土地管理論文
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土地管理論文范文第1篇
一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國家以公權力強制地對他人的土地權利予以剝奪，使得他人的土地權利因征收或征用而消滅或終止。一般認為，土地征收為國家根據公共利益需要而行使公權力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權，他人的土地所有權因國家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國物權法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼隆：《土地法》，臺1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權以外的土地他項權利為利用，待特定公共事業目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼隆：《土地法》，臺1996年版，第494頁。）他人的土地所有權并不因國家的征用行為而消滅。
在現代法制國家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據，一則可以使政府行使公權力時須依嚴格的程序防止國家權力對他人財產權進行不適當干預；二則可以使土地所有權人或土地他項權利人在顧及國家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟，獲得公正、必要的補償。
名義上，我國現行法基本上僅涉及土地征用。《憲法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”（注：《中華人民共和國憲法》第十條。）《國家建設征用土地條例》即稱，該條例的規制對象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現在仍然生效。）原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》規定了農民集體土地所有權可因“國家征地”而發生變更。（注：原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》第二十條。）在這里，農民集體土地所有權的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國家征地”應理解為國家對集體土地的征收，因為它引起了集體土地所有權的變更。若依現行法的規定，則是對集體土地的“征用”。憲法、法律和法規并未規定“征收”，而只規定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經施行過的。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規定，“農村和城市郊區中已經依法沒收、征收、征購為國家的土地”屬于國家所有。）
實際上，現行法所規定的土地“征用”確實引起了土地所有權的變更，即集體土地所有權變更為國家土地所有權。《土地管理法實施條例》即規定了“國家依法征用的土地”屬于國家所有。《確定土地所有權和使用權的若干規定》亦明確了“國家建設征用的土地，屬于國家所有。”（注：《國家建設征用土地條例》第五條。）這樣，現行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。
現行法名義上為土地征用，實際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國家憑借公權力對他人土地權或土地他項權利予以強制性剝奪，但這種強制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國防、交通事業、水利事業、公共衛生、教育、政府機關及慈善事業等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權予以強制征收而是對他人的土地他項權利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質及需要出發，對具體的公共利益事項予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當劃分，使集體土地所有權不致遭受國家公權力的過分干預，應是保護土地資源的一項重要內容。對土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實，是物權和土地立法中應注意的一個問題。
二、土地征收的性質土地征收為國家憑借公權力對集體土地所有權予以強制剝奪，不以集體土地所有權人的同意為必要條件。這正如《國家建設征用土地條例》所言，“國家建設征用土地”，“被征用社隊干部和群眾應當服從國家需要，不得妨礙和阻撓。”（注：《國家建設征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補償。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第四十七條。）強制性和補償性是土地征收的兩個基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國物權法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁。）；但是，從土地征收的發動到土地征收的具體實施的過程看，土地征收不僅僅只具有這兩個基本特征。
在實施土地征收時，必然涉及到法律適用的問題。《憲法》、《土地管理法》、《國家建設征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據。應當承認，國家為社會管理的需要，須行使行政管理權，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應當看到，行政機關如果從部門利益出發行使社會管理的職能，則有可能導致行政權的濫用及權利保護的不力。對土地征收性質予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應具有合法性；土地征收必須嚴格依法實施，禁止濫用土地征收權。
土地征收雖具有強制性，但這并不意味著可以任意為之。《憲法》和《土地管理法》明確規定了國家實施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實施的前提條件，如不存在公共利益的需要則無土地征收可言。而如何對公共利益進行界定并非容易。現行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國土地管理法》第二十一條。）可說明立法已開始對社會公共利益的界定持謹慎的態度。如何進一步明確公共利益范圍是立法的一個任務。而由于《國家建設征用土地條例》仍然生效，如何協調法律法規的效力對土地征收來說有其現實意義。（注：《國家建設征用土地條例》第2條規定，“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業，需要征用集體所有的土地時，必須按照本條例辦理。”）即使法律法規之間的效力可通過立法原則及技術解決，對“公共利益”、“國家建設”與“經濟、文化、國防建設以及社會公共事業”的理解和解釋，將會對土地征收產生影響。有學者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、森林保護事業，以及法律規定的其他公共利益，國家基于發展商業目的的事業，不得適用征收。（注：中國社會科學院法學研究所《中國物權法草案建議稿》。）在公共利益和經濟政策間作嚴格界定，對完善土地征收制度十分必要。根據經濟政策，需要使用農民土地的，應采用財產轉移的法律規則，而不再實行現行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動產物權取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關系。土地征收行為目的應具有公益性，即國家征收集體土地的目的是滿足社會公共利益的需要。土地征收的強制性和公益性相聯系，且公益性是強制性的基礎。
土地征收是國家行使其“最高所有權”的體現。我國并不存在私人土地所有權，土地征收是在國家和集體之間展開的。在我國，土地征收法律關系的主體只能是國家和農村集體經濟組織。集體由其內部成員構成。集體財產權的實現，既是其自身財產權的實現，同時也是其成員財產的實現。土地征收既涉及農民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認土地征收法律關系主體的特定性，可以將因實施經濟政策而引起的土地開發排除在土地征收之外。這對維護集體經濟組織及其成員的利益具有現實意義。以此為基礎，還可以說，土地征收權具有專有性，只有國家享有征收集體土地的權利，企業和公司等經濟組織不能以實施經濟政策的名義進行土地征收，亦不應通過國家達到征收土地的目的。
土地征收的直接法律后果之一，是對補償和安置方案的實施。“征收補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條。）對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”這便是土地征收爭端解決機制，政府的裁決為終局裁決。當土地征收爭端發生時，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護，則司法救濟請求權的行使應為集體土地所有權人及其成員的權利。問題在于，集體土地所有權人及其成員以什么途徑尋求救濟？
憲法對多種經濟成份并存的確認，要求對國家財產權和集體財產權予以平等的一體保護。國家實施土地征收時，一方面有權行使其“最高所有權”；另一方面，“最高所有權”的行使應在一定范圍和限度內進行，否則即構成土地征收權的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經濟開發區為名草率征收大片良田，而因經濟開發區最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對國家財產權和集體財產權未能予以平等的一體保護的體現。為防止土地征收權的濫用，除了需對征收土地的目的進行嚴格限定外，似有必要在現有法律規定的基礎上考慮其他措施。（注：《國家建設征用土地條例》第二十一條前段規定，“已征用二年還不使用的土地，除經原批準土地的機關同意延期使用的土地外，當地縣、市人民政府有權收回，并報原批準機關備案。”）
前已述及，強制性和補償性是土地征收的基本特征。土地征收的強制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強制性并不能導致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺灣地區，土地所有人如對于政府征收其土地而引起補償數額爭端時，應以行政爭訴程序解決，而非審理私權的普通法院所審理。可參考張曼隆：《土地法》，臺1996年版。）不過，雖然公益性和土地征收之間具有因果關系，且土地征收的公益性是強制性的基礎，但強制性與行政行為之間并不具有必要的因果關系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時的土地購買請求權，雖具有強制性，但并不能否定該請求權的民事屬性。（注：臺灣地區民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規定得請求土地所有人，以相當價額購買越界部分之土地。謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第199頁。）實際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國基本法第十四條規定，剝奪所有權只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權只有依法律或法律的原因進行，且該法律對損害的方式和措施有所規定。該賠償必須在對公共利益進行公平衡量之后確定；對損害賠償的高低有爭議時可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有權的變更及對原土地所有人與他項土地權利人的補償。國家財產權和集體財產權的一體保護，要求土地征收應在平等的基礎上進行，而不是厚此薄彼，在土地征收補償標準的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強制性為開端的土地征收，與土地所有權的變更及土地征收補償的實施，應是一個連續的過程，是一個不可分割的整體。土地征收時，土地所有權的變更與其說是國家行使社會經濟管理職能的一個結果，還不如說是權利轉移的一種方式；從這個意義上說，土地征收所引起的土地所有權的變動使得土地征收的后果具有物權性。土地征收補償金的確定，與其以行政管理的方式進行，不如在平等的基礎上為之，以既能保障不同民事主體財產權的實現，又能激活農村土地市場的發展。
從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關系主體的特定性、土地征收權利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強制性、土地征收的補償性和土地征收后果的物權性的意義上說，土地征收是民事行為。
三、土地征收與物權變動土地所有權的本質，在于它是土地所有權人對土地所享有的排他性的權利。對土地所有權人占有、使用、收益、處分土地的權利的干預或剝奪，一般構成對土地所有權的侵犯。近代以來，這一觀念受到了挑戰。土地征收使得集體的土地所有權移于國家之手。土地征收權的核心，在于不需要土地所有人的同意而強制取得其土地。土地征收權與土地所有權沖突的結果，在一定程度上是土地征收權對土地所有權排他性的否定。
土地征收權的行使，實際上是使不動產物權發生了變動。物權的發生、變更和消滅，構成物權的變動。探討土地征收與物權變動的關系，可進一步認識土地征收對集體土地所有權的影響，以及集體土地所有權變更為國有土地所有權時所涉及到的物權法上的問題。從廣義上說，物權的變更包括主體的變更、客體的變更及內容的變更；而嚴格意義上的物權變更則是客體和內容的變更。（注：謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第55頁。）土地征收權的行使，使得被征收土地的所有人由集體變為國家。土地征收時土地所有權的變更涉及到土地所有權的取得和喪失-國家取得被征收土地的所有權，而集體喪失了被征收土地的所有權。土地征收也會引起征收土地物權內容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權的消滅是相對的消滅。
土地征收引起的物權變動，屬于非依法律行為的物權變動。它不要求具備依法律行為的不動產物權變動的要件，即須為有處分權人所為，須有物權變動的意思表示及須經登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權，為不經登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國家強制力介入便可發生物權變動，且物權的狀態亦已明確，不經登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第77頁以下。）經土地征收取得的國有土地所有權不需登記實際上已為實踐所采。“土地登記是國家依法對國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地他項權利的登記。”（注：原國家土地管理局《土地登記規則》第二條。）
一般情況下，土地征收引起的土地物權變更，特別是土地所有權變動具有不可逆性，即集體所有的土地一經征收其所有權不能恢復到原來的狀態。“已征用二年還不使用的土地，當地縣、市人民政府有權收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產隊耕種。生產隊在耕種期間，不準在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國家建設需要使用時，生產隊必須立即交還，不得再提出補償、安置的要求。……”（注：《國家建設征用土地條例》第二十一條。）“生產隊”這一概念雖已為生產合作社和集體經濟組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對因征收引起的土地所有權變動不可逆性的探討。
對土地征收需對其目的進行嚴格限制，以防土地征收權的濫用；而對土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權的正當性。上述對經征收的土地不予使用達一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應該是存在征收土地的需要再進行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達一定期限不予使用，則按審批權限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產隊耕種”的情形也是對土地資源的浪費。因此，不能將公共利益需要的原因與國家行使土地征收權的結果顛倒。因征收而引起的土地所有權變動的不可逆性不是沒有疑問。
土地征收引起的土地所有權變動的不可逆性，意味著國有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權的濫用及維持國有土地所有權和集體土地所有權之間必要的靜態平衡，當征收的土地不予使用達一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時，能否恢復原土地所有人的所有權，并非無考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應是征收土地前就設定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費及土地征收權的濫用。公共利益為國家和社會的一個永恒主題，在物權變動上限制土地征收權的濫用時，能否考慮既能保證土地征收權的正當性、又能維護及促進公共利益的辦法呢？（注：如上文所說的將土地征收和土地征用分離。再如臺灣地區土地法規定了保留征收制度，即舉辦事業將來所需的土地，在未為需用以前，預為呈請核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對我們應該有所啟發。）
對集體土地的征收，除涉及集體土地所有權外，還涉及土地他項權利，即土地使用權和土地所有權以外的其他土地權利，如抵押權、租賃權等。集體土地所有權的變動，是否、能否引起土地他項權利的變動？在集體土地使用權的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權；以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。（注：《中華人民共和國擔保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實施，集體土地所有權變更為國有土地所有權后，在集體土地上設定的以集體土地使用權為標的的抵押權因集體土地使用權的消滅而成“虛權”。抵押權為一種期待權；當債務人不能履行債務以集體土地使用權抵押時，因集體土地使用權的消滅而使債權人的債權難以實現。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權為標的的抵押和抵押權的關系以及抵押人和抵押權人之間的關系將是抵押制度的一個難題。土地征收后，集體土地地上權、租賃權一般也消滅，同時也會涉及到對地上權人、租賃權人的補償問題。這在下文會有所述及。
四、土地征收引發的主要問題客觀地講，土地征收的社會影響具有兩面性。如果土地征收權行使得當，可以增進社會福利，促進土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權，則構成對集體及其成員財產權的侵犯。土地征收法律規則的完善及正當程度對土地征收本身有重要影響。在社會轉型時期，社會經濟秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個過程。在此背景下，重視對土地征收引發的主要問題顯得必要而又緊迫。
土地征收的補償性問題目前還未進行深入、全面的研究。《土地管理法》規定的補償費標準是否合理需要進一步考慮。“土地補償費”應是農地地價的直接體現，而農地地價則為農地所有權在未來年期收益的資本化區域平均價格。由于農地市場的不發達，如何確定農地地價，使其趨于客觀、合理需要一個過程。就集體土地的地上權和租賃權而言，土地征收的補償涉及到地上附著物及青苗的補償，特別是地上附著物的補償與集體土地使用權的價值緊密聯系，進而言之，也許可以說，集體土地的市場化過程，也是土地征收日益完善的過程。在這過程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進土地征收的正當性和合理性，又能推動農村土地市場的發展，值得認真研究。
直到現在，土地仍然是絕大多數農民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農民的就業和安置以市場為導向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認土地是絕大多數農民的主要生產資料。土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數的農民提供了基本的生活保障，在農村的失業保險功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國農地制度：一個分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國經濟研究》，北京大學出版社，2000年版。）雖然在發達地區，農村居民的絕大部分收入來自農業以外，但土地征收的補償費和安置費等仍然是被征收了土地的集體經濟組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補償費和安置費的確定標準，應從如何維持社會保障所要求的生活水平出發。實際上，這也是在維護農村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農村的公共利益也不容忽視，否則會助長城鄉差別。
“土地補償費用歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著及青苗的所有者所有。”（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補償費的歸屬容易確定；而土地補償費的歸屬則可能引起爭端。“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第十條。）集體土地所有權事實上的虛位，（注：參見王衛國：《中國土地權利研究》，中國政法大學出版社，1997年版，第99頁。）可能會導致集體經濟組織之間因土地征收補償費的歸屬發生爭端。集體經濟組織之間因土地補償費發生的爭端應由物權法調整。
土地管理論文范文第2篇
2002年末，中國電信管線GIS系統建設項目啟動，要求各省、地、縣級電信部門必須采購自己轄區的電子地圖，并希望是大比例尺的。由于GIS的專業性較強，電信部門的領導和技術人員對電子地圖、GIS以及MAPGIS了解很少，因此很有必要將電子地圖的要求和制作過程做一個詳細的介紹，這正是本文的目的。
2關于電子地圖定義和分類
2.1電子地圖的定義
隨著時代的變遷，科學的發展，計算機制圖技術與傳統手工制圖方式相比，實現了質的飛躍，電子地圖產品也就應運而生了。電子地圖是按照一定的組織方式，分別以記錄、文件、數據庫等形式，將正確的地圖數據存儲在有關介質上的數字地圖，它是一種矢量化的圖件，支持無極放大。
2.2電子地圖的分類
國內外有許多的廠商在生產、銷售各種形式的電子地圖，這些電子地圖多已公開出版，一般不涉及密級問題。主要有以下三種。
1）以光盤出版物為載體的電子地圖，它們大多是專題地圖，以專業內容為主，既有矢量格式，又有柵格格式，其中以小比例尺的柵格數據為主。
2）網絡地圖，即在Internet上供用戶查詢的地圖。由于柵格數據應用廣泛且使用方便，網絡地圖主要以柵格數據為主。此類地圖一般內容精練，以交、邊界、水系、居民地等為主要要素，有的涵蓋了全球范圍。
3）GIS、GPS行業用的專業地圖，定位精度高，數據采集一般都源于紙介質的地形圖，很多數據來源于某些國家級權威測繪成圖單位，如美國的地質調查局（USGS數據），人口調查局（TIGER數據）。這些數據經由專業公司加工成各種所需的數據，包括增加、刪除、整飾等工作，精練成大眾或專業數據。
3MAPGIS對電信電子地圖的要求
在電信專業GIS系統中，MAPGIS需要的數字地圖一般為兩類：地理底圖數據和專業電信管網數據，二者比例尺可以不同。在全省集中模式時，除需要本地網地理底圖外，還需要一張全省行政區劃略圖。全省行政區劃略圖和本地網地理底圖必須采用相同的坐標系和坐標單位。下面就將二種形式的地圖做一個詳細的說明。
1）對于MAPGIS本地網管線管理系統所使用的地圖數據精度要求如表1。
2）MAPGIS對全省行政區劃略圖數據精度要求如表2。
表1MAPGIS本地網管線管理系統地圖數據精度表
文件格式
MAPGIS65
文件大小限制
無限制，可以管理海量數據。
比例尺
理論上：1:500或1：1000或1：2000用來采集管線數據很方便，減少管線數據制作成本和時間；但是考慮費用等實際情況，只要用戶能完成管線數據的制作，MAPGIS對比例尺不作具體要求。推薦：市區采用1：500～1：2000，縣城采用1：10000，郊區采用1：50000。
坐標系
獨立平面直角坐標或經緯度坐標，坐標單位是米。
方里網坐標值
要求
大地基準點
要求
數據分幅
要求，專業GIS管線數據是由不同比例尺數據拼接而成，所以數據必須分幅存放。
底圖數據根據國家標準圖式的要求分層管理，具體可分為：
控制點、
居民地和垣柵、
交通、
獨立地物、
公共設施、
水系、
地貌、
境界植被層、
地圖庫文件格式為*.dbs，將各個分幅數據建立成一個地圖庫，方便數據檢索和查詢以及數據采集等功能。
圖層名稱后面的“必須”表示該層不能缺少，“可選”表示該層可以沒有。
同一層的要素用同一顏色表示
點文件（格式為*.wt，內容包括注記和子圖）
─控制點層（黑色）：必須
─居民地和垣柵層（黑色）：必須
─交通（紅色）：必須
─獨立地物（黑色）：可選
─公共設施（黑色）：必須
─水系（藍色）：可選
─地貌（棕色）：可選
─植被（綠色）：可選
─境界（黑色）：必須
─其它（黑色）：可選
線文件(格式為*.wl，同一層內各級要素用不同參數區分，如鐵路和公路用不同的參數分開)
─控制點層（黑色）：必須
─居民地和垣柵層（黑色）：必須
─交通（紅色）：必須
─獨立地物（黑色）：可選
─公共設施（黑色）：必須
─水系（藍色）：可選
─地貌（棕色）：可選
─植被（綠色）：可選
─境界（黑色）：必須
─其它（黑色）：可選
區文件(格式為*.wp)
─居民地：面狀居民地，可選
─水系：面狀水系，可選
─綠地：花壇、公園、林地等，可選
（如果擔心顏色遮蓋影響其它目標突出，可以不選。）
表2MAPGIS對全省行政區劃略圖數據精度表
文件格式
MAPGIS65
文件大小限制
無限制
比例尺
1:250,000–1:1,000,000
坐標系
獨立平面直角坐標或經緯度坐標，坐標單位為米。
方里網坐標值
要求
大地基準點
不要求
數據分幅
不要求
包含數據
點文件（格式為*.wt，內容包括注記和子圖）
─主要城市（注記和子圖）：必須
線文件(格式為*.wl)
─道路：必須
主干鐵路
主干公路(國道、高速公路、主要公路等)
─境界線（省界、市界、縣界）：必須
區文件(格式為*.wp)：必須
─行政區內填上不同的顏色
4如何制作滿足系統要求的電子數據
要制作滿足電信專業管線GIS系統要求的電子數據，一般要求數據制作人員必須對MAPGIS地理信息系統平臺軟件比較熟悉，了解MAPGIS數字制圖的工藝流程。
數據制作分為地理底圖數據和專業數據。地理底圖數據一般通過購買后轉換而來，專業管網數據可以通過購買后轉換而來或直接在地理底圖上采集形成。下面以制作電子底圖數據為例說明數據的制作流程。
4.1格式要求
如果電信部門采購的數據格式不是MAPGIS65格式，可以利用MAPGIS自帶的數據轉換模塊將其它格式數據轉換過來。目前市場常見的數據格式多為ARC/INFO格式數據和AutoCAD的DXF數據，由于格式的差異，必須在編輯好兩種軟件的符號、線型、顏色、圖層、圖案等對照表后，數據的轉換才會符合格式要求。即使如此，轉換過來的數據仍需要進行數據的整理和完善。
4.2制作要點
1）數據整理，包括圖層、顏色、符號、線型的檢查和拓撲錯誤檢查。
2）數據分幅存放，分成不同的目錄，按照不同圖層名存放在計算機里。
3）數據誤差校正和投影檢查，最終保存形式為規定坐標系下的以米為測量單位的大地坐標。
土地管理論文范文第3篇
1.1特色化館藏建設的必要性
要改變圖書館舊有的館藏結構，指導思想是首先需要解決的問題。由于隸屬機構的原因，各地方社科院圖書館之間一直是“塊狀”并列的兄弟關系，缺少必要的交流與協作，各館均為獨立建設、獨自發展。加之哲學社會科學領域學科眾多、內容涵蓋的范圍廣，圖書館的館藏建設基本上都是遵循“小而全”、“大而全”的辦館方針，無法形成自己的收藏特色和收藏優勢，并且各館的重復與短缺現象大量并存，不僅造成了資金和資源的極大浪費，也使得圖書館專業化服務的水平和質量難以提高。這樣的狀況如果再不加以扭轉，那么在失去特色的同時也將失去自己作為專業圖書館存在的價值。
1.2特色化館藏建設要重點突出“專業性”和“地方性”的特點
為科研服務，為地方經濟建設服務是各地方社科院圖書館的辦館宗旨和工作重點，要建立特色化館藏無疑是要重點突出其自身的這種“專業性”和“地方性”的特點。
1.2.1“專業性”就是要突出本院的學科優勢
經過多年的發展，各地方社科院的社科研究工作都已形成了自己一定的特色學科和優勢學科，它們可以說是各地方社科院的“金字招牌”，也是各地方社科院今后的發展重點。圖書館進行“專業性”特色館藏的建設，就是要聯系本院社科研究中的這些“特色”和“優勢”，重點組織和采購與此相關的文獻信息資源，通過對這些學科的專業文獻及參考用書的合理收集形成本院重點學科和特色學科的藏書優勢，在滿足科研需要的同時創建自己的“專業性”特色館藏。
1.2.2“地方性”就是要加強對地方文獻的搜集
地方文獻是對地方政治、經濟、文化、教育、地理以及重要人物事件、民間風俗等方面內容進行客觀反映的文獻書籍。各地區社科機構的研究對象和黨政領導部門所制定的種種政策無不受本地區的這些因素所制約，這就決定了地方文獻在促進當地經濟和文化事業的發展中有著其它類型文獻資料無可替代的重要借鑒作用。作為地方社會科學專業圖書館，各地方社科院圖書館有必要在立足于對本地區的實際情況了解的基礎上，研究分析出與其它地區不同的又具有開發意義的問題，進行情報資料的挖掘和搜集，創建具有“地方性”特點的特色館藏，直接為社科研究服務，為當地黨、政領導部門的決策服務。
2突破圖書館原有的服務模式，大膽引進“學科館員”制度，為重點學科和重點課題提供對口性跟蹤服務，使圖書館的參考咨詢工作向縱深發展
2.1“學科館員”制度的概念及其發展現狀
“學科館員”制度是指以學科為對象，依托具有圖情專業學科背景、又擁有某一類學科的專業知識，熟悉圖書館館藏結構和資源利用手段、具有較強的信息捕捉和組織加工能力的圖書館高級專門服務人員，與某一學科建立對口服務的模式。它對促進圖書館信息資源交流，提高信息資源利用率和為科研服務的能力，實現圖書館服務創新都具有重要意義。
2.2地方社科院圖書館有必要建立“學科館員”制度
地方社科院圖書館的服務對象是從事社科研究的專業人員，他們對文獻需求的最大特點就是學科專業性強。隨著我國哲學社會科學事業逐漸步入良性發展的軌道，社會科學的各個研究專業對所需文獻信息資料的質量要求越來越高。作為社科研究的信息基地，各地方社科院圖書館如果還只是進行一些傳統的、被動的信息參考和咨詢服務顯然已經不能適應科研工作的發展和科研人員的要求。為適應服務對象的發展，圖書館需要對其服務內容和服務方式進行大膽創新。
2.3地方社科院圖書館建立“學科館員”制度需要注意的幾個問題
2.3.1在借鑒它館經驗的同時要看到差異的存在
“學科館員”制度起源于高校圖書館，目前比較成熟的經驗也大都來自于高校圖書館。而科研專業圖書館無論是在館藏資源、人才結構還是在服務對象、服務內容等方面都與高校圖書館存在差異，各地方社科院圖書館建立“學科館員”制度，需要借鑒其它類型圖書館的建設經驗，但同時也要充分考慮到這些差異的存在。
2.3.2對“學科館員”的資格不搞一刀切
“學科館員”并非誰都能干，對“學科館員”的選拔是有資格要求的，但是不能搞“一刀切”，更不能照搬國外的標準去規定、統一“學科館員”的條件。要結合社會科學研究的特點，著眼于館員的綜合素質和實際工作能力，重點挑選那些工作經驗豐富、具備相應的知識結構并有良好職業道德和溝通能力、愛學習肯鉆研的館員擔任“學科館員”。
2.3.3根據本院、本館的實際選擇服務對象，不搞面面俱到
社會科學研究門類眾多，各學科和專業之間的劃分也越來越細，基于圖書館的部門建制和人才結構等方面的現狀，目前大多數地方社科院圖書館尚不具備為全院每個專業都配備“學科館員”的能力，因此，服務對象的確立非常重要。圖書館要結合自己的館藏優勢和人才狀況，著重選擇那些重點學科、重點專業培養和建立對口的“學科館員”，成熟一個，發展一個，不搞面面俱到，防止制度走樣變形。
2.3.4注重實用價值，不拘泥于傳統的模式
針對各地方社科院圖書館高水平服務人員普遍較少的現狀，“學科館員”制度不要拘泥于其傳統的模式，即一人對一所、一人對一個學科的服務模式，而應更加注重它的實用價值。可以選擇“學科團隊”的形式，由圖書館有學科專長的人員領銜組建“學科團隊”，采取一個團隊對應一個科研所、一個學科，一個團隊對應多個科研所、多個學科的服務模式，以緩解當前人才資源不足的壓力。
3改革傳統的人事管理制度，創建可持續發展的人力資源管理新機制
人事管理制度在圖書館的制度體系中處于核心地位，它決定著館員的選用和配備標準。合理而先進的人事管理制度直接影響著館員工作的積極性、創造性的發揮，是建立一支精干、高效、穩定的館員隊伍的重要改革措施。
由于體制的原因，各地方社科院圖書館基本上都還是沿用傳統的人事管理制度，尤其是在用人方式和組織結構等方面沒有太大變化。這種傳統的人事管理制度強調的是對紀律和制度的約束，對館員服務品種的創新和服務質量的提高沒有系統的考慮，不利于形成良好的用人機制，制約了圖書館的發展。各地方社科院圖書館要進行特色化館藏建設、創新服務方式并建立“學科館員”制度都需要有一支高品質的館員隊伍作保證，需要營造和建設吸引、培養高素質的館員隊伍的環境和機制。因而有必要對傳統的人事管理制度進行改革，建立可持續發展的圖書館人力資源管理新機制。
3.1建立科學合理的崗位責任制
圖書館崗位責任制就是要把圖書館的總體目標細化或分解、劃分為個人目標的過程。它把工作任務和要求落實到每個職工身上，明確規定他們的崗位職責和工作任務，并對其數量和質量確立標準。圖書館建立科學合理的崗位責任制是強化館員的崗位責任意識、增進圖書館工作效率、確保圖書館服務質量的基礎環節，對地方社科院圖書館管理科學化程度的提高有著重要的意義。
3.2制定完善的館員培訓和發展制度
“培訓和發展”是一個組織進行人力資源開發和管理的重要手段，是“終生教育”、“終生學習”新理念的具體表現。各地方社科院圖書館要謀求發展，就不能忽視館員的發展。館員的發展是圖書館發展的基礎，也是圖書館發展的前提，因此，圖書館需要建立完善的館員培訓制度。要根據圖書館業務機制和專業化特點制定相應的專業培訓方案，并幫助每個館員制定持之以恒的職業發展規劃，有意識地提高館員的業務素質和工作能力，以適應圖書館未來發展的需要。在大力引進人才的同時，要重點培養一批優秀館員朝著“學科館員”方向發展。
3.3構建并適用高效能的激勵機制
以發揮人的潛能，調動人的積極性、創造性為主旨的激勵是進行人力資源管理和開發的基本途徑和重要手段。各地方社科院圖書館在人力資源管理中適用有效的激勵手段并輔之以客觀合理的考評機制能夠激發和培養館員的工作需要和工作動力，調動他們的工作熱情并使之保持持續的積極狀態，促進圖書館的工作不斷創新和發展。
土地管理論文范文第4篇
土地調查，需要創新土地利用監測技術與方法。在土地類型識別技術中，開展南方丘陵多云多雨區域土地利用遙感監測關鍵技術研究，利用高分、多源遙感數據提取和分析各類地物的光譜和空間信息，實時準確把握土地利用動態。在土地質量管理監測中，優化耕地質量等級監測布點技術，提升耕地質量監測效果。
土地評價，要創新土地利用效率評價方法與技術，開展新型城鎮化過程中的土地利用效率評價，為提升土地利用綜合效率與效益，節約集約利用土地提供科學依據。土地評價指標體系仍然是各種土地評價的重要研究內容，如果指標體系設計缺乏針對性和科學性，所得結果難以解釋現實，甚至與實際相悖。土地規劃，應針對當前我國農村土地制度改革，創新村級土地利用規劃技術與方法。此謂“村級”可包括村莊、小流域、小型農場、生態農莊和農業生態園等農業生產基層單元。
需要建立公眾參與式規劃編制技術體系，研究以自下而上為主的規劃技術路線，提升規劃的合理性、可行性。在土地利用與管理實踐中應注重土地功能的認知，開展功能分類基礎研究，建立土地功能價值評估體系，探討社會經濟發展過程中土地功能演變規律及時空耦合機理。土地保護，尤其是耕地保護在土地利用與規劃研究和實踐中始終占有重要的地位。技術上，探討耕地質量保護、提升、修復等新技術，完善新增或整治耕地質量等級折算方法；制度上，探索我國耕地保護補償的長效機制，研究農民耕地保護協會的運作機制。應兩型社會建設目標的要求，加強農村閑置土地研究，探索農村閑置土地的界定、評價與處置的理論、技術與管理辦法。南方稻田作物多熟制現代化生產條件下的土地可持續利用是個新課題，可以開展稻田質量保育、土地生產力變化規律等研究。
國內外土地利用研究選題視角不同。國內學者多為問題導向，從實踐出發，開展調查和實證研究，以尋求解決矛盾、改造世界居多。國外學者多為理論導向，傾向于從歷史資料、野外調查和數據分析中，提煉總結性、概括性的命題，關注土地利用內在因子的作用機制和運動規律，以求真、認識世界居多。
作者：段建南 單位：湖南農業大學資源環境學院教授
土地管理論文范文第5篇
我們經常看到的消息是某農村的農民因為得知所在地方的土地將被政府征用，于是抓緊時間連夜建造房屋甚至是樓房。接著是政府連夜突擊檢查這些被稱為違章建筑的房屋，最終這些違章建筑被拆除大部分，少數所謂“釘子戶”因為“抗法”被繩之以法關起來了。
農民為什么這樣做呢？政府為什么采取這樣的措施呢？政府的這種合法行為是否正當呢？是否存在對農民的歧視呢？歧視性的制度設計在道德上又有什么理由呢？也許，有些問題是無法正面回答的，或者有些問題只能作為而問題存在。
二、我國現行土地征用制度
土地征用是發生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準，并給予農村集體和農民個人補償后，將農村集體所有土地轉變為國家所有。
學者指出，我國《憲法》第10條規定，國家為了公共利益地需要，可以依照法律規定對土地實行征用，這是我國實行土地征用的憲法依據。土地征用具有下列特征：1、國家建設征用土地的主體必須是國家；2、國家建設征用土地是國家行政行為，具有強制性；3、國家建設征用土地是國家公共利益的需要；4、國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件；5、國家建設征用土地的標的只能是集體所有的土地。[1]
三、國外的有關法律制度
（一）美國
土地征用在美國被稱為“最高土地權的行使”。美國《憲法》第五條修正案規定：“非依正當程序，不得剝奪任何人的生命，自由或財產；非有合理補償，不得征用私有財產攻公共使用。”美國聯邦憲法還在其第十四條修正案中要求州政府依據正當法律程序取得私有財產并保證不得拒絕法律對公民的平等保護。各州憲法對此問題也有類似規定。
在美國，征收主要分兩種形式。第一種稱為Policepower，通常直譯為警察權，是政府為了保護公眾健康、安全、倫理以及福利而無償對所有人的財產施以限制乃至剝奪的行為。警察權包括土地區劃（Zoning）、建筑以及健康法規（BuildingandHealthCode），讓移要求（Set-backRequirement）、土地分割（Abatement）、污染（Pollution）以及出租管制（RentalControl）等。警察權準許政府規劃私人土地，而不需要支付補償。這種征用的方式得以適用的場合非常有限，并受到相關法律的嚴格制約。第二種是有償征收，英文稱為“eminentdomain”或“condemnation”，指政府依法有償取得財產所有人的財產的行為。以下討論的主要是指第二種征收形式。[2]
美國聯邦憲法第五條修正案關于有償征收（eminentdomain）的規定具有決定性的意義，該修正案規定了征收的三個要件：1、正當的法律程序（Dueprocessoflaw）；2、公平補償（Justcompensation）；3、公共使用（Publicuse）。
1、正當的法律程序
通常，征收行為應當遵循如下步驟：（1）預先通告。（2）政府方對征收財產進行評估。（3）向被征收方送交評估報告并提出補償價金的初次要約，被征收方可以提出反要約（counter-offer）。（4）召開公開的聽證會（Publichearing）說明征收行為的必要性和合理性，如果被征收方對政府的征收本身提出質疑，可以提出司法挑戰，迫使政府放棄征收行為。（5）如果政府和被征收方在補償數額上無法達成協議，通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益，政府方可以預先向法庭支付一筆適當數額的補償金作為定金，并請求法庭在最終判決前提前取得被征收財產。除非財產所有人可以舉證說明該定金的數額過低，法庭將維持定金的數額不變。（6）法庭要求雙方分別聘請的獨立資產評估師提出評估報告并在法庭當庭交換。（7）雙方最后一次進行補償價金的平等協商，為和解爭取最后的努力。（8）如果雙方不能達成一致，將由普通公民組成的民事陪審團來確定“合理的補償”價金數額。（9）判決生效后，政府在30天內支付補償價金并取得被征收的財產。[3]
2、公平補償
（1）主體的公平。即有權得到補償的不僅僅包括財產的所有人，還應當包括財產相關的收益人，如房地產的承租人。
（2）客體的公平。即取得補償的對象不僅僅包括房地產本身，還應當包括房地產的附加物，以及與該房地產商譽有關的無形資產（Goodwill）。
（3）估價的公平。這是指法律要求補償的價金應當以“公平的市場價值（fairmarketvalue）”為依據。至于什么才是公平的市場價值，目前最有效的方式是：雙方分別聘請的獨立的資產評估師提出評估報告。如果各自的評估報告結論相差懸殊，則由法庭組成的陪審團裁定。人們可以抱怨，資產評估師的報告并非完美和科學，但是在先階段經濟科學的發展水平上，除此之外，人們實在沒有什么更好的辦法來解決這個問題。在司法實踐中，美國法院通常都認定高出政府補償價格的評估報告。因此，有關政府征收方面的法律案件，通常都是職業律師們竭力追逐的目標。在律師費用的收取上，與交通肇事案件和醫療事故案件一樣，大多采用不勝訴不收費的方式（canbehandledonacontingencybasedonapercentageoftheamounttheattorneyobtainsoverandabovetheamountofthecondemningagency‘offer），如果勝訴，律師可以從當事人額外期待的政府補償金中獲得較大比例的金額。如果政府一方勝訴，另一方也不需要為此支付政府方的訴訟費用。[4]
根據美國財產法，“合理補償”是指賠償所有者財產的公平市場價格，包括財產的現有價值和財產未來贏利的折扣價格。美國土地征用補償根據征用前的市場價格為計算標準，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補償被征土地現有的價值，而且考慮補償土地可預期、可預見的未來價值；同時，還補償因征用而導致相鄰土地所有者、經營者的損失，充分保障了土地所有者的利益。[5]
3、公共使用
在此，法律對公共使用的內涵采用了廣義的解釋。首先，公共使用的規則排除了政府利用行政權利損害某個個體利益的同時使另一個體收益，比如征收A的住房給B開設零售商店，就不能構成公共使用。但公共使用并不意味著政府征收的財產只能或給一般公眾使用。政府征收財產又立即轉讓給多數私人使用，同樣構成公共使用。
（二）加拿大
加拿大的土地征用制度沿用的是英聯邦的體制，在征用土地方面一直進展比較順利，較好地解決了國家、征地機構和個人的利益關系。加拿大對土地征用的補償是建立在被征土地的市場價格基礎上，依據土地的最高和最佳用途，按當時的市場價格補償。具體來看，加拿大的土地征用補償包括：（1）被征用部分的補償，必須依據土地的最高和最佳用途，根據當時的市場價格補償。（2）有害或不良影響補償（如嚴重損害或滅失價值），主要針對被征用地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害，還包括對個人或經營損失及其他相關損失的補償。這種補償不僅包括被征地，還包括受征地影響相鄰地區的非征地。（3）干擾損失補償，被征地所有者或承租人因為不動產全部或基本征用，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。[6]
（三）英國
英國對土地征用的補償作了較詳盡的規定，包括土地征用補償原則、補償范圍和標準、土地征用補償的估價日期、補償爭議的處理等。具體來看，土地征用補償原則是：土地征用補償以愿意買者與愿意賣者之市價為補償的基礎，補償以相等為原則，損害以恢復原狀為原則。土地征用補償的范圍和標準：（1）土地（包括建筑物）的補償，其標準為公開市場土地價格；（2）殘余地的分割或損害補償，其標準為市場的貶值價格；（3）租賃權損失補償，其標準為契約未到期的價值及因征用而引起的損害；（4）遷移費、經營損失等干擾的補償；（5）其他必要費用支出的補償（如律師或專家的費用、權利維護費用等）。補償的估價日期是指土地征用機關在行使土地征用權時，應通知被征用土地的所有權人及其他權利人，但其取得土地往往會在通知后的幾個月或更長時間，在地價上漲的情況下，土地征用補償的估價日期成為十分關鍵的議題。英國土地征用評估準則規定，假如補償金額為雙方所同意時，則以土地征用通知日期為估價日期。假如土地征用補償爭議上訴時，則以土地法庭聽證的最后一日為估價日期。[7]
（四）德國
德國的土地征用補償范圍和標準為：（1）土地或其他標的物損失的補償，其標準為以土地或其他標的物在征用機關裁定征用申請當日的移轉價值或市場價值；（2）營業損失補償，其標準為在其他土地投資可獲得的同等收益；（3）征用標的物上的一切附帶損失補償。德國被征用土地的補償價格計算與英國一樣，也是以官方公布征用決定時的交易價格為準。在城市再開發區，為了防止利用預期的公共開發事業進行投機活動，政府規定，凡因預測土地將變為公共用地而引起的價格上漲，都不能計入補償價格。對補償金額有爭議時，應依法律途徑向轄區所在的土地法庭提訟，以充分地保障被征地所有權人的合法權益。同時各類補償費由征收受益人直接付給受補償人，且各類補償應在征收決議發出之日起1個月內給付，否則征收決議將被取消。另外，德國的土地征用補償方法，除了現金補償，還有代償地補償、代償權利地補償等。[8]
（五）法國
法國的土地征用補償價格是以征用裁判所一審判決之日的價格為基準計算的。同時為了控制補償，被征用不動產的用途以公布征用規定1年前的實際用途為準。
（六）瑞士
瑞典有關法律規定，土地補償費中不包括預期土地將變為公共用地而引起的價格上漲的部分，以抑制通過改變土地用途，提高土地補償費的投機行為。瑞典對土地征用補償價格的計算，以10年前該土地的價格為準。
（七）日本
依據日本《土地征用法》的規定，重要的公用事業都可運用土地征用制度，征用損失的補償以個別支付為原則，而支付的財物，原則上以現金為主，補償金額須以被征用的土地或其附近類似性質土地的地租或租金為準。日本的土地征用補償是根據相當補償的標準來定的，在大多數情況下以完全補償標準確定土地補償費。具體來看，日本征用土地的補償包括5個部分：（1）征用損失補償，對征地造成的財產損失進行補償，按被征用財產的經濟價值即正常的市場價格補償；（2）通損補償，對因征地而可能導致土地被征者的附帶性損失的補償；（3）少數殘存者的補償，對因征地使得人們脫離生活共同體而造成的損失的補償；（4）離職者的補償，對因土地征用造成業主失業損失的補償；（5）事業損失補償，對公共事業完成后所造成的污染對經濟和生活損失等的補償。另外，日本的土地征用補償方法，除了現金補償，還有替代地補償（包括耕地開發、宅地開發、遷移代辦和工程代辦補償等）。
（八）韓國
韓國土地征用補償主要包括以下幾個方面：（1）地價補償，為土地征收補償的主要部分，1990年韓國統一以公示地價為征收補償標準；（2）殘余地補償，土地征用可能導致殘余地價值減低或因殘余地須修建道路等設施和工程應予以補償；（3）遷移費用補償，對被征地上的定著物，不是進行公益事業所必須的，應給予遷移補償費用；（4）其他損失補償，對土地征用致使被征者或關系人蒙受經濟損失時，應給予相應的補償。同時，韓國在建設部設立了中央土地征用委員會，在漢城特別市、直轄市及道設立地方土地征用委員會，對土地征用的區域、補償、時期等進行裁決。
（九）新加坡
在新加坡，有關土地征用補償的決定由土地稅務兼行政長官作出，但補償金額由專業土地估價師評估，以公告征用之日的市價為補償標準。土地補償的項目包括因土地征用造成土地分割的損害、被征用的動產與不動產的損害、被迫遷移住所或營業所所需的費用、測量土地、印花稅及其他所需要合理的費用等。
四、公共目的之認識
對于“公共目的”，各國（地區）解釋不盡相同。日本解釋為“解決公共事業建設”，如根據城市規劃確定的道路、公園建設，根據河川法進行的堤防等建設，根據港灣法進行的港灣建設等。韓國解釋為“公益事業需要”，所謂“公益事業”是指：1、有關國防、軍事建設事業；2、鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、煤氣、廣播、氣象觀測、航空等建設事業；3、國家或地方公共團體設立的辦公場所、工廠、研究所、公園、市場等建設事業；4、國家或地方公共團體指派的建設者，由他們所進行的住宅建設事業或住宅用地開發事業；5、其他根據法律可以征用或使用土地的事業。由此可見，對“公共目的”的解釋有很大的彈性，在一些國家（地區），“政府的意圖都被看成是公共目的，并可為此而征用土地。”可以說，如何準確界定“公共目的”的范圍是各國（地區）土地征用制度建設中的主要難題之一。[9]
學者指出，我國現行法律并沒有確定“公共目的”的內容與范圍，因此認為，“在市場經濟條件下，為了既不破壞土地市場的競爭規則，又保證有足夠的公共用地來源，各國（地區）政府都將”非公共目的“用地和”公共目的“用地區別對待：對前者的流動不過多地干預，對后者，政府則充分運用特權，保證在需要時能獲得土地。但是，這樣做必須有一定的前提條件，即在法律法規上明確界定”公共目的“的內容和范圍，否則就無法將兩類用地區分開來，從而采取不同政策。根據各國（地區）的經驗，結合我國實情，”公共目的“的內容和范圍可明確為：1、政府機關和社會團體用地；2、交通用地；3、水利及能源設施用地；4、城市基礎設施用地；5、教育（學校、基礎性科研單位用地）；6、國防軍事用地；7、其他公益事業用地。”[10]
從嚴格限定公益性用地范圍的角度看，土地征用權只能為公共利益的需要而行使。學者指出，“我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定，‘國家為了公共利益的需要’，可以征用農村集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，我們認為，”公共利益“應嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。在合理界定”公共利益用地“的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。”[11]
我們正確地認識了所謂公共目的或者公共利益，確立公共用地范圍，才能正當地進行土地征用，否則就是正當性缺乏的王霸行為。
五、現狀、疑問與檢討
在我們中國大陸的每一個城市，幾乎都有所謂經濟開發區，或者高新科技開發區。這些開發區真的就是為了公共利益嗎？可以簡單地否定：不是！這里面只有政府的政績目標。
政府為什么可以為所欲為呢？政府可以不受到限制嗎？我們的議題是：不動產交易的自由與限制。我們為什么不可以對政府征用土地的行為進行評判呢？政府的自由行為的限度應該確立怎樣的標準呢？
過去的假設是：政府是無所不知、無所不能、無私而高效的。但是，計劃經濟的失敗，已經證實了，政府一樣會出現與市場失靈相同的所謂政府失靈。統一支配資源一樣會導致浪費。比如在土地上的浪費與破壞甚至污染。
針對土地尤其是耕地的被破壞，中央政府也采取過一些措施，以反對和禁止盲目開發。但是結果并不樂觀。其原因就在于，制訂規則者就是頭號違反規則者。這個判斷勿需證明，只要我們去看看一些地方政府以及其他部門、機關新的辦公大樓就足夠了。問題主要是，我們經常看到和聽見所謂國家建設項目上馬，這些大型建設項目是不是就完全符合公共目的呢？其中有一些國有大型企業征用土地，就很難準確地判定為公共利益目的。也就是說，我們應該正確地并且是嚴肅地指出，判斷其公共利益目的應該進行聽證會和認證會來加以確立。我的意思是說，政府的行為不一定都是公共行為，有時也有政府的私自行為——為了政府眼前利益的行為。尤其那些具有市場競爭性質的企業的征用土地行為，根本就不具有公共性。因此，以征用的方式獲得土地使用權，這種手段的正當性是可疑的。
也就是說，政府利用自己的權力，將農村的集體土地征用，僅支付價格極低的經濟補償，然后，將以低廉價格獲得的土地，投入到有高額回報的競爭領域——這不是掠奪是什么呢？耶林說：為權利而斗爭。這個判斷的簡單含義就是弱者反抗強者。政府是強者，農民是弱者。但是農民的反抗方式是什么呢？他們并沒有揭竿而起，他們只是在聽說政府將要征用他們的土地了，于是就開始“種植”房屋。農民為什么要這樣做呢，原因很簡單，第一，政府可以賣地，不保護耕地，我們自己為什么還珍惜土地呢？第二，糧食與蔬菜又能補償幾文錢呢？第三，價格的差異那么大，我們自己為什么不想辦法讓土地增殖呢？這就是農民最簡單的算盤，也是農民最簡單和無奈的反抗。
從力量對比上來看，農民是處于劣勢。農民沒有自己的組織，即使有所謂村民委員會，也已經實際上是政府的基層單位了，盡管我們聲稱村民委員會是農村農民的自治組織。進一步的問題是，自共和國成立之后，作為農民自治組織的農會就逐漸地消失了。亦即作為勞動者的工人，今天還有工會可以參加，但是農民沒有農會可以參加了。當農民的利益被侵害了，能夠代表他們的組織卻沒有。單個的農戶是不具有與政府交涉的能力的。于是農民的劣勢地位就更加強化了。
由于農村土地所有權制度的模糊性，缺乏真正的權利主體，而且集體土地所有權在法律上是一種虛假的權利，因為這種所有權缺乏支配權（如處分權），而民法學原理告訴我們，支配權是所有權的核心。所以農村土地其實就是政府砧板上的待砍切的魚肉而已。
我們應該看到的是，共和國成立以來的農村、農業、農民政策，都是歧視政策。盡管時代高喊：以糧為綱。根據經濟學家的統計，改革前的工業原始積累，幾乎完全從農民手中獲得原始資金，主要手段就是工農業、城鄉之間的所謂剪刀差。坦率地說，農產品低廉的價格“打造”了中國大陸解放后的重工業等城市經濟。這種掠奪性的財富其金額有多少呢？保守地說也應該是數以千億元人民幣。
改革后的情況是否好轉呢？沒有！而且是變本加厲地掠奪！改革后，經濟建設的需要，尤其是城市化進程的加大，除了城市工業產品與農村農產品剪刀差問題沒有改善，更進一步地開始掠奪農村土地資源——學者稱“圈地運動”。僅這場空前絕后的中國圈地運動，政府就獲得了9萬億元的財富。
今天，一些農民已經完全失去了土地。比如一些城市周邊地方的農民。所謂“失地農民”問題，現在已經成為一個社會問題，而不僅僅是經濟學、社會學等學科的單一領域問題。我們不禁要問：沒有土地了，他們還是農民嗎？這是一個辛酸的問題。答案是：不稱呼他們農民又稱呼他們什么呢？他們的戶口是農村的，不是城市的。這是一個無奈的答案。他們在角色上，是沒有歸屬感的，而且他們在安全感上的缺乏也是不爭的事實。如果失去土地的農民有一天覺醒了，他們說：我們失去了土地，不就是失去了枷鎖了嗎？！到那時，如果真的這樣的話，恐怕局面就不好收拾了。
六、給政府的建議
政府要克制自己的態度和行為，扭轉過去的行為模式，不要成天打農民的主意了，要平等地對待農民兄弟。其實這也就是市場經濟所應該奉行的一般規則。既然我們已經義無返顧地選擇了市場經濟的道路，我們就應該奉行其規則。
土地是一種稀缺而不可再生的資源，是一種最重要的資本，因此我們不僅要說保護它，還要在制度設計上真正實踐這種理念。政府、城市以及工商業者若需要土地，就應該按照市場價格向農民兄弟發盤。
我們知道，有一種研究投資者行為的分析模式，稱為“匪幫模式”。一般可以將之分為兩種：遷徙匪幫模式和常駐匪幫模式。前者是毀滅性的，后者是具有可持續發展眼光的。若我們依然選擇遷徙匪幫模式，農村將被徹底毀滅。可以說，我們每一個人都來自農村，或者說我們的祖籍是某鄉村，先輩是來自農村的，那里是我們的故鄉。“昨天晚上，我又夢見我回到了我的曼德里。”[12]——這是城市人的回故鄉之路。如果我們要執意去毀滅農村，就是要毀滅我我的故土以及夢回故鄉的道路。
注釋：
[1]參見姚長飛：《論土地征用》.
[2]參見周大偉：《美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判解——兼議中國城市房屋拆遷管理規范的改革》，id=13399.
[3]參見周大偉：《美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判解——兼議中國城市房屋拆遷管理規范的改革》，id=13399.
[4]參見周大偉：《美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判解——兼議中國城市房屋拆遷管理規范的改革》，id=13399.
[5]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒》.
[6]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒.
[7]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒》.
[8]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒》.
[9]楊玲、晏群：《國外土地征用制度比較及借鑒》，id=2790
[10]楊玲、晏群：《國外土地征用制度比較及借鑒》，id=2790
