǒng)計到不同的地類中,造成土地調(diào)查統(tǒng)計重復(fù)、數(shù)出多門、口徑不一、數(shù)據(jù)矛盾,導(dǎo)致了各部門對土地資源的利用、規(guī)劃、開發(fā)等不一致,甚至矛盾。

這一方面嚴重制約了國土資源統(tǒng)一規(guī)范管理,另一方面也導(dǎo)致國家難以全面、系統(tǒng)、準確掌握全國土地資源利用現(xiàn)狀,使國家和各級政府難以據(jù)此進行科學管理和決策,給國家宏觀管理科學決策帶來了諸多不利影響。

因此,作為國土資源管理的綜合部門,國土資源部有責任也有義務(wù)站在國家層面上,超越部門管理范疇,在現(xiàn)有的土地分類標準基礎(chǔ)上,制定統(tǒng)一的、各部門認可并共同遵守的國家土地利用分類標準,形成統(tǒng)一的土地資源利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù),從根本上消除各部門因土地利用分類不一致引起的統(tǒng)計重復(fù)、數(shù)據(jù)矛盾、難以分析應(yīng)用等問題,這對實施全國城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理乃至國家宏觀管理及決策具有重大意義。

主持人:“無規(guī)矩不成方圓”,任何一項標準的制定都要遵循一定的原則,《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準在制定過程中遵循了什么樣的原則?

謝俊奇:《土地利用分類》國家標準要滿足國民經(jīng)濟規(guī)劃、社會經(jīng)濟宏觀調(diào)控以及國土資源管理的需要,在制定《土地利用分類》國家標準編制時,綜合考慮了土地的自然屬性、利用方式、土地用途、經(jīng)營特點及管理特性等因素,始終堅持了四項基本原則。

一是科學性原則,即超越部門需求和打破行業(yè)局限,主要依據(jù)土地的用途、經(jīng)營特點、利用方式和覆蓋特征等因素,并明確土地利用各類型含義,統(tǒng)一土地調(diào)查、統(tǒng)計分類標準,再對土地利用類型進行歸納、分類,反映土地利用的基本現(xiàn)狀,充分體現(xiàn)土地利用分類的科學性和合理性。

二是實用性原則。分類體系力求通俗易用,層次簡明,易于判別,便于掌握,滿足多部門、多層次管理實踐的需要。

三是開放性原則。這套土地分類體系力求開放性、兼容性,既要滿足一定時期管理及社會經(jīng)濟發(fā)展需要,又要為將來的進一步完善、補充留有余地,并且各部門可根據(jù)需要進行續(xù)分。

四是繼承性原則。《土地利用分類》國家標準借鑒和吸取了國內(nèi)外經(jīng)驗,與國際慣例接軌,為土地管理和調(diào)控提供基本信息,但不是重來另搞一套,而是能夠與各部門以往的土地利用分類盡可能銜接,對目前無爭議或異議的分類可直接繼承和應(yīng)用,不至于造成土地基本信息的“斷檔”。

標準不是用來劃分部門管理權(quán)限

主持人:說到這里,很自然引出另一個話題,按照《土地管理法》的分類,土地分“農(nóng)用地”、“建設(shè)用地”、“未利用土地”三大類,而新的國家標準并不是這樣,這會不會造成前后統(tǒng)計結(jié)果的混亂?

溫明炬:制定土地利用現(xiàn)狀分類國家標準的主要目的是統(tǒng)一土地分類體系,從根本上消除數(shù)出多門、口徑不一等弊端,這在一定程度上決定了該分類國家標準很難完全滿足所有部門開展行業(yè)調(diào)查的要求,但正如謝院長所說的,這套標準不是完全意義上的重來,而是有廣泛的繼承性,與各部門現(xiàn)有的土地利用分類標準基本銜接,各部門在實際調(diào)查中可在國家標準的基礎(chǔ)上,細分能夠滿足本部門管理需要的調(diào)查內(nèi)容。

您剛才提到的土地分類“三大類”問題,在制定標準過程中,我們廣泛征求各部門、各界的意見,從反饋意見看,各方面均對原土地分類中“農(nóng)用地”、“建設(shè)用地”和“未利用地”的科學性提出質(zhì)疑,原因集中在以下幾方面:

一是三大類有明顯的部門管理色彩,是根據(jù)部門管理需求提出的,缺乏科學性;二是忽略了土地利用類型多樣性和復(fù)雜性,有些土地利用類型具有多重性,不便于歸并到三大類中的任何一類,如水域,既可養(yǎng)殖(農(nóng)用地),又可通航(交通用地),還可發(fā)電(工業(yè)用地);三是考慮與國際慣例接軌,國外土地利用分類中,都設(shè)定了水域地類。考慮到各部門的意見,為保證標準的科學性和合理性,制定標準時打破了原有的三大類分類體系。但為了保持歷史的延續(xù)性,在分類設(shè)定時已考慮了二級類與三大類的對應(yīng)關(guān)系,可通過二級地類的歸并,形成管理需要的三大類數(shù)據(jù),這樣既保證了《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準的科學性,又可滿足土地資源管理的需要。

主持人:確保18億畝耕地是“十一五”規(guī)劃劃定的目標,而這其中尤以基本農(nóng)田為重中之重,但《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準卻沒有給“基本農(nóng)田”留一席之地,“基本農(nóng)田”跑哪兒去了?

謝俊奇:《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準嚴格按照管理需要和分類學的要求,對土地利用現(xiàn)狀類型進行歸納和劃分。一是嚴格區(qū)分了“類型”和“區(qū)域”這兩個概念,按照類型的唯一性進行劃分,不依“區(qū)域”確定“類型”,這與過去講的土地分類有嚴格的區(qū)別。二是按照土地用途、經(jīng)營特點、利用方式和覆蓋特征四個主要指標進行分類,一級類主要按土地用途,二級類按經(jīng)營特點、利用方式和覆蓋特征進行續(xù)分,所采用的指標具有唯一性。

把這樣的規(guī)則放在“基本農(nóng)田”身上就很有意思。按理說,加強基本農(nóng)田保護是土地管理的一項重要內(nèi)容,但基本農(nóng)田只是為了保證國家糧食安全,人為劃定的特定保護區(qū),是依“區(qū)域”根據(jù)土地管理實際需要設(shè)定的地類,它包含了耕地、園地、養(yǎng)殖水面、人工草地等多個地類,因此,如果作為獨立地類,與分類的唯一性原則不符,在國家標準中很難體現(xiàn)。

在《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準中未設(shè)定“基本農(nóng)田”這一分類,但這不表示基本農(nóng)田不重要了,更不表示在今后的土地管理中基本農(nóng)田的概念就不存在了,各地可在土地利用分類國家標準的框架原則下,在土地調(diào)查中補充基本農(nóng)田等調(diào)查內(nèi)容,將劃定的基本農(nóng)田標繪在土地調(diào)查圖件上,通過面積量算、統(tǒng)計、匯總,獲得基本農(nóng)田的分布和數(shù)量信息,以滿足土地管理的需要。

主持人:熟悉中國國情的人都知道,政府的某項規(guī)程簡單地看是技術(shù)問題,但背后隱含的卻是管理問題,也因此,很多在局外人看來簡單的東西一旦搬上臺面就變得復(fù)雜起來,原因就在于牽扯到部門管理權(quán)限的劃分,比如土地分類,肯定有人擔心會不會以此來劃分部門的土地管理職權(quán)。新出臺的國家標準能否打掉有關(guān)人士的疑慮?

謝俊奇:眾所周知,科學嚴謹?shù)耐恋乩矛F(xiàn)狀分類關(guān)系到土地資源的合理、可持續(xù)利用,關(guān)系到土地利用類型結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及土地資源社會經(jīng)濟生態(tài)效益的綜合發(fā)揮。歷史證明,這其中相關(guān)部門不能各自為戰(zhàn),必須有一套通用的統(tǒng)一標準,然后才能統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一登記和統(tǒng)一統(tǒng)計,才能為宏觀決策提供正確的依據(jù),否則無從談起。

依據(jù)《土地管理法實施條例》的規(guī)定,土地分類具體辦法“由國務(wù)院土地行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定”,所以,我們所做的是一個基本的土地利用現(xiàn)狀分類,是一項基礎(chǔ)性的、技術(shù)性的工作,絕不是以此來劃分部門的土地管理權(quán)限,這一點自始至終都是明確的。

過去這個國家標準出臺難,難就難在一些部門在這個問題上存在某種誤解,《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準不存在這方面的問題,相關(guān)的疑慮我認為是多余的。

國家標準的“七年之癢”

主持人:土地調(diào)查是一項重大的國情國力調(diào)查,幾十年來,為了摸清土地資源的“家底”,我國進行了幾次規(guī)模不等的土地調(diào)查,在此過程中采用了不同的分類標準。“知今宜鑒古”,理清土地分類標準的歷史脈絡(luò)對理解今天的新標準也有幫助。

馬克偉:國內(nèi)系統(tǒng)的土地分類研究起步較晚,盡管歷史上早就存在,但真正規(guī)范統(tǒng)一分類標準是20世紀80年代的事情。

1984國務(wù)院部署開展了第一次全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查(簡稱土地詳查)。為了規(guī)范調(diào)查成果,全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃辦組織八個部委(農(nóng)牧漁業(yè)部、國家計委、林業(yè)部、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部、國家統(tǒng)計局、水利電力部、國家測繪局和國家海洋局)共同制定《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》,制定了土地利用現(xiàn)狀分類及其含義。這套分類體系采用兩級分類,其中一級類分耕地、園地、林地等8類,二級類分46類。

為了滿足城鎮(zhèn)地籍調(diào)查的要求,1989年9月,原國家土地管理局了《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》,制定了城鎮(zhèn)土地分類及其含義。《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》按照土地用途的差異,將城鎮(zhèn)土地分為商業(yè)及金融用地、工業(yè)倉儲用地等10個一級類,24個二級類。

上述兩個土地分類標準是兩套標準,沒有把城鄉(xiāng)統(tǒng)一起來,但基本滿足了當時土地管理及社會經(jīng)濟發(fā)展的需要,一直沿用到2001年年底。

國土資源部成立后,為實施全國土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理,擴大調(diào)查成果的應(yīng)用,國土資源部在研究分析這兩個土地利用分類的基礎(chǔ)上,制定了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地分類,并于2002年1月1日實施,但屬于試行性質(zhì)。這套試行的標準采用三級分類,其中一級分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和為利用地3類,也就是《土地管理法》規(guī)定的三大類;二級分為耕地、園地等15類;三級分為71類。為使分類標準更具可操作性,并針對全國城鎮(zhèn)與村莊地籍調(diào)查尚未全面完成的現(xiàn)實情況,國土資源部在這個基礎(chǔ)上又制定了《全國土地分類(過渡期間適用)》的過渡分類標準,沿用至今。但客觀地說,這套分類標準只能說是行業(yè)標準,因為這個時期各部門都有自己的土地分類標準,各行其是。

陳百明:近年來,隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,土地利用狀況日益復(fù)雜,掌握真實可靠的基礎(chǔ)土地資源數(shù)據(jù),成為加強和改善宏觀調(diào)控、落實最嚴格的土地管理制度的關(guān)鍵,已有的分類標準已經(jīng)不能涵蓋所有的土地利用類型,難以適應(yīng)管理的需求,需要進行充實和完善。

同時,近年來市場經(jīng)濟的發(fā)展和土地使用制度的改革,尤其是土地有償使用以及第三產(chǎn)業(yè)用地的發(fā)展,也要求對原有城市土地分類進行適當調(diào)整。并且,隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快,全國土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理的條件亦已基本具備,有必要根據(jù)實際工作的需要,在研究、分析兩個現(xiàn)行土地分類基礎(chǔ)上,修改、歸并形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地利用分類標準,這就有了新的《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準。

《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準出臺,意味著土地利用現(xiàn)狀分類標準從過去的行業(yè)標準上升到了國家標準,今后這一土地利用現(xiàn)狀分類標準將在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行,體現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化原則,實現(xiàn)了土地分類的“全覆蓋”,全國各部門、各省(區(qū)、市)等都要遵守這套標準,為國家科學規(guī)劃和決策提供更準確、可靠的數(shù)據(jù)支撐。

主持人:《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準的出臺,涉及多個管理部門,牽涉的問題非常之多,可以想見,出臺之前,其編制經(jīng)歷了非常曲折的過程。

溫明炬:確實如此,正如國家標準委有關(guān)負責人說的:“這么多年,出臺了這么多‘國標’,沒有哪一個標準牽涉的部門這么多,沒有哪一個標準引起的爭論這么大。”

我還想補充一句:也沒有哪個部門制定的標準參與的人員這么多,既有行政人員,還有大量大專院校、科研單位的專家,原因就在于這個標準重要,所以各部門才重視;由于各部門重視,協(xié)調(diào)起來才那么較真。

本標準的制定經(jīng)歷了搜集資料、實地調(diào)研、專題研討、征求意見、修改完善等幾個階段,前后歷經(jīng)長達七年的時間。從2000年開始,國土資源部就積極籌備《土地利用分類》國家標準的制定工作,并于2002年列入國家標準項目計劃,正式啟動土地分類標準的編制工作。

經(jīng)過反反復(fù)復(fù)的修改、完善,2004年9月,國土資源部辦公廳向國務(wù)院相關(guān)部委、各省廳、部相關(guān)司局、直屬事業(yè)單位及相關(guān)科研院校正式征求意見,并及時對反饋的意見進行整理、匯總和分析。就在這時,標準的制定遇到了“東風”,《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》適時出臺,其中明確要求:“國土資源部要會同有關(guān)部門,抓緊建立和完善統(tǒng)一的土地分類、調(diào)查、登記和統(tǒng)計制度”。

在重點分析國務(wù)院相關(guān)部委(局)的反饋意見,參考各省廳、部相關(guān)司局、直屬事業(yè)單位及相關(guān)科研院校的意見后,經(jīng)過多方研討及多次修改完善,2005年7月,形成了《土地利用分類》國家標準送審稿,但農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局仍存一些技術(shù)分歧。2007年3月和4月,國家標準化管理委員會兩次分別組織國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)三部門專家和行政管理人員召開了協(xié)調(diào)會,對分類標準中涉及的有關(guān)問題進行研究和協(xié)調(diào)。期間,國務(wù)院辦公廳也專門召開土地分類標準協(xié)調(diào)會議。國土資源部及時根據(jù)部門協(xié)調(diào)和專家建議意見,對分類標準進行了進一步的完善,并將《土地利用分類(國家標準)》名稱更改為《土地利用現(xiàn)狀分類(國家標準)》,最終在今年8月10日,《土地利用現(xiàn)狀分類(國家標準)》“千呼萬喚始出來”。

從某種角度看,《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標出臺是人們對土地資源認識深化的表現(xiàn),邁出這一步,為今后國家全面摸清土地資源利用家底,掌握真實全面的土地資源數(shù)據(jù),實現(xiàn)國土資源管理科學化具有重大意義,是我國土地資源管理的一次歷史性突破,一個重要的里程碑。

(本刊記者張傳玖 實習記者劉杰、葉樺整理)

土地資源管理法實施條例范文第4篇

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；宅基地流轉(zhuǎn)；宅基地使用權(quán)改革

作者簡介：生青杰，河南城建學院副教授，武漢大學博士研究生（河南 平頂山 467044）

我國現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度已經(jīng)很難適應(yīng)當今經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，加快完善宅基地使用權(quán)制度已經(jīng)迫在眉睫。目前，我國各地都在積極探索宅基地管理機制的改革。科學的理論是正確行動的先導(dǎo)，本文以宅基地使用權(quán)制度為視角，試圖從理論上厘清現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的內(nèi)涵及存在的問題，并進一步探求改革與完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的路徑。

一、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵辨析

按照當前的理論通說，所謂農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是指村民依法占有、使用集體所有的土地，并利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利。透視目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)，從資源形態(tài)視角來看，其明顯體現(xiàn)了國家合理利用土地，切實保護耕地，保持糧食安全和維護社會穩(wěn)定的意志，表現(xiàn)在國家對宅基地使用權(quán)的規(guī)制；農(nóng)村宅基地使用權(quán)從集體福利的視角看，體現(xiàn)了農(nóng)村集體實現(xiàn)其成員“居有其屋”的社會保障權(quán)；從農(nóng)村宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性質(zhì)角度來看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)又具有物權(quán)的特性。即農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有多種屬性。

1. 農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有顯著的資源性

長期以來，我國對于耕地保護的基本國策體現(xiàn)為十二字，即“十分珍惜”、“合理利用”、“切實保護”。實行嚴格的用途管制制度，嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，同時嚴格控制建設(shè)用地的供應(yīng)總量，從而實現(xiàn)對耕地的特殊保護，其目的是為了更好地實現(xiàn)社會的公共利益。從實現(xiàn)公共利益這一角度來看，國家也必須對宅基地使用權(quán)進行相應(yīng)的規(guī)制。從現(xiàn)行的規(guī)制方法來看，主要有以下三種方式：一是為了控制建設(shè)用地總量，實行建設(shè)用地的總量規(guī)制。1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》第62條第一款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”該條規(guī)定針對農(nóng)村村民，以戶為單位，從總量上限制農(nóng)村宅基地的數(shù)量。二是為了嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，嚴格審批管理。農(nóng)村居民必須履行法律規(guī)定的申報手續(xù)，并經(jīng)有關(guān)部門批準后方可取得宅基地的使用權(quán)。《中華人民共和國土地管理法》第62條第三款規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。”該條明確規(guī)定了農(nóng)村村民申報獲取宅基地的嚴格程序和批準的主體。三是為了集約節(jié)約與合理利用土地，實行嚴格地規(guī)劃規(guī)制制度。建設(shè)用地應(yīng)當嚴格按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃進行合理布局，綜合開發(fā)，配套建設(shè)。《中華人民共和國土地管理法》第62條第二款規(guī)定，“農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。”該條進一步明晰了農(nóng)村宅基地節(jié)約與合理利用的具體操作思路與方式。

2. 農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有濃厚的保障屬性

作為最基本的生活資料，對于廣大農(nóng)村的廣大農(nóng)民而言，宅基地具有居住的最基本的社會保障功能，即宅基地可以保障農(nóng)民的基本生活。當然，對于不同地域的不同農(nóng)民群體而言，宅基地所具有的社會保障功能的側(cè)重點不同。對于欠發(fā)達地區(qū)的廣大農(nóng)民而言，宅基地是一種最基本的生存保障；而對于外出務(wù)工以及從事經(jīng)商活動等非農(nóng)化的農(nóng)民而言，宅基地為他們提供了一種基本的失業(yè)保障；而對于農(nóng)村的老人們來說，宅基地又是一種特殊的養(yǎng)老保障。當然，宅基地的社會保障功能不僅表現(xiàn)在實物保障，有時還表現(xiàn)為心理保障 [1 ]。這種保障具有明顯的社會福利性質(zhì)。

上述農(nóng)村宅基地的社會保障性體現(xiàn)以下顯著的特征：其一，具有濃厚的身份性特征。宅基地使用權(quán)是一種基于身份的權(quán)利，按照目前我們國家的相關(guān)法律規(guī)定，集體經(jīng)濟組織的成員才有申請宅基地的權(quán)利和資格，而該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的成員則不具有申請宅基地的權(quán)利和資格，同時也不能通過買賣等形式取得宅基地使用權(quán)。其二，農(nóng)村宅基地的取得具有無償性特征。根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，集體經(jīng)濟組織的成員取得農(nóng)村宅基地無須支付地款或者使用費，這是農(nóng)村村民享有的最低限度的保障。其三，宅基地取得的目的以及宅基地的流轉(zhuǎn)具有限定性。農(nóng)村村民取得宅基地使用權(quán)的目的是為了建造自用住宅，且宅基地已經(jīng)取得，即限制再流動。2004年10月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》中規(guī)定：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。”基于此規(guī)定，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)就被僅僅限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部這樣一個非常有限的范圍內(nèi)，從而阻斷了城市與農(nóng)村之間對于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。除此之外，《中華人民共和國擔保法》中還規(guī)定了耕地、宅基地、自留地、自留山等集體組織所有的土地不得抵押。其四，農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有無期限性，即宅基地使用權(quán)沒有期限的限制。根據(jù)我國1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村村民建造自用的住宅所需要宅基地應(yīng)當由其所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一分配，但是法律并沒有明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限。當該農(nóng)村村民死亡后，法律規(guī)定其所屬的房屋可以繼承，根據(jù)我國一貫采用的房地一體原則，宅基地使用權(quán)當然也可以繼承。綜合理解上述規(guī)定，不難得出，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)實際上沒有期限的限制。

3. 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性質(zhì)具有殘缺性特征

財產(chǎn)屬性的核心是具有可流轉(zhuǎn)性。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民出賣自己住房或出租自己住房后，如果再申請新宅基地的，不予準許。農(nóng)村村民有權(quán)出賣或出租自己所有的住房，同時對出賣的或出租對象也沒有明確的限制性規(guī)定。同時，《土地管理法實施條例》規(guī)定，如果按照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓地上物、建筑物等附著物而轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)的，應(yīng)當向不動產(chǎn)所在地的縣級以上人民政府土地主管部門申請變更土地，由原先的土地登記機關(guān)變更土地所有權(quán)、使用權(quán)。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起發(fā)生法律效力。這些規(guī)定進一步表明，農(nóng)村宅基地不能夠單獨流轉(zhuǎn)，但是可以根據(jù)房地一體原則而隨房流轉(zhuǎn)。

國土資源部2004年11月頒布的《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》中規(guī)定：“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。”即該規(guī)定也重申了農(nóng)村宅基地使用權(quán)僅限于在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間的轉(zhuǎn)讓，不能向城市居民轉(zhuǎn)讓。

二、現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度沒有實現(xiàn)宅基地的合理配置

1. 宅基地管理缺位與越位并存，致使宅基地資源利用不合理

一方面，國家從資源管理，實現(xiàn)公共利益角度，越位干預(yù)集體土地所有權(quán)與農(nóng)民的權(quán)利。目前我國宅基地使用權(quán)的審批制度目的在于控制宅基地的用地規(guī)模，保護耕地。但是由于國家直接而且過度地干預(yù)了農(nóng)民集體組織對集體土地的所有權(quán)，造成集體土地所有者主體地位的實際弱化，而國家對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的監(jiān)督管理難度較大，使得農(nóng)村村民對于宅基地的占有出現(xiàn)許多亂象，比如未批先建、不批而占、亂批亂占、少批多占等。另外，農(nóng)村居民中經(jīng)常出現(xiàn)建了新房但也拒不交出因此而閑置的老宅基地，甚至有些農(nóng)村集體組織成員占有多處宅基地。同時，在農(nóng)村，因為農(nóng)房繼承等事實行為以及祖宅不賣等風俗習慣，經(jīng)常會導(dǎo)致一戶多宅和超標占地等現(xiàn)象，也是造成土地浪費嚴重的一個重要原因。因為從現(xiàn)有法律制度規(guī)定來看，宅基地使用權(quán)并沒有被真正作為一項物權(quán)受到法律的相應(yīng)保護，從而使得集體組織和農(nóng)民的利益受到頻頻侵犯。因此，完善、改革現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度，需要適度淡化農(nóng)村宅基地使用權(quán)的公法色彩，真正凸顯農(nóng)村宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)的本性。

從另外一個方面來看，國家對農(nóng)村宅基地的管理存在規(guī)劃缺位現(xiàn)象。由于缺乏合理規(guī)劃和有效的監(jiān)管，新建住宅并沒有嚴格按照《中華人民共和國土地管理法》中規(guī)定的原則去利用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，而是普遍存在著向村莊外不斷擴展的趨勢，經(jīng)常看到村莊周圍新房林立，而村莊的內(nèi)部卻破破爛爛，而且存在大量閑置宅基地。另外，私建、亂占、亂圈的問題也十分嚴重，擠占道路建房，擴建院墻等現(xiàn)象比較普遍。總的來說，目前我國農(nóng)村縣級以及基層政府和村民自治組織等，對于農(nóng)村宅基地規(guī)劃的引導(dǎo)和控制力度都不夠，對于農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局和用地規(guī)模不能夠給予合理的確定，甚至對于農(nóng)村宅基地也缺乏必要的規(guī)劃，各種因素交織使宅基地用地規(guī)模嚴重失控。

2. 宅基地自身承載過多的社會保障，導(dǎo)致宅基地閑置與浪費嚴重

宅基地當作一種社會福利，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得是基于集體經(jīng)濟組織成員資格，無償取得，長期使用，這激起了農(nóng)民盡可能多占宅基地的欲望。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員在建房的時候，往往都想占好地、多占地。于是就出現(xiàn)了集體經(jīng)濟組織成員在原有宅基地的基礎(chǔ)上不斷向外擴張，從而造成耕地資源的大量浪費。

當前，我國大量農(nóng)民涌入城市，城市化進程明顯加快，有相當一部分農(nóng)民在城市已有自己穩(wěn)定的工作和穩(wěn)定的收入，同時也間接地造成農(nóng)村人口的實際減少，而按照目前的相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村經(jīng)濟組織成員原有的宅基地禁止流轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致眾多宅基地實際上處于長期的閑置狀態(tài)，甚至在不少地方還出現(xiàn)了所謂的“空心村”。據(jù)相關(guān)材料統(tǒng)計顯示，當前我國的村莊建設(shè)用地有約2.4億畝，而其中空心村內(nèi)老宅基地閑置面積就占到了10%～15%，農(nóng)村宅基地的閑置使得大量的可耕土地被白白浪費 [2 ]。

3. 宅基地財產(chǎn)功能虛弱，成為“三農(nóng)問題”的癥結(jié)之一

在當前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下，農(nóng)村集體組織成員對于城鄉(xiāng)各種要素也越來越要求其能夠自由流動，對于宅基地的使用權(quán)也不例外，即農(nóng)村集體組織成員對于宅基地已經(jīng)不僅僅限于居住的要求，擴大宅基地的財產(chǎn)功能，通過買賣、出租、抵押等方式實現(xiàn)農(nóng)民利益的最大化，已經(jīng)成為廣大農(nóng)民日益凸顯的訴求。

目前我國法律關(guān)于宅基地制度設(shè)計，注重農(nóng)民農(nóng)村房屋的靜態(tài)保有，但卻忽視了農(nóng)村房屋應(yīng)有的財產(chǎn)屬性，妨礙了農(nóng)村房屋資產(chǎn)的資本化，這在一定程度上影響了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加。近年來，我國城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大，農(nóng)民的財產(chǎn)少、財產(chǎn)性收入嚴重偏低也是主要原因之一。另外，現(xiàn)有的法律規(guī)定禁止將農(nóng)村宅基地作為抵押物向金融機構(gòu)申請貸款。這不僅大大減少了農(nóng)民生產(chǎn)融資的渠道，也嚴重制約了金融機構(gòu)在農(nóng)村范圍內(nèi)業(yè)務(wù)的擴大和發(fā)展 [3 ]。

三、平衡資源規(guī)制、社會保障與財產(chǎn)功能，積極推動宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新

從現(xiàn)實需求看，我國宅基地使用權(quán)制度確有必要進行進一步的改革。改革的主要方向是要適度發(fā)揮宅基地使用權(quán)制度的財產(chǎn)功能，也就是要適當開禁宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。筆者以為，規(guī)范宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，同時兼顧宅基地使用權(quán)的資源規(guī)制功能和社會保障功能，因此，應(yīng)當從宅基地使用權(quán)的上述三種功能的平衡角度，來改革和完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度。

1. 改革公法規(guī)制，加大規(guī)劃規(guī)制，改革宅基地使用權(quán)審批制

宅基地的利用必須符合公共利益的要求，國家需要對宅基地利用做出合理地限制，其首要的重點在于完善宅基地的規(guī)劃規(guī)制，宅基地的利用必須符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和土地利用詳細規(guī)劃，國家應(yīng)當制定專門的農(nóng)村宅基地規(guī)劃，限定宅基地用地的具體可操作標準、界定宅基地的使用范圍等。改革宅基地用地標準管理，確立最高控制標準，鼓勵節(jié)約土地。

要大力改革宅基地使用權(quán)取得的審批制度。國家對宅基地使用權(quán)的限制應(yīng)當只是對宅基地利用是否符合法定條件的審查，而不應(yīng)該是對宅基地權(quán)利設(shè)定的批準，放松對集體所有權(quán)的規(guī)制，一定程度上恢復(fù)集體土地所有權(quán)的完整性，避免政府公權(quán)力對其“侵蝕”。設(shè)立宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體組織以及其成員的民事權(quán)利，國家不應(yīng)該過度干涉，應(yīng)改革國家對宅基地使用權(quán)取得的審批權(quán)即審批制度。

通過上述改革，可完善集體土地的所有權(quán)人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依據(jù)法律的規(guī)定，通過設(shè)定行為而賦予集體組織成員獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，行政審批程序應(yīng)該退出宅基地使用權(quán)的設(shè)定程序，從而恢復(fù)宅基地使用權(quán)設(shè)定的私法性質(zhì)，為宅基地市場化配置奠定了基礎(chǔ)，也使宅基地使用權(quán)有償取得、自由流轉(zhuǎn)具備了前提 [4 ]。制定統(tǒng)一的強制登記制度，強化對宅基地的監(jiān)管。確立此過程中諸如“超標準占用宅基地”登記、“一戶多宅”登記等問題的解決方案，這樣既理順了公權(quán)力和私權(quán)利的關(guān)系，也加強了有效監(jiān)管。

2. 改革通過宅基地提供社會保障辦法，建立可轉(zhuǎn)換的貨幣化社會保障機制

在我國當前的二元經(jīng)濟和城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的大背景下，公民的生存和發(fā)展模式是通過城鄉(xiāng)兩種不同的社會保障制度體系來實現(xiàn)的。兩種保障制度的最大區(qū)別在于，針對城鎮(zhèn)居民實施以貨幣支付為主要方式的社會保障制度，而在農(nóng)村則長期實行傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的原始意義的土地保障制度，農(nóng)村土地，當然包括農(nóng)村的宅基地承載著保障農(nóng)民基本生活的特殊功能，具有極強的社會保障屬性。只有在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)從農(nóng)村土地保障向社會保障的轉(zhuǎn)化，才不會出現(xiàn)失去土地后就沒有生存保障。農(nóng)村宅基地使用權(quán)物權(quán)重構(gòu)，一個不能回避的問題就是用新的農(nóng)村社會保障制度體系來替代現(xiàn)行的農(nóng)村土地保障制度。而建立農(nóng)村社會保障體系的關(guān)鍵是如何解決資金來源問題。我認為，通過宅基地流轉(zhuǎn)來建立農(nóng)民社會保障資金是必須的，也是可行的。

通過實行宅基地的有償使用，既可以杜絕農(nóng)民超標占有土地、大量使用耕地以及無償多占宅基地等現(xiàn)象的發(fā)生，又可以適當解決社會保障資金的來源問題。有償使用可以試點，可以讓農(nóng)村集體決定，可以考慮分年度繳納。

3. 明晰產(chǎn)權(quán)，推動流轉(zhuǎn)，重塑宅基地使用權(quán)

明晰產(chǎn)權(quán)，完善宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)特性，尊重其可流轉(zhuǎn)性，是促進宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。

目前的集體土地所有權(quán)，剝奪了農(nóng)民參與決定的權(quán)利基礎(chǔ)，這種權(quán)利既違背了制度建設(shè)的本意，又造成很多社會問題。集體應(yīng)當是具有社會團人的性質(zhì)。但是，社會團法人的意志來源于社員，社員享有選舉、議事、分紅等權(quán)利。但這方面的規(guī)則、制度卻不很完善，應(yīng)當進一步明晰集體土地所有權(quán)的主體制度，賦予農(nóng)民個人更多的土地權(quán)利 [5 ] （88）。

重構(gòu)宅基地使用權(quán)。首先宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，對實現(xiàn)農(nóng)村土地財產(chǎn)功能具有積極的意義。《中華人民共和國物權(quán)法》專設(shè)了宅基地使用權(quán)，表明了立法的充分尊重與肯定，但仍需要積極探索。應(yīng)當探索將現(xiàn)有的設(shè)立宅基地使用權(quán)的審批制改革為登記備案制，只要集體和村民之間能夠達成一致，集體和集體組織成員就可以簽訂宅基地使用合同，就可以在集體土地上設(shè)定宅基地使用權(quán)，集體組織成員就可以合法取得宅基地使用權(quán)，但仍然需要依法辦理登記，如果違反有關(guān)規(guī)定，政府可以拒絕登記。其次明確農(nóng)民對宅基地中集體收益的共同共有權(quán)。農(nóng)民對于集體土地產(chǎn)生的收益應(yīng)由集體成員平等享有、平等分配，特別是社會保障資金這一新興的集體財產(chǎn)必須徹底貫徹平等原則。最后建立宅基地管理的表決權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于“其他方式承包”的規(guī)定具有借鑒價值，如果宅基地或者宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓或抵押給本集體組織以外的單位和個人的，應(yīng)當經(jīng)本集體組織的三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批。當然，本集體組織的成員在同等條件下享有優(yōu)先權(quán)。轉(zhuǎn)讓后宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移為受讓人，而宅基地的所有權(quán)歸屬集體組織，故從尊重集體組織的宅基地所有權(quán)角度，應(yīng)由集體組織的成員決定宅基地的使用權(quán)的主體。

我國現(xiàn)階段的宅基地使用權(quán)制度突出資源規(guī)制功能，兼顧社會保障功能，忽略或者說是犧牲了物權(quán)功能。未來，改革與完善我國的宅基地使用權(quán)制度，應(yīng)改革政府對宅基地使用權(quán)的不當干預(yù)，逐步完善其物權(quán)功能，強化政府對宅基地的合理規(guī)制功能；同時逐步從宅基地社會保障轉(zhuǎn)移到貨幣化社會保障；積極穩(wěn)妥探索宅基地流轉(zhuǎn)問題，應(yīng)該先行確定改革試點，再考慮在全國范圍內(nèi)推廣。

參考文獻：

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