土地法管理法全文

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土地法管理法全文范文第1篇

各省、自治區、直轄市及計劃單列省轄市土地（國土）管理局（廳），新疆生產建設兵團土地管理局，解放軍土地管理局，各直屬單位：

為了認真貫徹執行中華人民共和國國務院第55號令的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓轉讓暫行條例》，切實做好土地登記發證工作，現將出讓、轉讓、抵押、出租國有土地使用權登記機關通知如下：

一、對外商、華僑、港、澳、臺商及國內土地使用者依法出讓國有土地使用權的登記發證，由土地所在縣、市土地管理部門審核，并依照《土地管理法》及有關批準出讓土地使用權權限的規定，報經原批準出讓的人民政府批準后辦理土地登記、發證。

二、通過依法出讓取得的國有土地使用權，依法進行轉讓、出租、抵押、終止等變更土地登記的，按國家土地管理局頒布的《土地登記規則》的規定，由縣、市土地管理部門辦理土地登記、發證。

（此件已經國務院批準）

土地法管理法全文范文第2篇

關鍵詞：土地產權 不確定規則 利益 土地資源市場化 城市土地資本化運營

，我國已進入全面建設小康社會、加快社會主義化建設的階段。在這個階段“要以完善社會主義市場經濟體制為目標，繼續推進市場取向的改革，從根本上消除生產力發展的體制障礙，為經濟發展注入新的活力”。①隨著的演進和改革的深入中國以前的土地政策已不再適應新的形勢，本文分別以城市和農村土地利用狀況為分析對象從經濟角度分析其不合理性的表現，并試圖從制度方面分析起不合理但存在的原因。筆者試圖通過從制度創新的角度允許對土地資源市場化運作，并對城市和農村的土地提出具體的運作方案已達到在土地資源利用方面實現公平和效率兼顧的目的。

一、 從產權和制度方面進行理論分析

產權，抽象的說，是主體對客體排他的占有權和支配權，在現實經濟生活中，產權有多樣的實現形式，如在生產過程中，對物質條件及其他生產要素的支配權，收益支配權、處置轉讓權等。產權絕不是一個抽象及空泛的概念，而是一個有具體支配權組成的結構。產權(rights)是一個復數名詞，它表明產權是各種權利的組合或“權力束”②關于產權制度的西方的一些理論給我們提供了豐富的，斯維托扎爾.平喬維奇認為，所有權包括以下四個方面，（1）使用資產的權利（使用權）、(2)獲得資產收益的權利（收益權）、(3)改變資產形態的權利（處分權）以及（4）以雙方一致同意的價格把所有或部分使用權、收益權轉讓給他人的權利，而產權則是“人與人之間由于稀缺物品的存在而引起的與其使用相關的關系”③。平喬維奇的產權概念承認了費希爾的思想，費希爾認為：“產權是享有財富的收益并且同時承擔與這一受益相關的成本的自由或者所獲得的許可，產權不是有形的東西或事情而是抽象的社會關系。”當代西方經濟學著名學者阿爾欽（A.A.Aichian）給出的定義是“產權是一個社會所強制實施的選擇一種經濟品的使用權”。該定義強調產權是一種權力，且這種權利的有效性取決于通過市場競爭形成的人們對財產能夠擁有權威的社會強制機制，而社會強制包括政府的力量，日常社會行動以及通行的倫理道德行為規范。阿爾欽所說的這種產權的定義在當代西方產權理論研究中，被稱為“阿爾欽的產權范式”④。

產權的內在要求是流動性，即產權要流暢的在各個人和法人之間流動，就要有完善的資本市場涉及到經濟體制的各個方面。在市場經濟條件下，當勞動力成為商品后產權也隨之轉化為資本，產權的所有者可以利用所擁有的產權資本支配勞動力創造剩余價值，也可以將自己擁有的產權整體出賣或部分（一定時期一定范圍的使用權、經營權出賣）實現產權的資本化和市場化。從這個意義上說，產權市場的性質屬于資本市場，它是實現產權整體交易和部分交易的市場，是通過產權市場交易實現資產重組、結構調整和資源配置的市場是我國資本市場的重要組成部分。

產權流動的外在性要求要對產權有明確的界定和完善的制度支持和保障。經濟學獎得主諾斯認為：制度是一個社會的規則游戲，是認為設計出來的行為準則，因為制度決定著個任何組織行為的激勵性，限制他們的生產效率和對經濟增長有著根本性的。政治規則導致經濟規則，而因果關系是雙向的；產權和合同是由政治決策或實施的，在均衡狀態中，產權結構和政治規則相一致，如果其中一個生變，另一個也發生變化上述假定引出政治市場和經濟市場、政治交易和經濟交易、政治交易成本和經濟交易成本的問題。諾斯政治制度和經濟制度相互作用的視角，有益于認識余地市場的政治經濟制度供給。在此，我們可以充分得看到制度對市場機制的健康發展的決定性作用。

二、 從產權和制度方面對我國土地得利用情況進行

（一）對土地利用的剖析

現行農村雙重共經營體制的制度安排是在人民公社生產制度的基礎上轉變而來，其主體是社區性集體經濟組織，統一經營的權利主要表現為對農村土地的所有權和處置權是一種“土地集體所有農民分散經營”的經營制度和土地共有制度，是一種多元產權格局，由于這種所有權與承包權相分離的制度安排適應了當時農業生產的需要，因此這次制度變遷是一次典型的帕累托改進，從制度供給的每一變量分析，差不多都表現出正相關的績效，該制度安排既堅持了土地生產資料的公有制又通過與生產資料的緊密結合賦予了農民生產經營的主權調動了農民的積極性。但是就目前來看這種制度對于農村經濟的極為不利，不論是在經營目標上還是在經營上，都已無法再適應市場經濟和農業本身發展的需要

近幾年來農村發生了大量的土地糾紛在糾紛中人們引用不同的合法性依據說明自己的正確，一些人援引土地《承包合同》承包合同認為，土地是承包戶在承包期間專門使用的財產，其價值應當屬于承包戶，另一些人援引土地法中“集體所有”條文，認為它屬于村莊所有成員的共同財產，其價值應當由所有村民共同分享，還有一些人援引一般的公有制理念，認為土地是國有的，應當國家機構人員或政府來處置。這些糾紛的焦點在于使用土地產生的價值應該如何分配，顯然不同的人分配規則不同。

目前農村土地產權制度既模糊又不完整，產權關系紊亂，農民的土地權益得不到切實保護。普羅斯曼對中國七各省市240家農戶的119次訪談發現農民是土地的準所有者，至少在三個方面農民的所有權不確定：（1）使用期限不足也不確定，（2）存在因人口分化而調整土地而失去土地的危險，（3）存在著因非農征地而失去土地的危險。這說明農戶的土地使用權不是明確而永久的，據此普羅斯曼指出∶土地使用規則的不明確是土地制度不穩定的原因。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等重要法規都明確規定我國農村土地屬于農民集體所有，從這一點上看農村土地產權是明確的，但是，“集體”實質是哪一級，規定又不很明確，如在憲法中籠統規定“集體所有”，在《民法通則》被界定為鄉（鎮）村兩級集體，而在《農業法》《土地管理法》中則是鄉（鎮）或村內集體經濟組織。大量調查也表明，多數農民對土地所有權歸屬模糊不清，相當多農民甚至認為，農村土地屬于國家所有。多元化的所有權主體使得農村土地關系極為混亂，農民對土地所有權存在很強的不穩定感，即而對土地的長期投入預期不足直接影星對土地的經營熱情和農業生產的發展。另外國務院在《關于發展房地產若干問題的通知》中規定“集體所有的土地必須先行征用轉為國有土地后才能出讓”在這種征定過程中存在大量尋租現象，農民的利益被大量掠奪，根據有關資料，目前，在城市建設征用土地過程征地收入分配的比例大約為，農民5~10%，集體25~30%政府及其機構得60~70%，農民所得很少甚至失去了最基本的土地生存保障。在土地產權的市場化方面，土地使用權與流制度，市場化程度很低，市場對土地資源的配置還未能起基礎性作用，這使得農民通過土地獲得經營性收入和服務性收入的機會大大降低。《土地管理法》雖然規定“國有土地和集體所有的土地使用權可以依法轉讓，土地使用權轉讓的具體辦法由國務院另行通知，到目前為止國務院只對城鎮土地如何依法進入市場問題制定了條件（仍存在缺陷）但對農村集體所有的土地如何進入市場尚未制定出相關法規，這樣規定土地制度下除了國家地價征用國有土地（這實質上是對土地的一種經濟掠奪，是對集體使用權的一種侵犯），是不能通過市場而流動的。

（二）對現行城市土地利用中存在問題的探討

國務院在2001頒布了《國務院關于加強國有土地資產管理通知》，提出嚴格控制建設用地供應量嚴格實行國有余地有償使用制度，大力推行國有土地使用權轉讓管理，規范土地審批的 政行為，雖然整個規定在一定程度上對土地的流轉和利用創造了較以前寬松的環境，（除以上農村土地產權仍不能流轉外）城市土地的利用方面也存在不容忽視的問題如下：

（1）土地呆滯難以盤活：多年來我們在計劃經濟體制下對于城市土地施行 政劃撥土地的流轉管理，而忽略了對行政劃撥的存量土地的管理，致使大量劃撥存量土地難以盤活，使得一面劃撥土地閑置，一方面不斷擴張建設用地市場吞噬越來越多的耕地資源

(2) 城鄉結合部集體用地非法流轉亟待規范化：隨著市場經濟的發展和城市化進程的推進，城市不斷擴張城市接合部集體土地的非法流轉愈演愈烈，但是，如何顯化集體土地資產，確保土地所有者的正當權力目前國家還沒有系統的政策法規可依，在這種情況下大量的集體建設用地擅自轉讓，出租轉讓，聯營聯建，私下交易政府部門不了解當地群眾不知情對集體土地資產的隨意外治造成了集體土地資產的流失，侵害了集體土地產權人的利益在一定程度上還沖擊了國有土地市場

(3)城市土地流轉過程中存在土地尋租行為：城市土地使用權出讓普遍采用協議出讓的方式。這為官員進行城市土地尋租提供了溫床。這是因為以協議方式進行城市土地使用權出讓，基本上不經過一個市場競價過程，只是交易雙方一對一抬價還價的結果。客觀上，交易雙方對統一城市土地價值的判斷，很難有一個準確的標準。雖然有一些地方限制自由裁量權約束出讓方的行為，引入基本地價或者標定地價作為參照系，規定出讓的最低控制價格，但對但受讓方由于未來收益還沒有發生，還只能是主觀預期，因而與出讓方的價值判斷是不同的。協議出讓土地使用權的價格出讓方盡量報高，受讓方盡量壓低。如果再有一個第三者，又會有第二種價值判斷，如此等等，城市土地使用權特別是經營性用地以協議方式出讓沒有引入較充分的競爭機制，交易對象和交易價格的確定售出讓方的主觀因素較大，這種地租實際上是不完全的市場地價，不能完全體現城市土地的市場價格。三、對制度存在的深層次

艾爾溫.來施認為土地利用規則出現自身矛盾的情況反映了“未能確定土地所有制度的最終目標”，他列舉了土地制度的基本目的有“提高產量，保護小農和資源，保持土地的農用和費農用之間的平衡，保護生態環境，根據不同目的設計 的土地制度有所不同由于土地是個人行為的動力源泉，為追求利益又可能忽視公共效應，資源、生態、公正等并阻礙的長期，他建議建立并兼顧私人勞動和公共需要的土地所有制度是當務之急”。⑤

中國為什么會出現規則的自相矛盾？在和各自的運動領域及經濟原則未經區分的安排下，不存在確定性原則和限定型合法性聲稱的法律系統，事實上是多種土地規則并存以供選擇，這些規則包含有不同乃至對立的原則，各自有著合法行性聲稱來源，在實踐中通過力量競爭被選擇使用，這個選擇使法律條件政治化，它不是根據確定的法律規則確定正當權益，而是根據利益競爭進入法律程序，經過各利益集團的博弈，通常力量大者有力，但是由于各利益集團的實力不斷變化，博弈的結果也不斷變化，因此土地規則隨著力量的變化而不確定。

新制度經濟學另外兩位代表人物科斯和威廉姆森認為，所有的制度和游戲規則的建立，都要消耗資源，是有成本的所有交易市場的信息獲取和處理，所有合同的談判、監督和實施都要消耗資源也有成本，政治體制改革的目的，是節約交易成本，實現社會經濟利益最大化。土地制度的交易成本按新制度經濟學的定義應包括所有由于制度或組織的建立或變遷、使用相關的成本。由上面的分析我們看出中國土地市場存在著極高的交易成本，其原因便是政府偏好偏于理性，但是在現行地方政府成為利益當事人的體制下，建立資源——資產效用函數調整偏好的制度選擇，則實際是政府從成本，規則收益的比較考慮。從成本看，首先設計制定成本，其次涉及實施成本，再次涉及監督成本。從收益看，首先涉及私人收益，其次涉及社會收益，或者還有政府收益。但是選擇什么土地市場制度是有制度供給條件及其成本和制度供給需求及其收益預期決定。社會制度經濟形態文化傳統改革奉獻的約束及其成本；土地產權的激勵國家機制土地產權的承租及各自形成的政治組織和經濟集團、聯盟的游說和談判能力，土地社會利益和公共利益，社會力量的“博弈”中央和地方關于制度變遷的收益預期的和相互作用，經實現制度供給雪球制度供給條件間的納什均衡。新的市場制度安排最終會分離政治市場和經濟市場，分離行政權和產權，但其創新的質量和速度主要由市場力量而不是由行政力量決定。

（四）解決辦法

（一）、關于土地利用問題的解決辦法

關于我國農地產產權制度的改各我國一些經濟學家做出了一定的和提出了相關建議。張培剛就主張根據我國的國情實行“田面權”（土地使用權）“田底權”（土地所有權）的徹底分離，使“田底權”屬于國家而使“田面權”商品化。我國農地產權制度的變遷具有多樣性和漸進 根據以上的關于產權的論述，必須引入市場機制，才能在明確的土地產權制度下使交易成本最小，才能加速我國農地產權制度的誘導性創新，我國農地產權模式的搬遷和發展，在很大程度上是農民個體或農民經濟組織、地方政府和國家利益主體在特定約束條件下最優化各自目標函數的結果。根據科斯第二定理，在交易成本為正等情況下，最初的產權安排影響最后的均衡結果。因此，為了使我國農地產權市場形成比較高的均衡結果我們必須對最初的或正在形成過程中的產權安排做出一定的調整，調整的基礎是給予各個相關利益者平等的競爭地位。為此我們可以從如下方面入手。

(1)、 建立嚴格私有農地使用權制度，嚴格界定農地產權是農地產權要素及其產品進入市場交易的必要前提，我們的改革方向不是所有權的私有化，而是使用權的私有化，是將農地中具有經濟價值的屬性獨立出來并進行嚴格界定，在不改變農村土地集體所至性質的農民家庭經營前提下建立家庭經營與農戶經營相結合的新型經營體制，可以概括為“弱化所有權、強化承包權、放活使用權”⑥。弱化所有權與強化承包是相輔相成的，只有弱化了所有權才能把所有權的一部分賦予承包權才能強化承包權，具體而言就是在承包期內，變單一的經營權為占有權、使用權、收益權和有條件的處置四權統一的承包權約束，為此必須在穩定已形成的土地承包關系的基礎上通過建立弱化和替代農村保障的農村社會保障體系逐步縮小農地調整的范圍，盡快制定相關法規，以法定形式確保農村土地承包長期穩定的法律法規。在允許農在不改變土地用途的前提下永久或暫時轉讓農地承包合同中的使用權，并允許在流轉過程中取得合理補償。只有強化農民家庭微觀經濟主體的地位以減少所有權主體對農戶生產經營活動的不合理干預和侵權行為，最大限度的降低因所有權主體給農業發展帶來的負面影響，還要建立和完善與農地產權制度配套的市場安排，如農地要素流動制度、使用權轉讓制度、土地使用權入股上市制度，土地使用權證券化制度等。

（2）、改革農村基層組織：現存的以村為單位的農村基層組織，集體經濟組織、村民委員會、黨支部為一體的行政村，是人民公社制度破產后的產物，是當時的一種有效實現形式。但是，這并不是唯一形式，隨著農村經濟的深入發展，行政村日益表現出其集權惰性，并不是所有的行政村都能作為一種有效的經濟組織參與市場競爭和合作。的基礎是家庭，不是行政村，家庭之間的互助合作形式有很多種，除了通過行政村來實現外，還可以通過家庭、農場、、協會等各種組織形式來實現，而且這后面的形式正被廣大的實踐所證實。因此，有必要實現農民實現形式的多樣化，使家庭經營與互助合作實現最優的結合。如果眾多農戶之間通過其他的組織形式，如企業訂購、行業協會等能夠實現家庭經營與互助合作的有效結合，而行政村名存實亡或有大的負面效果的話，可以考慮取消行政村的設置，相應的行政職能轉交由鄉鎮的職能機構。行政村保留或撤銷的原則依據制度成本與收益的大小比較而定，農民合作組織應該在保護農戶的權益、謀求農戶收益的最大化、為農戶的經營活動提供服務方面發揮重要作用。

（二）、我國城市土地利用問題的解決辦法

城市土地是城市政府掌握的最大資產之一，城市政府通過有效運作城市土地資產，以市場化手段土地資產價值保證城市土地市場的公開、公平和公正。通過完善城市土地的規劃條件，擴大城區規模，優化土地利用結構，實現城市土地的規模化開發利用，增加國有土地資產的總量，提高資產質量。在完全競爭的市場中，一切具有同等生產力的單位面積的不同城市土地具有相同的均衡價格。而均衡價格的高低和均衡土地使用量則由城市土地的供給和與需求曲線的交點來決定。這樣便可以通過市場來決定土地價格。另外城市政府可以通過控制城市土地的供給量，調整土地價格水平，實現宏觀按調控。

城市土地本身就是城市經濟制度產生出來的資本品資本的本質是在于給所有者帶來未來收益其市場價值就是未來時期內的預期受益者限制的總和。城市土地的預期收益通過城市產業活動去實現。城市產業活動對土地的引致需求要按邊際成本和邊際收益相等的原則去實現。城市政府以平均方式配置土地資源達不到優化的目的，靠主觀預期確定土地價格不利于城市產業活動的持續發展。發揮市場機制載體地資源配置中的基礎作用這是城市政府工作的必然趨勢城市土地資本華運營的目標就是在實現城市土地的市場價值的過程中合理配置土地資源城市土地的資本化運營就是按土地的所權與土地使用權相分離的原則將城市土地資產市場化為資本，實質是土地使用權流動的市場化，這是城市土地使用權公開交易的戰略運用。而招標、拍賣和掛盤出讓城市土地使用權應成為公開交易最普遍形式是城市土地資本華運營的實現形式，

（1）招標出讓城市土地使用權是指城市政府（出讓人）為出讓某宗城市土地使用權，按照一定的規定和程序：有符合規定的公民法人或其他經濟組織（投標人）在規定的期限內競投土地使用并確定土地使用者（中標人）的行為

（2）拍賣出讓土地使用權，是指城市政府（出讓人）為出讓某宗城市土地使用權，在指定的時間、地點在公開場合，按照一定的程有符合規定的公民法人或其他組織（競買人）公開競價，根據出價結果確定最高出價者為土地使用者（競的人）的行為。

（3）城市土地使用權的掛盤出讓，實質是城市政府（出讓人）為出讓某宗城市土地使用權，在指定地點掛盤公告，公布出讓地塊的出讓條件，并在規定期限內接受公民法人或其他組織（競買人）的報價申請、更新掛盤價格根據掛盤期限截止時的出價結果確定土地使用者（競得人）的行為。

城市土地資本化運營，提高了土地資源的利用效率。以招標、拍賣、掛盤出讓城市土地使用權，城市政府能夠獲取、積累城市土地的需求信息。對城市信息的正確反應，是城市政府能幾乎額定城市土地供給，防止出現城市土地供給過渡自由化現象和土地價格的過渡波動。通過市場化手段，利用競爭的辦法，城市政府將土地資源配置給最合適、最需要的城市土地使用者，城市土地使用者按邊際收益與邊際成本相等的原則取得城市土地使用權并按照生產可能性邊界使用城市土地，土地資源得到合理和制約利用。

必須指出的是，開展城市土地的資本化經營，要注意防止出現市場失靈。這就需要政府的宏觀監管，在城市土地使用權的招標拍賣掛盤出讓中，必須設置合理的底價，必要時應有最高限價。超過最高限價仍有兩個或兩個以上意向性城市土地使用者時，可以隨即方式確定土地使用權。

五、

土地是一種供給彈性非常小的資源，中國是一個人口大國，我們對土地資源的利用更有別于別國，對于中國人民來說（特別是農民）土地是他們的安身立命之基，可以說如果沒有了土地數以萬億的人將一無所有，因此，我們國家每一項土地制度的出臺，都將關系到廣大人民的切身利益，影響到社會的長治久安，我們改革的目的是為廣大人民謀幸福，所以我們的土地制度改革必須在保證廣大人民生活水平穩步提高的基礎之上進行，然而，土地資源的市場化運作是一個的必然，因為只有這樣才能達到社會總的效益的越升，市場也必須是一個統一的市場，資源自由流動的市場，但是由于中國現階段的特殊國情，我們決不可能達成土地資源市場的統一，因此，筆者不得不把城市和農村土地市場分開論述，所論問題也只是現行體制中存在的表層問題，至于土地制度進一步創新中可能出現的問題是深刻的有些甚至是不可預見的，由于本人學識有限，對于相關問題的進一步探討還希望關心我們民族未來的有識之士提出寶貴的意見，本文旨在拋磚引玉。最后用中國學者杜維生的話結束全文“中國需要這樣一條土地制度：產權結構具有法律保護的穩定性，既利于從充分發揮市場配置資源的充分效應，又可借助行政適當干預手段保持土地的社會福利功能的適當分配，既能滿足當前建設和消費須要又可保證可持續發展戰略的實施”。⑦注釋：

①《對城市土地經營若干的探討》——《問題》 2003、2

②David.m.walker 《牛津大辭典》中對于產權的概念的定義是“亦稱財產所有權，實質存在于任何課題之中或之上的完全權利，它包括占有權、使用權、出借權，轉讓權、用盡權、消費權和其它財產有關的權利”——光明日報出版社、1988

③《產權經濟學》 斯委托扎爾.平喬維奇著， 蔣琳琦譯 經濟出版社 1999， 29頁

④A.A.阿爾欽《產權：一個經典注視》載《財產權與制度變遷》上海三聯書店 1994、161頁

⑤艾爾.溫來施 《保證農業土地穩定制度——西方國家的實踐及其重要性》

⑥《我國經濟制度障礙及其對策興建議》 2002.12.1

⑦成思危 主編《城正住房制度改革——目標模式與實施難點 》 1999 、85頁

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王傳杰 《我國農地產權市場的均衡》——WWW.JJXI.COM.CN 2003.5.16

劉利衛 劉瑋《對城市土地經營若干問題的探討》——《經濟問題》 2003、2

后小仙 《我國農村經濟發展制度障礙及其對策興建議》 2002.12.1

吳曉華 《 改革農村制度增加農民收入》——《財經科學》2003、2

張靜 《土地使用規則的不確定—— 一個解釋框架》——《中國科學》2003、1

Abstract: