論述行政監督的作用

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論述行政監督的作用范文第1篇

關鍵詞 行政程序 違法監督機制 行政管理

作者簡介：劉明亮，湖南農業大學在讀碩士，研究方向：教育學生態；孫煥良，湖南農業大學，教授，博導，研究方向：教育生態。

一、行政程序違法

行政程序違法，是指行政主體實施的行政行為違反行政程序的基本原則或違反成文法規定的程序而應當承擔一定的法律后果，從而導致行政主體承擔一定的法律責任的行為。

行政程序違法主要表現在三個方面：首先，是方式違法，具體而言一方面是沒有采取法定的方式。如法律要求進行調查與作出處罰的機構相分離，而調查和處罰決定由一個機構作出。規定應登記備案的工作沒有登記備案，法律規定要求某種行政行為采取書面形式，而行政主體采取了口頭形式等。另一方面是采取了法定方式，卻與法定的具體要求相違背。如盡管書面形式作出了某種行政行為，但未經簽署、不蓋章、不標注日期及其他應當注明的內容；其次，是步驟違法，具體表現在步驟欠缺、步驟顛倒、步驟增加。如某婚姻登記機關要求申請結婚登記人申報財產；最后，是期限違法，期限違法指行政主體及其公務員未在法定期限內完成行政行為。

二、行政監督

行政監督，就關系到對于行政的理解。美國學者古德諾在《政治與行政》一書中提出了“政治是國家的意志的表現，行政是國家意志的執行”的著名論斷，將行政從政治完全剝離出來后，對于行政的理解，人們開始從廣義角度和狹義角度來闡述，因此，行政監督的理解也同樣可以這兩方面來展開。首先，從狹義角度來講，可以表述為“限于政府的行政活動”。從廣義的角度來來講，則可以表述為“一定機構或部門為達到一個特定的政策目標而展開的各項管理活動”。

由于不同的學者對行政的理解不同，所以對于行政監督的理解也有不同的意義。一部分學者認為，行政監督實際上是監督行政，并主要監督人。行政監督，是指當代各國國家生活中各種法定的監督主體依法對國家行政機關及其工作人員實施的監督。另一部分學者則認為行政監督主要是監督政務活動。行政監督作為行政管理體系的一個重要組成部分，它主要是指由國家機關、社會團體（包括政黨）或個人對國家行政機關及其公務人員所進行的約束、檢查、督促，其目的是為了使行政機關及其公務人員的政務活動合法、合理。筆者在本文探討的主要是基于后者的理解論述行政程序違法的監督。

三、我國行政程序執法活動的現狀

我國行政程序違法的現象比較常見，問題主要有以下幾個方面：第一，沒有一套全國統一的行政程序法典，許多法規之間甚至相互沖突，因此導致有些行政活動沒有法律依據。第二，政府的行政活動比較繁瑣，同時缺乏信息公開化，行政相對人無法充分了解到政府的行政活動的詳細信息，因此無法有效監督政府的行政活動。第三，行政相對人相對弱勢的地位以及法律維權意識的缺乏。在政務活動中，相對人的 弱勢地位是顯而易見的，尤其是中國傳統專制的思想對國人的影響根深蒂固的情況下，同時，在政府的行政活動中，有些行政相對人明明知道政府的行政行為違規，但由于害怕或與自己的利益不相干，不會對政府進行相應的 監督或者舉報。

四、造成這一現狀的原因主要有以下幾個方面

一是缺少程序法治意識。在中國，人民的法律意識比較薄弱，人們往關注的行為的結果，對行為的過程并不在意，行政相對人在政府的行政活動過程中也是這種理念，這主要是受到傳統集權專職思想的影響。由于傳統政府行政行為沒有受到行政程序的制約，行政相對人的權益沒有受到行政程序的保障，在沒有確立程序救濟權的情況下，如果行政機關在公務執行過程中違反規定和程序，受害者一方面缺乏維護自己權益的意識，不懂得拿起法律武器保護自己，另一方面法律沒有提維護供受害者權益的法律依據。受害者相對弱勢的地位導致其無法維護自己的權益。同時社會上對政府行政活動違規行為沒有引起重視，沒有給政府相應的壓力，因此導致政府的政務活動缺乏社會上監督。像派，社會團體，以及社會上有知名度的名人沒有給予政府政務活動的足夠的監督，沒有讓政府感受到民眾對政務活動的訴求。同時缺乏一步明確的法典以及強有力司法監督和懲戒體制，這大大的阻礙的我國政府政務活動和管理活動規范化的發展。由于這些原因，《規定》的制定有很多不完善的地方，有些規定和制度制定的不完善，不能成為有一個完整的體系，或者有些規定和制度制定出來，但不具有針對性和實效性。比如說聽證制度，就有很多待完善改進的地方。

二是，缺少上位法的支持、《規定》作為我國第一部制度性規范行政行為的法典。雖然有著劃時代的意義，但是也還存在很多不完善的地方。比如說其發揮重要作用的領域非常有限，首先就地域性來講主要是針對湖南地區，其次，主要只針對一般性法規發生效力，對于其他特殊性的法規不發生法律效用，并且當它與其他法規發生沖突時，往往《規定》只能避讓。而在實際操作過程中，地方的隔程序性操作需要一部全國統一的法典來制約和規范。由于缺少上位法的支持，導致實際操作過程中往往出現無法可依，執法不嚴的情況。在西方，制訂一部法規，同時會制定詳細的操作細則與之配套，這樣法規的運行和政府的活動會有有效的監督。在我國《規定》的制定要么嗦，要么不夠完善。

三是，缺少配套保障制度。《規定》作為第一部行政程序規定，主要目的是監督政府的政務活動，使其提高行政效率，規范政府及其工作人員的行為，促進政府更好的為民眾服務。但規定想要更好的發揮其作用，其運行還需要相關的法律制度的配套運用 ，只有它們之間互相為對方提供支撐和互為犄角，才能最大效用的發揮起作用。但在現實生活中，規定作為我國第一部程序性法規，其配套制度還沒有建立起來，比如說，文件管理這個問題，在規定中提出來了，但是有沒有提出文件管理的具體辦法，又比如，政府信息公開，在規定中并沒有對政府哪些方面的信息應該公開作出明確的規定。這導致規定的運行缺乏可操作性。 五、完善我國行政程序活動的幾點思考

（一）增強行政程序法治觀念

要想政務活動程序規范化，重要的是民眾需要樹立法律維權意識，這個是個社會意識問題，只有全體民眾都樹立了法律維權意識，對政府發的違規情況都能那期法律武器維護自己的權益，這樣，政府才不敢亂來，領導干部才不敢亂來。我們要樹立領導干部，黨員同志，普通民眾的法律法規意識，讓政府的服務理念從管理想服務轉變，從命令向知道轉變，從領導意志向法制轉變。政府管里的方式要從硬管理向軟管理轉變，行政機關控制社會事務不再簡單粗暴，主要發揮柔和的間接的調節功能。行政程序因此變得易于操作了。行政程序法治觀念的加強需要民眾提高一個意識：行政程序在實現法治過程中很重要，尤其是民眾意識到行政違法行為必須要承擔相應的法律責任。增強行政程序法治觀念需要很長時間，是一項長期的任務，需要立法機關、行政機關和司法機關各方的共同努力。

（二）完善行政程序立法

加強立法，盡快在全國建立一整套完整的程序性法規。，使政府的政務活動做到依法可依。只有這樣才能盡快的使政府的政務活動得到規范。在我國，隨著我國經濟文化的發展，我國已近積累一些 了關于立法方面的理論知識，并且從西方國家借鑒了一些先進的立法經驗，理論基礎已近比較雄厚，關于行政處罰，行政許可等程序法已近制定，但是現在的問題是各地的法規可能缺乏一致性，甚至不同地區的法規還存在沖突性。因此，建立全國統一的程序法勢在必行，并且應該對于程序違規應該有專門的闡述。

論述行政監督的作用范文第2篇

關鍵詞 投標保證金 招標辦 訴訟

一、投標保證金的相關法律規定

投標保證金是在招標投標活動中，投標人隨投標文件一同遞交給招標人的一定形式、一定金額的投標責任擔保。目的在于保證投標人在遞交投標文件后不得撤銷投標文件，中標后不得無正當理由不與招標人訂立合同，在簽訂合同時不得向招標人提出附加條件、或者不按照招標文件要求提交履約保證金。該制度的設立約束著投標人的行為，保證了招標人的合法利益。但是由于《中華人民共和國招標投標法》對于投標保證金并沒有明確的規定，導致各地的操作不統一、不規范，一定程度上損害了投標人的權益。

2012年實施的《中華人民共和國招標投標法實施條例》對投標保證金制度進行了詳盡的闡述，第26條規定：“招標人在招標文件中要求投標人提交投標保證金的，投標保證金不得超過招標項目估算價的2%，投標保證金有效期應當與投標有效期一致。依法必須進行招標的項目的境內投標單位，以現金或者支票形式提交的投標保證金應當從其基本賬戶轉出。招標人不得挪用投標保證金。”但是對于投標保證金的退還只是在第57條第2款中提到“招標人最遲應當在書面合同簽訂后5日內向中標人和未中標的投標人退還投標保證金及銀行同期存款利息”，并沒有像投標保證金的提交那做詳盡的規定。

筆者認為既然《實施條例》說到投標保證金應從基本賬戶轉出至招標文件指定的保證金專用賬戶，即在具體操作中要求投標人的投標保證金進賬憑證上的賬戶、投標人名稱、開戶行名稱與企業基本賬戶開戶許可證上的賬戶、投標人名稱完全一致，不一致的視為不是從企業基本賬戶銀行轉出，按未提交投標保證金處理。足以說明基本賬戶必須以投標人的名義建立，其對投標人來說就像是身份證對自然人一樣，是身份、資格的證明，也對外代表著投標人。運用法理學中的目的解釋和類比解釋的方法，能夠解釋退還保證金也應至基本賬戶，再加上退款單位名稱與投標單位名稱必須保持一致，更能印證保證金應還至基本賬戶而非其他賬戶的觀點。

二、投標保證金退至個人賬戶屬違法行為

雖然法律并沒有對投標保證金的退還賬戶所明確的規定，但在各地相繼出臺相關規章及，解決實際操作不規范的問題。在此列舉幾個：

《江西省人民政府辦公廳印發的通知》第十三條：投標保證金統一收退。實行資格后審的項目，由公共資源交易中心或財政部門在銀行開設專門的投標保證金托管賬戶，用于投標保證金的收退。在開標前有關方面應對交納投標保證金的情況保密。投標保證金必須由投標人在規定期限內從其企業基本賬戶或企業法人營業執照注冊所在地本單位賬戶（不含企業的分公司或辦事處的賬戶）通過銀行轉賬方式轉出，交易活動結束后退回原轉出賬戶。

酉陽土家族苗族自治縣人民政府辦公室關于轉批《酉陽自治縣公共資源交易投標保證金和履約保證金管理暫行辦法》的通知中：“投標保證金在中標結果公示期滿，5個工作日內予以退付；履約保證金按照有關法律法規及招標投標雙方所簽合同規定執行和退還。招標文件中應載明投標保證金和履約保證金退付時間及有關程序，同時應明確要求投標文件中須載明接受退付保證金的收款人、開戶行和基本戶賬號等信息，收款人與投標人的名稱必須保持一致。”

《四川省人民政府關于嚴格規范國家投資工程建設項目招標投標工作的意見》第20條：投標保證金、履約保證金必須通過投標人或中標人的基本賬戶以銀行轉賬方式繳納或退還。《四川省人民政府政務服務中心關于試行投標保證金指定賬戶解繳、退還有關規定的通知》中寫道：“對未中標單位的投標保證金，最遲在簽訂合同后五日內，由指定賬戶直接將投標保證金及銀行同期存款利息退付至原繳入的基本賬戶。對中標單位的投標保證金，在中標單位向省政務服務中心提交與業主簽訂的中標合同復印件后，由指定賬戶將投標保證金及銀行同期存款利息直接退付至原繳入的基本賬戶。”

《福建省住房和城鄉建設廳關于規范工程建設項目投標保證金管理的通知》：“退還投標保證金應當轉入投標人提交保證金時的基本賬戶。禁止從投標保證金專戶內提取現金或將投標保證金退還給其他單位或個人。”

綜上可以看出，退還投標保證金應當轉入投標人提交保證金時的基本賬戶，而不是其他賬戶，退之個人賬戶更是違法之舉。

三、訴招標辦退還投標保證金是行政訴訟還是民事訴訟

筆者認為應當是民事訴訟，具體表現在如下幾個方面：（1）訴訟客體：行政訴訟的客體是行政爭議，其目的是審查行政行為的合法性，為公民、法人或者其他組織提供法律救濟，而民事訴訟的客體是民事爭議，其目的是解決民事糾紛，保障當事人的民事權益的實現。就招標辦是否應該退還投標保證金這一爭議來講，招標辦的作用是受招標單位的委托代為收取、管理投標保證金，因此，拒不退還保證金屬民事爭議。（2）訴訟主體：行政訴訟的主體是國家行政機關或者法律、法規授權的組織。而本案中的被告招標辦雖然是行政機關、行政監管部門，但憲法規定對于行政機關的權力，法無明文規定不授權，法律上并沒有規定行政機關有代收保證金的只能，因此招標辦并不是在行使國家法律賦予的權力。而是平等主體間發生的委托關系。因此，我認為該案屬于民事訴訟而非行政訴訟。

四、是否可以將取得投標保證金的一方作為訴訟第三人

筆者的回答是肯定的。《行政訴訟法》第27條規定，同提訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。本案中，從招標辦取得投標保證金所有權的一方必然屬于“利害關系人”，招標辦按照法律或合同規定，本應將投標保證金退還給投標方，卻沒有退還反而轉移給了他人，現在投標方對招標辦的該行為不服提訟，法院對于保證金的歸屬問題作出判決，直接涉及取得保證金之人的利益，因此可以追加其為訴訟第三人。第三人參加訴訟的時間須在訴訟程序已開始，判決未作出以前，有兩種途徑：一是第三人申請參加，二是法院通知參加。

五、關于退還投標保證金的法律規定

《中華人民共和國招標投標法實施條例》第57條第2款規定“招標人最遲應當在書面合同簽訂后5日內向中標人和未中標的投標人退還投標保證金及銀行同期存款利息。”

《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》第44條：招標人與中標人簽訂合同后五個工作日內，應當向中標人和未中標人一次性退還投標保證金。招標文件中規定給予未中標人經濟補償的，也應在此期限內一并給付。

《關于在房地產開發項目中推行工程建設合同擔保的若干規定（試行）》第20條：投標人采用保證金擔保方式的，招標人與中標人簽訂合同后5個工作日內，應當向中標人和未中標的投標人退還投標保證金。

《北京市招標投標條例（2010修正）》第38條：招標人收取投標保證金的，在與中標人簽訂合同后5個工作日內，應當向中標人和未中標的投標人退還投標保證金。第44條：任何單位和個人認為招標投標活動違反《招標投標法》和本條例規定的，可以向有關行政監督部門舉報。有關行政監督部門應當及時調查處理，將處理情況告知舉報人，并為舉報人保密。投標人和其他利害關系人認為招標投標活動違反《招標投標法》和本條例規定的，有權向有關行政監督部門投訴。有關行政監督部門應當在收到投訴后10個工作日內，作出是否受理的決定；決定受理的，應當及時調查處理，并將處理情況告知投訴人。投訴人對有關行政監督部門逾期未作出受理決定或者對投訴處理決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

《重慶市招標投標條例》第41條：招標人收取投標保證金的，應當在中標通知書發出后五日內，向除中標人和中標候選人外的投標人退還投標保證金。合同簽訂后五日內，向中標人以外的中標候選人退還投標保證金。

《云南省招標投標條例》第36條：招標人應當在中標通知書發出后5日內，將投標保證金及同期銀行存款利息一次性退還未中標人，在與中標人簽訂合同后5日內向中標人一次性退還投標保證金及同期銀行存款利息。第50條：招標人、招標機構或者社會中介組織有下列行為之一的，由有關行政主管部門責令改正，予以警告，可以并處1萬元以上10萬元以下罰款：（七）不按照規定收取或者退還投標保證金及利息的。

論述行政監督的作用范文第3篇

【關鍵詞】行政訴訟 無效確認判決 地位

《最高人民法院關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第五十七條突破了《行政訴訟法》第五十四條關于判決方式的規定,增加了四種確認型判決方式。對于其中的確認無效判決,司法解釋并未給予清晰的概念界定和明確的適用范圍,理論界對此也少有論述,導致司法實務中極少出現此種類型的訴請和判決。作為對行政訴訟司法實務和理論建構有獨立意義的判決形式,確認無效判決的理論空白和法律缺位亟待解決。

問題的提出

2007年中油銷售江蘇有限公司訴北京市建設委員會案件中,原北京市國土資源與房屋管理局依據公安機關超越法定職權發出的協助辦理房屋產權過戶通知書,違反法律法規關于房產強制性過戶的規定和程序,將原屬中油銷售江蘇有限公司所有的房屋過戶給某市人民政府駐京聯絡處。原告提起行政訴訟,要求撤銷被告作出的強制性轉移過戶的行政行為。本案最終判決駁回原告中油銷售江蘇有限公司的,理由是原告曾于2004年7、8月派員查閱并復制了明確顯示房屋所有人已登記為某市人民政府駐京聯絡處的房屋檔案材料,其于2007年1月提起的已過訴訟時效。這就是一起典型的混淆無效行政行為和違法行政行為,以撤銷之訴取代確認無效之訴,造成原告無法享有時效利益,進而喪失實體利益的案件。當事人若以登記機關嚴重違反房產強制性過戶法定程序為由,要求法院確認其強制過戶行為無效,在我國存在關于較為完善的確認無效判決的理論與制度設計的前提下,其訴求便不會受到訴訟時效期間的限制。因此,在厘清確認無效判決、確認違法判決以及撤銷判決的基礎上,正確認定訴請內容和判決形式,可以使當事人獲得不受訴訟時效期間限制的時效利益。

自1989～2008年,在最高人民法院公報所公布的全部62個行政案例中,共有29個判決結果是全部或部分撤銷被訴行政行為,確認違法的判決僅有兩起,而確認無效判決則僅有“再勝源公司訴上海市衛生局行政強制決定案”一起。實際上,與其他判決方式相比,確認無效判決一直處于“備而不用”的尷尬地位。理論界和實務界對其實際運用的忽視,極大地阻礙了行政訴訟監督作用的發揮和當事人權利的實現。

確認無效判決的理論基礎和價值

確認無效判決的理論基礎:違法與無效界分。一般違法的行政行為在被有權機關撤銷之前被推定為合法有效,相對人有義務基于社會公共秩序的維護以及對政府權威的信賴對其遵守和服從。在行政訴訟領域廣泛運用的撤銷判決和確認違法判決,是司法監督權對違法行政行為公定力的否定。但是,無效的行政行為嚴重背離了行政機關的行政職能,不具備犧牲個人法益以維護公共利益的正當性,不會使相對人產生正當的信賴利益,當然不適用行政法上的公定力理論。

無效行政行為無須有權機關確定并宣告,自始、當然、確定不發生法律效力。既然不產生法律效果和法律意義,無效行政行為完全可以被忽視,當事人沒有必要主動以確認其無效,無效確認之訴似乎并不存在價值。但在實踐中,除非行政機關主動撤銷,其無效行為事實上仍然拘束相對人,只有通過有權機關確認其無效,才可以排除其負面影響。因此,確認無效判決與確認違法判決、撤銷判決在前提上、性質上和效果上完全不同,是涇渭分明的兩種判決方式,處于擇一適用的平等地位。

確認無效判決的價值。首先,確認無效判決在國家機關層面實現了司法權公正行使和行政權獨立支配的和諧。對于違法或者無效的行政行為,作為最終救濟途徑的司法機關,應該明確而公正地對其價值和意義予以否定,從而起到司法權對行政權的監督和制約作用。實踐中,司法權與行政權相互掣肘、行政機關變相拒絕執行法院判決的情況時有發生,撤銷判決的既判力和執行力也受到減損。相反,如果采用確認類判決,第一,對行政機關行政權的獨立性損害較小,不會使司法權因行政審判而擴張至行政管理領域,也避免了行政機關拒不執行法院變更判決而有損司法權威。第二,確認判決相對溫和,一定程度上尊重了行政機關的獨立性和權威性,更利于行政機關接受和執行。第三,行政行為的作出具有一定的專業性,前行政行為被法院確認無效之后,由行政機關自行重新配置相關資源、協調各方利益作出新的行政行為,更為高效和科學。其次,無效確認判決會為當事人帶來物質和精神雙重利益,對當事人的權益維護和情感滿足發揮著重要作用,有利于維護私人和國家的和諧。一方面,行政行為無效性的確認是相對人權益獲得彌補的前提。無論是作為國家賠償案件中行政主體進行損害賠償的前提,還是作為相關民事訴訟案件的證據,抑或是行政主體與原告自行協調解決賠償問題的依據,確認無效判決都會為當事人帶來間接物質利益。另一方面,確認無效判決可以為當事人帶來精神撫慰以及名譽權、榮譽權的維護。司法機關對被訴行為的無效宣告,實現了對行政主體違法行為的有效監督和批評糾正,可以使當事人獲得精神上的安慰和滿足。判斷一個國家法治發展進程的重要指標之一,便是人們可以依據法律對自己行為進行預期。只有對違法行為的法律判斷符合民眾的價值選擇和判斷標準,民眾才會有預期地行為,從而產生安定感和幸福感,也便實現了私人與國家的和諧。

確認無效判決適用范圍之完善

我國目前只是在單行法中零散地規定了少量的法定無效情形。例如,《行政處罰法》第三條規定:“沒有法律依據或者不遵守法定程序的,行政處罰無效”。明顯缺乏統一而明確的界定標準。依現行制度設計,行政行為是否無效只能由法官依裁量權自行裁決,這與我國成文法的法律體制和法官的裁判習慣相左,且容易導致法官因知識水平、理論界限不清以及對于純粹理論問題理解角度和深度不同從而導致錯案的擔心等各種因素回避行政行為無效問題。因此,作為確認無效判決的核心,首先應明確規定無效行政行為的一般標準和具體情形。結合國外立法經驗及我國具體情況,嘗試構建無效行政行為的條件如下:

首先,就一般標準而言,應立法規定“重大而明顯違法的行政行為無效”。該標準已在德國、日本、我國臺灣地區等國家和地區得到法律確認,我國理論界也一直奉為通說。所謂重大,即在行政行為的成立要件、生效要件等主要問題上嚴重違反法律,包括主體、內容、形式和程序方面嚴重背離法律規定。所謂明顯,是“在外觀上、客觀上一目了然”,是以一個非專業的普通人的判斷力和識別力即可以分辨出的違法情形。

其次,在立法中可以列舉無效行政行為的幾種重要情況。對此,我國學界已有論述,《行政程序法(草案)》也有相關規定。這些情形包括:一、越權無效,行政機關行使法定職權和授權以外的行為;二、形式及程序的嚴重瑕疵,如要式行政行為未以書面形式作出或送達、未表明行為機關名稱等;三、對該行政行為內容的履行,將構成違法甚至犯罪;四、客觀不能,行政行為因客觀原因而無法實施;五、違背我國公共秩序和善良風俗。筆者認為,在缺少“其他依法或依法理應當認定為無效的情形”作為兜底規定的前提下,現有列舉明顯不能窮盡無效行政行為的所有情形,諸如行政行為內容不明確、嚴重違法行政法基本原則、嚴重等,也應涵蓋在無效情形之中。

確認無效判決的時效利益

依法理,無效確認之訴的對象是行政主體作出的“重大而明顯”的違法行政行為,此種行為應視為產生了一種自始不發生法律效力的事實狀態。因此,當事人的訴權自然不會有受到訴訟時效期間的限制。其次,鑒于無效行政行為“重大而明顯”的違法性,為排除其對利害關系人乃至社會的不利影響,恢復行政機關的公正權威形象,應盡可能地促進無效確認之訴的提起,以便對行政行為進行有效監督。在日本,無效訴訟甚至被作為“來晚了而沒有乘上定期公共汽車的人的特別救濟”,從而成為對錯過訴訟時效期間的違法確認和撤銷之訴的特別救濟方式。

論述行政監督的作用范文第4篇

【關鍵詞】:公共企業公司治理法制制度

一、前言

(一)研究公共企業公司治理法律制度的背景與意義

公司治理((CorporateGovernance)起源于西方發達國家，盡管此相關的很多研究早已存在，但對于這一理論的系統性研究是20世紀80年代的事。1984年，英國經濟學家BobTricker在《公司治理》中首先論述了現代公司治理的重要性，并首先提了公司治理這個概念。在我國，公司治理研究起步于20世紀90年代。近年來，伴隨著社會經濟和公司制企業的迅猛發展，公司治理理所當然的成為了我國理論界的一個重要課題。

公共企業是指持續存在的、以為社會提供具有公共性質的產品和服務為主要經營活動的、且具有一定盈利目標、受到政府特殊管制措施制約的組織化經濟實體。對公共企業公司治理來自于對公司治理的演繹。而我國公共企業治理結構產生的獨特的背景，決定了其采取的治理機制重點與西方國家一般意義上的公司治理有所不同。在西方國家，產生公司治理問題的背景是上市公司股權大規模分散的條件下，產生了兩權分離的要求，并在實施兩權分離的情況下;廣大中小股東與大股東需要解決如何監督和獎勵管理人員為股東的最大利益服務問題。而我國目前的主要問題是絕大多數公共企業上市公司是國有企業或國有控股企業，仍然存在一股獨大的事實，即國有股作為具有絕對控制權的股東，仍在操縱上市公司。我國公司治理面臨的任務首先要解決通過金融市場向社會圈錢的問題，解決如何能使上市公司在市場上真正獨立，管理人員能獨立于大股東而為廣大的中小股東利益服務。市場經濟中公共企業的設立，是由于需要政府提供市場本身不能有效提供的、具有使用上“非排他性”的和利益上“非占有性”的公共產品，對市場供給不足或供給不夠有效的產品予以補充，由政府控制戰略性資源和為公眾提供服務。為了盡量減少公共財政資源浪費，就需要制定公共領域的具體法律來規范各種公共企業的組織結構和經營行為，并通過公共政策針對自然壟斷行業進行某些保護性和限制性的經濟規制，以保證社會目標的實現和保障公眾得到良好的服務并支付合理的價格;又要保證市場的公平競爭而不破壞市場經濟的效率。

(二)公共企業公司治理法律制度的邏樣框架

就我國公共企業的法律調整現狀看，分為三類:第一類是沒有進行公司制改造的或不是按公司制度設立的企業，主要由《全民所有制工業企業法》調整，本文論述的公共企業公司治理暫不涉及此類企業。第二類是已進行了公司制改造的或按照公司制度設立的企業，這一類企業由《公司法》調整。第三類是已進行公司制改造或按照公司制度設立并以上市的企業，這一類企業由《公司法》和《證券法》共同調整。因而，我國的公共企業目前呈現出由現行《全民所有制工業企業法》、((公司法》和((證券法》共同調整的狀況。然而這兩部企業法律都已不能適應我國公共企業公司治理的現狀，滿足我國公共企業企業公司治理發展的需求。

(三)本文的結構

“公司治理”一個內外相互彌補的系統工程，是治理結構和治理機制的有機統一。公司治理結構，就是基于公司所有權與經營權分離而形成的公司所有者、董事會和經理人員及公司相關利益者之間的一種權力和利益分配的制衡關系。治理機制主要包括激勵機制、監督機制和決策機制。公司治理過程按照公司治理權力是否來自公司出資者所有權與(公司法》直接賦予，可分為公司內部治理和公司外部治理。本文將簡單介紹目前關于公共企業公司治理法律制度的主要理論并從內部治理和外部治理兩方面來具體論述公共企業公司治理法律制度。

二、公共企業公司治理法律制度的理論

(一)政府有限理論

有限政府是指在規模、職能、權力和行為方式都受到法律明確規定和社會有效制約的政府。關于有限政府的理論在西方社會由來已久。荷蘭著名哲學家斯賓諾莎認為政府的權力源于自然法，并受自然法制約，這是權力應該受到束縛的較早闡述。洛克在《政府論》將有限政府的核心要素第一次提煉為一套知識傳統，認為政府的權力來源于人民權利的讓渡，并希望通過分權來限制政府的權力。有限政府論的經濟學淵源主要表現為經濟自由主義。亞當·斯密認為，市場是富有效率的，并且具有自我調劑的功能，政府不應當以自己的干涉行動來破壞自由市場機制的運行。這一思想逐漸從經濟領域被推廣到其他領域，由經濟理論變成了西方公家公共政策的基本指導原則。

國內學者對有限政府的冷靜的學理分析，主要的就包含在對自由主義的客觀分析中。李強的《自由主義》一書以專章討論了自由主義的國家學說，認為有限政府是自由主義理想的國家組織原則。臺灣學者張明貴的《自由論一西方自由主義的發展》把有限政府視為自由主義的基本觀念。施雪華在其博士論文基礎上發表的《政府權能理論》，主張政府的權力必須限定在某個界限內，不損害個人與社會的權力和利益。張賢明的博士論文《論政治責任一民主理論的一個視角》在論述政治責任的有限性時，也討論了政府權力的有限性問題。這些論述在公共企業公司治理領域依然值得借鑒。公共企業公司治理需要政府的干預和監督，但這種干預和監督不能是無限制的，而是合理的、有限度的。

(二)公共企業利潤合理化理論

從行為目的或動機來看，公司就是一個以營利為目的的組織，必然地是追求利潤最大化的。一般微觀經濟學將公司看作是等價于“理性人”的組織，從“理性人”到企業的利潤最大化目標，就必然決定了公司的存在和所謂的“社會責任”相背離。公共企業是具有公共性的經濟實體，具有公共性與盈利性雙重特點，既不同于政府這樣公共組織，又不同于所謂的非營利組織，更有別于一般意義上的公司。文章設想，在政府的法律規制和企業自身的社會責任的雙重作用下，公共企業是否可以用一個全新的“利潤合理化”理論來取代傳統的追求“利潤最大化”原則。實現利潤合理化，首先要肯定公共企業是追求利潤的。如果不以盈利為目的，必然導致了公共產品經營的效率低，供應數量少、服務質量差、資源浪費大、嚴重等許多弊端陰。其次要強調公共企業的社會責任。公共企業在相當大的程度上占據了社會公共資源和公共政策的優勢，本來就應當承擔起比一般企業更多的社會責任和義務。強調公共企業的社會責任并不是否認企業的盈利性，而是企業利益、公共利益和社會利益的基本平衡，這已是國際社會的共識。第三，要確定一個合理的價格。一般來說，商品的價格必須以社會的合理成本為最低經濟界限;上限是商品的價格不能高到消費者或使用單位不愿購買的水平。在我國，公共企業大多從事在國內或一定地域內具有壟斷性的行業，為防止公共企業利用其特殊身份和壟斷地位任意提價損害公眾的利益，政府保留定價權調價權是必要的。對公共企業產品和服務的價格不能定得太高，而應該使一般消費者都具有支付能力。當然，也不可過低，以免造成企業負債經營、資源浪費或其他社會問題。

(三)利益相關者理論

據考證，公司應當對利益相關者負責的觀念最早出現于1929年美國經濟大蕭條時期。由當時美國通用電器公司的歐文·D·揚((OwenDYoung)經理在一份演說中反映出來。他認為，不僅股東而且雇員、顧客和廣大公眾都和公司存在利益聯系，公司經理層有義務保護這種利益。而有關利益相關者概念的經典著作是3年之后由伯利和米恩斯共同出版的《現代企業與私人財產》一書。戰略競爭之父邁克爾·波特也提出了應該給予主要顧客、供貨商、職工代表在董事會發言權的主張。

對于公共企業來說，由于其提供的產品都是關系到國計民生、與千家萬戶日常生活密切相關的公共產品，因此公共企業的利益相關者包括企業職工、債權人和供貨商、具有壟斷性的公共產品的用戶、廣大納稅人等基于個體的利益要求，會更關心公共企業的經營狀況，所以引人利益相關者理論是公共企業公司治理的應然選擇。

三、公共企業公司治理內部法律制度

公司的內部治理主要包括內部治理結構和內部治理機制兩部分，分別構成了內部治理的靜態和動態兩個方面。本文關于公共企業公司治理內部法律制度也是從這兩方面來論述的。

(一)公共企業內部治理結構

公司治理最重要的部分就是公司治理結構，公共企業治理作為公司治理的延伸，當然也不例外。公共企業的治理結構狹義上是指，在公共企業所有權與管理權分離的條件下，投資者與企業之間的利益分配和控制關系;廣義上是指，關于公共企業組織方式、控制機制、利益分配的所有法律、機構、文化和制度安排。我國政府2003年機構改革的一項重要舉措是成立了國有資產管理委員會，其改革取向就是謀求解決我國公共企業的治理問題。其中，公共企業內部治理結構是指通過一種制度安排，合理地配置公共企業所有者與經營者之間的權利與責任關系。公共企業內部治理結構包含兩層制衡關系:一是企業內部股東大會、董事會、監事會三個主體的分權結構和內部制衡關系;二是董事會與總經理的經營決策權與執行權的分權結構和內部制衡關系。這兩層關系具體包括以下四個方面:第一個有者和經營者之間的委托受托經營關系;第二個是所有者和監事會的委托受托審計責任關系。第三個是監事會與經營者的監督與被監督的關系。第四個是董事會和經理層的經營決策與執行關系。

(二)公共企業內部治理機制

通說認為，公司治理機制主要包括激勵機制、監督機制和決策機制，但鑒于我國公共企業公司治理的特殊背景，其內部治理機制主要是指來自公司內部的監督，其大致可以通過以下兩大手段予以實現:(1)通過重構公司內部主體的權利義務關系，要求企業管理者在享受決策權的同時，亦肩負勤勉義務和忠實義務，并在違反時承擔相對應的責任;(2)通過把獨立于企業管理者的主體，加人到公司管理層架構中，參與民主管理、決策和監督。例如:讓職工有更多的機會參加董事會和監事會，使董事會的決策在體現股東利益的同時，亦能兼顧職工的利益。

建立監督機制不僅是解決委托問題的重要途徑，同時，有效的監督將降低信息不對稱的程度，也有利于“內部人控制”問題的解決。監督機制有內部監督機制與外監督機制之分。其中內部監督機制主要應包括。

(1)組織監督。國有企業通過改制，建立現代公司制，成立股東大會、董事會、監事會以構成權力相互分離制衡的法人治理機構，從而建立起對人行為進行監督、考察的組織體制。

(2)人自我監督。通過人個人持股，設立資產增值獎和人風險抵押金等措施使人個人利益與企業利益一致起來，促使人加強自我監督。

(3)高級管理人員監督。通過高級管理人員持股，促使他們積極主動地對人進行監督和相互監督。

(4)企業職工監督。通過職工個人持股，促使全體職工與企業同生死、共命運。同時，為保護其自身利益，他們會積極地監督人和高層管理人員。

(三)內部治理結構與內部機制的互動

公司的內部治理機制是通過公司內部結構發生作用的。完善的公共企業內部治理結構有利于發揮公司治理機制的作用。提高公共企業的績效.實現企業價值的最大化，從而實現股東財富的最大化。但是。由于委托沖突問題的存在。公共企業同樣存在企業管理者的目標往往與股東財富最大化目標相背離。是否能真正保護股東利益已成為衡量管理層業績的基準，也成為反映公共企業內部治理結構完善程度的一個重要指標。但是在我國，公共企業內部監督與控制機制不完善。從我國公共企業現有的實際情況來看，董事會和監視會均不能充分發揮其應有的作用。第一，董事會獨立性不強。從形式上看，公共企業上市公司已經形成了“三會四權”的制衡機制，即股東大會、董事會、監事會和經理層分別行使最終控制權、經營權、監督權和經營指揮權。但實際上，由于股權的高度集中，公眾股東的分散，董事會由大股東操縱或由“內部人”控制，比較難以形成獨立的董事會來保證健全的經營與決策機制。第二，監事會的作用有限。監事會作為公司治理中的內部監督力量，在規范董事、經理行為，維護股東利益方面應具有特殊作用。相比之下，我國公共企業比較重視董事會的作用，而相對忽視了監事會的地位。在我國，與董事會平行的公司監事會僅有部分監督權，而無控制權和戰略決策權，無權任免董事會或經理層的成員，無權參與和否定董事會與經理班子的決策。第三，股東大會尚不足以成為股東行使權力、參與公司治理的場所。在股權結構不合理和缺乏有效的法律制度的情況下，我國公共企業的股東(特別是中小股東)的利益很難得到足夠的保障。

四、公共企業公司治理外部法律制度

近年來，伴隨著全球化的浪潮，公司治理結構模式出現了一種新的趨勢，主要表現在:由“股東至上”向“共同治理”轉變。“共同治理”不僅要求企業有完善的內部治理結構，更重要的是突出了企業外部的利益相關者在企業治理中的地位和作用。

(一)公共企業外部治理結構

上文已經談到，公共企業內部治理結構是指通過一種制度安排，合理地配置公共企業所有者與經營者之間的權利與責任關系。相應地，公共企業的外部治理結構是指通過一種制度安排，實現企業職工、債權人和供貨商、具有壟斷性的公共產品的用戶、廣大納稅人等利益相關者的對公共企業的治理。以公共企業上市公司為例，我國公共企業的外部治理結構具有以下兩個特點:

第一，國有股一股獨大，流通股比例偏低。在我國，大多數公共企業上市公司由國有企業改制而來，國家處于絕對或相對的控股地位。國有股一股獨大的股權結構使得公共企業公司治理很容易出現以下幾個問題:首先在公司治理上形不成有效的權力制衡機制。其次，公共企業上市公司利用關聯交易操縱財務數據。第三，公共企業高級管理人員的行為不是以全體股東的利益為準，而是以本行業本企業的意志為準，嚴重損害了廣大中小股東和其他利害關系者的利益。在公司治理上體現不出權力制衡，更談不利公司決策的科學化。第四，公眾股股東(特別是中小股東)的利益沒有其代表者，來自出資者的約束嚴重弱化，許多上市公司在公司決策、信息披露等重大公司治理問題上經常出現不正常行為。第二，缺乏完善的信息披露制度。公共企業公司治理信息披露從需求層次和受托責任上又可分為三個層次:一是經營者向董事會進行信息披露;二是董事會向股東大會進行信息披露或說明責任;三是公共企業向企業職工、債權人和供貨商、具有壟斷性的公共產品的用戶、廣大納稅人等利益相關者進行信息披露。

(二)公共企業外部治理機制

盡管公司內部治理機制在監督管理者方面已起到舉足輕重的作用，然而這種機制仍有許多不足之處。比如，我國的獨立董事制度多半是流于形式而已，獨立董事無論在時間上或在薪水來源上都很困難認真地履行其保護小股東的職責。鑒于此，發展公司外部治理機制，將可在一定程度上彌補內部機制的不足。

與前文相對應，公共企業外部治理機制在這里主要論述來自公共企業外部的監督，其目的是為了防止企業管理者在執行公司職務時濫用其權利。長久以來，公司外部監督一直有許多渠道。有些公司的外部監督，較著重于公權力的行政監督，有些則比較強調市場監督，包括資本市場、控制權市場、產品市場、要素市場(例如經理人市場、勞動力市場)等。

有效的資本市場可以對管理階層施加壓力，以保證公共企業的決策過程有利于各利益相關者。在公司經營不利時可以采取“用腳投票”的辦法對公司管理實施制衡。

發達的經理人市場可以甄別有能力和盡取的經理與沒有能力和不盡職的經理。經理人之間的竟爭能夠約束在職經理的“逆向選擇’，和“道德風險”，激勵他們為股東的利益服務。

競爭性的勞動力市場可以激勵經營者改善管理、提高公共企業的經營業績，充分發揮勞動者的積極性和創造桂，給予勞動者全面發展和潛能發揮的空間，留住人才。

由于公共企業大都是壟斷企業，產品市場通過替代產品供應商對企業施加壓力來實現的。

控制權市場主要是指通過收購兼并、資產重組等方式獲取公司控制權從而實施對公司的資產重組或董事會、經理層的改組變換，它是一個重要的外部激勵和約束因素。

(三)外部治理結構與外部機制的互動

與公共企業內部治理相對應，公共企業的外部治理機制也是通過其外部治理結構發生作用的。但是由于我國公共企業外部治理結構的種種缺陷，導致了其外部治理機制很難發揮作用。第一，流通股在公共企業上市公司總股本中所占比例有限，不流通的國家股粕法人股又高度集中，因此很難通過在二級市場購買流通殷獲得公司的控制權，收購和權爭奪沒有真正約束經理層。所以公共企業的控制權市場也難以形成。第二、我國目前的經理市場還十分落后，沒有有效地聘選機制，甚至沒有形成嚴格富有進取心、具備高素質的經理階層。這就導致了缺乏有效的經理人才市場。第三，作為大債權人的銀行由子受到種種限制，對公共企業實施的外部監控作用較小。而由于我國證券市場以散戶為主，新興市場不規范，機構投資者作用很有限。債權人對公司實施的監控作用小，機構投資者缺乏。這些就使通過資本市場對公共企業實行外部監督變得很難實現。最后，由于目前我國公共企業上市公司大股東、管理人員和董事的法律責任機制十分不健全，違規的私人成本很低。一旦出現大股東、管理人員和董事違規和違反公司章程的行為，有關法律和法規的處罰不足以起到警戒作用，特別是對股東的民事賠償力度坯遠遠不夠。而新聞輿論和社會公眾在監督過程中常常處于被抑制狀態，這種情況無疑不利于公司外部監督機制發揮作用。這樣就出現了缺乏良好的法律責任機制，新聞輿論和社會公眾監督力量不足的困境。

五、我國公共企業公司治理的法治構架

(一)立法例、原則與路徑

1.立法例

對公共企業公司治理立法，從發達國家的經驗來看，有三種做法。第一種是制訂統一的專門法律。如澳大利亞1994年頒布的《聯邦公營企業法》，該法將這類企業定義為政府擁有資本金、為了公眾的利益依據政府法令或有關條令設立的具有壟斷性質的企業，并通過嚴密的報告制度、審批公營企業發展計劃、委派公營企業管理人員并規范其行為、嚴格的財務管理和審計制度等對這類企業實行有別于其他企業的特別規范。第二種是“一對一”的立法。如日本對103個國有企業特殊法人分別制訂103個特殊法進行個別規范。第三種是特殊行業立法。這種做法在英美法系國家比較普遍。如美國在1976年至1982年先后頒布了《鐵路復興與鐵路管制改革法》、《航空貨運放松管制法》、《航空客運放松管制法》、《汽車運輸法》、《鐵路法》和《公共汽車管理改革法》等一系列法案，對美國的交通運輸產業的政府管制體制進行了重大改革。1989年，英國在自來水產業制定《自來水法》，該法不僅規定了建立“自來水服務管制辦公室”，還建立了“國家注河管理局”，各自從不同方面對自來水產業實施管制。

2.立法原則

由于公共企業具有雙重性的特點，即公共性和企業性，在立法中應堅持以下四個基本原則:

第一，利益相關者治理企業原則:公共企業的利益相關者如職工、債權人、具有壟斷性的公共產品的用戶、廣大納稅人等基于個體的利益要求，會更關心公共企業的經營狀況，他們比股東更真切的希望企業能維持正常的良好的經營。如果能讓利益相關者參與到公司治理中來，將更有利干預和監督經營者，防止權力濫用并失去監督，實現公共企業的良性發展。從這個角度來看，利益相關者治理企業原則是公共企業治理的應然選擇。

第二，監督原則:公共企業承擔著眾多的社會公益功能，必須對其實施有效的監管，公共企業的各利益相關人共同參與，可建立起統一高效的監管體系。具體途徑包括政府的監督，監事會的監督和社會的監督等。

第三，司法保護原則:眾多利益相關者作用的發揮很多時候受制子政府。所以要更好地規制公共企業，除了貫徹利益相關者治理企業原則和監督原則外，更重要的是通過司法保護利益相關者權益來實現對公共企業治理的監督。

第四，規制程序的透明和公開原則:“法律的含義是解決社會上不同利益集團的沖突，因而反映在立法程序上應是兼聽各方面的意見。在很多國家，法律由最高立法機構制定，法規及法規以下的行政規章雖然由行政機關制定，但制定的過程都采用公開的聽證程序，給管制相關人充分表達意見的機會，以盡量避免管制政策的不公正。因此，在規則的制定過程中保證廣泛的公眾參與，能夠使各方面利益在立法中得以充分體現。特別是由于涉及廣泛的公共利益，公共企業的有關立法的制定過程更需要充分的公眾參與。在規則的實施過程中，完善的公眾參與能夠使各有關當事方在信息交流的過程中充分表明自己利益需求，同時理解其他各方的各種困難和理由。這樣能減少規制政策實施過程中的利益摩擦，確保規制政策的順利實施和公共企業經營管理活動的正常進行。這些目標的實現都仰賴于一個透明和公開的規制程序的建立，而這種程序必須要由明確和穩定的立法來確定。這是法律對政府經濟行為進行有效控制的重要方式。

3.路徑

建立和完善公共企業立法體系，具體包括一下三點:

第一，制定統一的《公共企業法》我國目前對于公共企業并無一部專門法律進行規制，對公共企業的治理大部分沿用《公司法》。然而，由于公共企業投資主體、經營行業以及社會責任的特殊性，注定了它有別于一般商事公司，因此不應將其與一般商事公司放在同一部私法性質的《公司法》中來規范，而應當對其另行立法。從我國現狀來看，公共企業數目較多，對其分別立法成本過高，因此，規制公共企業可以考慮制定統一的《公共企業法》。

第二，完善競爭法，突出競爭法的重要地位，確保公共企業所提供的產品和服務的可普遍獲得性和其他市場主體之公平利用。在這一點上，國外立法已有較為完善的規制，其核心思想便是:抑制強者，容忍和保護弱者，給擁有市場支配地位的企業強加特殊的義務，以保護有效競爭和公共利益。因此，競爭法在公共企業的規制中需將這些歧視性的和強迫性的產品和服務的提供方式確認為非法，既授以消費者以私法救濟的權利，同時應設立相應的競爭法的實施機構予以公法上的救濟。

第三，完善特殊行業立法，確定政府作為公共企業的規制主體的法律地位，明確其規制目標和規制方式fuel。大量特殊行業立法是我國現行公共企業立法的主要形式。雖然其中存在的一些問題，比如在立法的層次參差不齊，行政法規多于基本法律，同時在具體的立法內容安排方面也存在欠缺。但是，特殊行業立法在公共企業規制的立法體系中的地位和作用仍不容忽視。

(二)監管與執法

OECD的經驗證明，一個好的公司治理結構是公共企業有效發展的先決條件。在對公共企業的監管與執法問題上，國外的很多經驗是值得我們借鑒的。

在法國，國家對公共企業的監督是全方位的，包括行政監督、司法監督和議會監督等多種方式及類型。其中的行政監督是由政府實施的監督，包括財政監督、技術監督和專門目標監督等具體形式，主要通過經濟和財政部、技術主管部門和各種專門委員會實施，以事前監督為主。司法監督即審計監督，由審計院負責，是對公共企業經營結果的稽核、檢查和評估，故在法國又稱之為事后監督。議會監督是由議會對公共企業所實施的一種監督，其監督的內容與途徑包括審核和表決企業財務預算任命報告員，負責關注和評價公共企業的經營管理情況成立調查或監督委員會，負責收集或檢查公共企業某個方面的情況事實聽取有關部門對公共企業經營活動所作出的說明或匯報，等等。

在新加坡，政府對公共企業的監控主要是通過對董事會及主要經理人員的任命來實施。董事會的職責是制定大的長期戰略方針，挑選管理人員，對下屬子公司的經營活動負有監督管理以保證資產增值的責任，若其職責不能有效履行，則會被政府罷免。公共企業還要定期向財政部報送財務報表，使財政部隨時了解公共企業的經營狀況。政府作為所有者或控股者，也可以隨時對公共企業進行檢查固。

依法治理公共企業是發達國家的共同特征。從我國公共企業治理現狀來看，強化法制是當務之急。借鑒國際經驗，結合中國國情，既制定對治理結構有強制性的法律規定，又制定與市場環境變化相適應的、具有非約束性和靈活性的公司治理原則。

(三)利益救濟機制

傳統的民法理論將的民事權利救濟方式分為自力救濟與公力救濟兩種。在現代文明社會，訴訟制度是公力救濟的最有效手段已得到了公眾的普遍認同。在公共企業治理中，對各種利益的救濟主要也是通過訴訟實現的。

公共企業出現任何狀況，都會對利益相關者造成最直接的影響。文章認為，應建立以利益相關者訴訟制度為核心的利益救濟機制，最大限度地擴大訴訟主體范圍，按照各訴訟主體與企業利益的相關度不同建立起相應的訴訟制度。包括:股東訴訟制度;職工、債權人、壟斷企業用戶等為主體的第三方訴訟制度;納稅人訴訟制度。

1.建立股東訴訟制度。公共企業由中央和(或)地方各級行政性國家投資機構投資，我國國有資產管理體制，明確規定了中央和地方國有資產管理機構以出資人身份對公共企業進行監督管理，故國有資產管理機構和國有資產投資公司充當股東提起股東派生訴訟是當然選擇。

論述行政監督的作用范文第5篇

職能的策劃與設計在組織設計中起著承上啟下的橋梁作用。這里的“上”指的是教育行政管理部門的戰略任務和目標，“下”指的是教育行政管理部門組織結構的框架，即承當各項管理職能的各個管理層次、部門、職務和崗位。

1.加強計劃職能策劃，增強管理的預見性

計劃工作是教育行政管理的一項基本職能，是各級教育行政管理者為有效地使用資源條件、把握發展方向所進行的預測未來、設立目標、決定政策、選擇方案的連續程序，是制定計劃的管理過程。具體而言，計劃職能策劃的步驟可以分為七個步驟：①估量機會；②建立目標；③確定計劃的前提；④確定抉擇的方案；⑤評價各種方案并擇優；⑥制定派生計劃及相應的預算；⑦計劃的執行。

2.加強組織職能策劃，注重管理的實效性

工業經濟中，教育行政組織結構從機械官僚制占統治地位到特別專案制日益普及的進程，其實就是組織的正式化程度不斷降低，等級的垂直分布不斷減少的過程，也即傳統的金字塔型的組織結構逐步失去市場的過程。

金字塔型的教育行政組織結構有許多弊端：①過度集權化；②組織的中間管理層較多，人浮于事的現象嚴重；③無法根據工作所需靈活機動地調整組織的營運方向。要克服這些弊端，組織結構就應趨向扁平化。

隨著我國教育行政管理體制改革的逐步深入，教育行政效率成為了影響教育事業改革發展的重要因素。這就要求教育行政組織朝著高效的方向發展，扁平化的組織設計有利于這一目標的達成。①結構精簡，組織能輕松上陣。②決策權分散到員工手中，一方面增強了工作人員的主人翁意識，另一方面，工作人員能自主地根據服務對象的要求，重新配置組織提供的資源，提供個性化的服務，組織因而既有效率又有效益。③普通工作人員得以擺脫“金字塔”的重負，從工作中體會工作的意義，感受工作的樂趣，并由此激發無窮的創新精神，使工作常做常新，進而營造出整個組織的創新氛圍，提高組織的競爭力。

3.加強控制職能策劃，降低管理的風險性

正如法約爾曾指出的：“在一個教育行政管理部門中，控制就是核實所發生的每一件事是否符合所規定的計劃、所的指示以及所確立的原則，其目的就是要指出計劃實施過程中的缺點和錯誤，以便加以糾正和防止重犯。控制在每件事、每個人、每個行動上都起作用。”控制作為對計劃實施的監督和保證，貫穿在計劃執行的每個階段，每個部門，因此，實施控制職能是每一位教育行政管理者的主要職責。

雖然管理對象千差萬別，但控制的基本程序是相同的，一般包括三個步驟。①確定控制標準；②衡量實際成效；③分析偏差并予以糾正。

二、關于轉變教育行政管理職能的幾個建議

1.堅持教育督導“督政”制度，轉變教育行政管理模式

教育督導是指教育行政部門根據國家制定的有關方針、政策、法令和法規，對其所屬下級教育行政部門和學校的工作進行監督、檢查、評估和指導。我國教育督導的主要任務可以概括為兩條，一是“督政”，二是“督學”。“督政”是中國教育督導制度的顯著特征。教育督導作為一種教育行政監督手段，對下級政府履行教育工作職責的情況進行監督、檢查、評估、指導，是教育督導本質和我國國情以及教育改革與發展的實際需要所決定的。

長期以來，我國的教育行政管理，基本上是計劃經濟體制下高度集中的管理模式，習慣于命令和布置任務，淡化了監督和調控。在整個教育管理的運作中，“計劃”占據主導地位，“指揮”、“執行”環節得到了較充分的強化，而缺乏強有力的監督，因而不可避免地出現某些決策上的偏差和執行效果的不理想，也助長了報喜不報憂、弄虛作假之風。開展“督政”，就是為了加強對政府及其相關部門教育行政行為的監督，以防止和糾正教育行政工作在決策、指揮、管理上出現的偏差和錯誤。同時，隨著行政體制改革的深入，政府簡政放權、轉變職能，許多權力下放到學校，學校辦學自擴大，對教育的管理必須從以指令性為主的領導模式轉變為以指導性為主的領導模式。實現這個轉變，必須在宏觀上加強管理，以強化反饋、監督功能為前提。建立教育督導“督政”制度是教育實行宏觀管理的一個重要方面。“督政”是彌補教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在傳統的教育行政管理中，教育部門與同級政府的其他部門之間、與下級政府之間，不是一種監督與被監督的關系，也不是一種隸屬關系，因而教育管理中的有些工作，出現“管不到，抓不了”的局面。通過教育督導，代表本級政府行使對教育工作的監督職權，就可以與同級政府的有關職能部門、與下級政府形成一種正常的監督與被監督的關系，從而建立起一種新的教育行政管理秩序，加強對政府相關部門法定的教育工作的監督，督促政府相關部門的教育工作落實到位。

2.促進教育行政職能的重心轉向提高教育質量

雖從靜態的角度看，幾乎所有現代國家都行使著較為相同的職能，但是從動態的角度看，由于各國社會和教育發展的時空差異，造成不同時期的國家和同一時期的不同國家之間教育行政職能的側重點不同，這也正是教育行政職能歷史性發展的重要表現。由于在那些現代化比較早的國家，教育的發展經歷了由數量到質量、由精英模式到大眾模式的過程，從數量上看，發達國家的義務教育年限在數十年前，普遍達到9年以上。如果從普及的角度來看，發展水平則更高。例如美、日和歐洲一些發達國家的高中就學率已達到90%以上。因而，教育效能(主要表現為教育質量)的提高就成為這些國家共同關心的首要問題，各國為此在政策上調整了自己的工作重心。美國自從1983年發表《國家處于危機之中，教育改革勢在必行》的質量調查報告書之后，首次全美教育目標的制定、教育標準的全國統一以及教育行政主管部門中教育質量委員會、全國共同教育目標委員會的成立等改革無一不在強調：在21世紀，美國的教育政策要進行從機會平等到提高效能的重新定位。

3.注重教育行政職能的法制化

在不同國家中，各級政府之間、國家與社會和個人之間的職能、權力(利)劃分有不同的表現形式。一是行政化，二是法制化。前者是指這種形式的職能劃分缺乏法律基礎，任何涉及中央與地方及其他部門之間的權責分工和變動都是以上級政府的單向命令或兩級政府之間的討價還價，因而行政化命令和指示的使用較為頻繁，這樣也就容易引起摩擦和權責混亂的后果。后者是說這種職能劃分有明確和系統的法律依據(包括法定的內容和程序)，職能的變動也要以法律的變更為準繩，以使管理有法可依，這不僅可以避免各部門之間的權責混亂和管理的隨意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政職能作為國家職能的組成部分，它也帶有這種形式上的特征和區別。在西方發達國家，隨著教育法制化的普及和深入，教育行政職能的法制化也受到重視，如美國、日本等不論是在相關的《憲法》、《教育法》中，還是在專門的《文部省設置法》中，都明確而嚴格地規定了國家的各級政府、相關部門及學校在教育事務中各自承擔的職能和擁有的權力。這對于教育的長期和穩定發展是必要的。例如，日本的《文部省設置法》首先指出，本法的目的是：明確規定文部省主管事務的范圍和權限，確定能高效地完成主管事務的組織，文部省以振興與普及學校教育、社會教育、學術及文化為己任，是一體化地處理上述事項及有關在宗教方面的國家行政事務的行政機構，為完成前條規定的所轄事務，文部省擁有下列權限。但是，其權限的行使必須遵循法律(包括基于法律的命令)。教育部頒布的《全國教育事業第十個五年計劃》進一步明確了教育行政部門轉變政府職能、完善教育法律體系、全面實施依法治教的三項重要目標：轉變政府職能。今后政府主要運用立法、撥款、規劃、評估、信息服務、政策指導、執法監督和必要的行政手段對教育進行宏觀管理。政府部門的主要職責是創造教育健康發展的良好環境，保證國家教育方針的貫徹落實，保證學校正確的辦學方向，規范各級各類學校辦學條件標準和辦學行為，保證教育的公正性和學生平等的受教育權，維護學校、教師和學生的合法權益。加強教育宏觀決策的科學研究，提高教育決策的科學化、民主化水平。完善教育行政決策和管理制度，建設一支高素質的教育行政管理隊伍，提高管理水平和依法行政水平。不斷加強教育法規建設，進一步健全完善教育法律體系。加強教育普法宣傳，加大教育行政執法力度。進一步健全教育督導機構，完善教育督導制度，加強督導檢查。

4.建設一支高素質的教育行政管理隊伍

教育部頒布的《全國教育事業第十一個五年計劃》進一步明確了教育行政部門轉變政府職能、完善教育法律體系、全面實施依法治教的三項重要目標：轉變政府職能。今后政府主要運用立法、撥款、規劃、評估、信息服務、政策指導、執法監督和必要的行政手段對教育進行宏觀管理。政府部門的主要職責是創造教育健康發展的良好環境，保證國家教育方針的貫徹落實，保證學校正確的辦學方向，規范各級各類學校辦學條件標準和辦學行為，保證教育的公正性和學生平等的受教育權，維護學校、教師和學生的合法權益。加強教育宏觀決策的科學研究，提高教育決策的科學化、民主化水平。完善教育行政決策和管理制度，建設一支高素質的教育行政管理隊伍，提高管理水平和依法行政水平。不斷加強教育法規建設，進一步健全完善教育法律體系。加強教育普法宣傳，加大教育行政執法力度。進一步健全教育督導機構，完善教育督導制度，加強督導檢查。

三、結束語

轉變教育行政管理職能的任務是艱巨的。在今后的研究中，我們應進一步加大學習、研究力度，力爭取得更大成果，不斷把教育行政管理改革引向深入，從而使教育改革發展更好地服務于國民經濟社會的發展。