土地儲備制度

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土地儲備制度范文第1篇

2007年10月起實(shí)施的《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。該法首次明確了房屋的拆遷必須基于公共利益方可實(shí)施。

然而，房屋拆遷所依據(jù)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》卻規(guī)定，只要符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)文物古跡，便可在合法程序下實(shí)施拆遷。顯然，規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)導(dǎo)向，背離了物權(quán)法所強(qiáng)調(diào)的公共利益原則的導(dǎo)向。

更讓人困惑的是，依據(jù)物權(quán)法，土地儲備中心儲備土地，除了完全市場化收購?fù)恋鼗蛐惺箖?yōu)先購買權(quán)取得土地外，不論是征收集體土地還是收回國有建設(shè)用地，都必須基于公共利益的原則。而2007年12月7日推出的由國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)手的《土地儲備管理辦法》中，土地儲備辦法不僅沒有明確，且在第十二條“因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，應(yīng)由國土資源管理部門報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，依法對土地使用權(quán)人給予補(bǔ)償后，收回土地使用權(quán)。”這與征收不動產(chǎn)的“公共利益”導(dǎo)向，存在明顯偏差。

何謂公共利益？那是在與私人利益的相互比較中展開，是排除了偏私或私利的公共權(quán)利和正義，是讓多數(shù)人享有的共同利益。其外延在不同國家和不同發(fā)展階段都有不同的詮釋。如美國聯(lián)邦憲法對土地征收有3個要件：合法程序、公平補(bǔ)償和公共使用。其中，公共使用是由法院通過4項(xiàng)要件判定：①該目的影響的是與個人相對應(yīng)的共同體；②法律左右征收后的財(cái)產(chǎn)使用；③公共組織擁有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；④公眾獲取占有收益。

目前，通過我國土地儲備中心儲備的土地，更多的是用于經(jīng)營性用地開發(fā)。

土地儲備機(jī)構(gòu)對儲備土地進(jìn)行前期開發(fā)、保護(hù)、管理或臨時利用。完成前期開發(fā)整理的儲備土地， 納入當(dāng)?shù)厥?、縣土地供應(yīng)計(jì)劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。經(jīng)營性用地供地方式，按照2007年11月起實(shí)施的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第四條規(guī)定實(shí)施：對工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地，以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。

顯然，這里的經(jīng)營性用地并不具備《物權(quán)法》公共利益的基本特征，實(shí)施土地儲備征收的要件缺乏。

土地儲備制度范文第2篇

第一條為進(jìn)一步規(guī)范土地儲備，加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控，規(guī)范土地市場運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔**8〕3號）、《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)〔**7〕277號）和《安徽省國有土地儲備辦法》（省政府令第177號）等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地儲備，是指市人民政府為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，通過收回、收購、征收等方式依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存，以備向社會供應(yīng)土地的行為。

第三條本市市區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的土地儲備工作，適用本辦法。

第四條土地儲備實(shí)行統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一供應(yīng)的原則。

第五條市土地資產(chǎn)管理委員會負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督土地儲備工作。

市國土資源管理部門負(fù)責(zé)土地儲備管理工作。

各區(qū)人民政府和市發(fā)展改革、財(cái)政、建設(shè)、工業(yè)、規(guī)劃、房地產(chǎn)、城市管理、審計(jì)、監(jiān)察、人民銀行**市中心支行等管理部門按照各自職責(zé)，協(xié)同做好土地儲備管理的相關(guān)工作。

第六條市土地收購儲備中心統(tǒng)一承擔(dān)本市市區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的土地儲備工作。

第七條建立信息共享制度。市國土資源、財(cái)政、人民銀行**市中心支行等部門和市土地收購儲備中心要將土地儲備與供應(yīng)數(shù)量、儲備資金收支、貸款數(shù)量等信息按季逐級匯總上報(bào)主管部門，并在同級部門、單位間進(jìn)行信息交換。

第二章土地儲備計(jì)劃管理



第八條市人民政府根據(jù)調(diào)控土地市場的需要，合理確定儲備土地規(guī)模，儲備土地必須符合規(guī)劃、計(jì)劃，優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設(shè)用地。

第九條土地儲備應(yīng)當(dāng)編制年度土地儲備計(jì)劃，并根據(jù)實(shí)際需要，編制中長期計(jì)劃。市土地收購儲備中心依據(jù)本市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和土地市場供需情況等，編制土地儲備計(jì)劃草案，征求市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會、各轄區(qū)人民政府和市發(fā)展改革、工業(yè)、規(guī)劃、建設(shè)、房地產(chǎn)、財(cái)政等有關(guān)部門意見，經(jīng)市國土資源管理部門審核后，提請市土地資產(chǎn)管理委員會審議，并報(bào)市人民政府批準(zhǔn)。

年度土地儲備計(jì)劃應(yīng)包括：

（一）年度儲備土地規(guī)模；

（二）年度儲備土地前期開發(fā)規(guī)模；

（三）年度儲備土地供應(yīng)規(guī)模；

（四）年度儲備土地臨時利用計(jì)劃；

（五）計(jì)劃年度末儲備土地規(guī)模。

批準(zhǔn)后的土地儲備計(jì)劃由市土地收購儲備中心負(fù)責(zé)具體實(shí)施。實(shí)施土地儲備計(jì)劃，應(yīng)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后，作為辦理相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)。

第十條土地儲備項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)包括：項(xiàng)目概況、項(xiàng)目用地規(guī)模、項(xiàng)目規(guī)劃條件、土地前期開發(fā)的主要內(nèi)容、項(xiàng)目收儲和前期開發(fā)成本測算及土地收益、資金計(jì)劃安排、實(shí)施方式及其他附件等。

第三章儲備土地范圍與實(shí)施程序



第十一條下列土地可以納入土地儲備范圍：

（一）依法收回的國有建設(shè)用地；

（二）收購的土地；

（三）行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地；

（四）已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地；

（五）其他依法取得的土地。

第十二條按照《中華人民共和國土地管理法》等法律、法規(guī)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)無償收回的國有建設(shè)用地，依法無償收回后納入土地儲備。

第十三條下列國有建設(shè)用地，通過有償收回方式納入土地儲備：

（一）因公共利益需要使用的國有建設(shè)用地；

（二）因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城改造調(diào)整使用的國有建設(shè)用地；

（三）因企業(yè)改制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因調(diào)整出的國有劃撥土地；

（四）集體土地因農(nóng)轉(zhuǎn)非依法轉(zhuǎn)為國有的土地；

（五）法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)有償收回的其他國有建設(shè)用地。

第十四條下列國有建設(shè)用地，通過收購方式納入土地儲備：

（一）以出讓方式取得土地使用權(quán)，土地使用權(quán)人申請政府收購的國有建設(shè)用地；

（二）申報(bào)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格比標(biāo)定地價低20％以上的國有建設(shè)用地；

（三）其他可以依法收購的國有建設(shè)用地。

第十五條城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的集體土地，通過依法征收方式納入土地儲備。

第十六條以收回、收購方式儲備土地，由市土地收購儲備中心具體實(shí)施，市發(fā)展改革、國土資源、規(guī)劃、房地產(chǎn)、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門和土地收購儲備中心參加的土地收儲業(yè)務(wù)會審小組（以下簡稱會審小組）提前介入，遵循下列程序：

（一）確定地塊。根據(jù)本辦法的規(guī)定，確定擬收回、收購的地塊。

（二）權(quán)屬核查。對擬收回、收購?fù)恋氐臋?quán)屬、面積、四至范圍、土地用途以及建筑物、其他附著物的權(quán)屬、面積等情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和核實(shí)。

（三）征詢意見。根據(jù)實(shí)地調(diào)查的情況，向國土資源、規(guī)劃、房地產(chǎn)等管理部門征詢意見。

（四）費(fèi)用測算。根據(jù)權(quán)屬調(diào)查、地籍測量、土地和房產(chǎn)評估結(jié)果和本辦法規(guī)定的土地收回、收購儲備補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，測算土地補(bǔ)償費(fèi)用。

（五）方案報(bào)批。土地收購儲備中心擬訂國有建設(shè)用地使用權(quán)收回、收購方案，經(jīng)由會審小組會審?fù)夂?，?bào)市人民政府批準(zhǔn)。

土地使用權(quán)收回方案需要依法舉行聽證的，由市國土資源管理部門依法舉行聽證。

（六）下達(dá)土地使用權(quán)收回通知或簽訂收購合同。國有建設(shè)用地使用權(quán)收回方案批準(zhǔn)后，由市國土資源管理部門向土地使用權(quán)人下達(dá)土地使用權(quán)收回通知；國有建設(shè)用地使用權(quán)收購方案批準(zhǔn)后，由市土地收購儲備中心與土地使用權(quán)人簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)收購合同。

（七）實(shí)施補(bǔ)償。以有償方式收回土地使用權(quán)的，市土地收購儲備中心應(yīng)當(dāng)自土地使用權(quán)收回通知下達(dá)后30日內(nèi)，根據(jù)土地交付情況，將補(bǔ)償費(fèi)用支付給土地使用權(quán)人或者與其簽訂土地使用權(quán)補(bǔ)償協(xié)議；收購?fù)恋厥褂脵?quán)的，市土地收購儲備中心應(yīng)當(dāng)根據(jù)國有建設(shè)用地使用權(quán)收購合同約定的金額、期限和方式，向土地使用權(quán)人支付土地收購費(fèi)用。

（八）注銷登記。注銷土地使用權(quán)登記由市國土資源管理部門依法辦理：對無償收回的土地使用權(quán)，在下達(dá)土地使用權(quán)收回通知的同時，辦理注銷登記手續(xù)；對有償收回的土地使用權(quán)，在市土地收購儲備中心將補(bǔ)償費(fèi)用全額支付給土地使用權(quán)人或者與土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)補(bǔ)償協(xié)議后，辦理注銷登記手續(xù)；對收購的土地使用權(quán)，土地使用權(quán)人在收到土地收購的定金或者約定費(fèi)用后15日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)依法申請辦理注銷登記手續(xù)，逾期不申請的，由市國土資源管理部門報(bào)請市人民政府同意后依法辦理注銷登記手續(xù)。

注銷房屋所有權(quán)登記由市房地產(chǎn)管理部門按照房屋管理有關(guān)規(guī)定辦理。

（九）交付土地。根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定和合同約定的期限和方式，原土地使用權(quán)人向市土地收購儲備中心交付土地以及地上、地下建筑物、其他附著物。

第十七條向市土地收購儲備中心申請收購國有建設(shè)用地使用權(quán)時，應(yīng)當(dāng)填寫土地收儲申請表，并附具下列材料：

（一）土地使用權(quán)人的身份證明。土地使用權(quán)人是法人的，應(yīng)當(dāng)提供法人資格證明和法定代表人的身份證明。土地使用權(quán)人委托他人辦理的，還應(yīng)當(dāng)提交授權(quán)委托書；

（二）土地使用權(quán)的權(quán)屬證明及土地平面圖；

（三）建筑物、其他附著物的產(chǎn)權(quán)證明；

（四）主管部門意見；

（五）其他需要提交的資料。

第十八條土地收回、收購儲備補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：

（一）以有償方式收回劃撥土地使用權(quán)的，補(bǔ)償費(fèi)用按原批準(zhǔn)用途的劃撥土地使用權(quán)現(xiàn)行評估價確定；以有償方式收回出讓土地使用權(quán)的，補(bǔ)償費(fèi)用按原批準(zhǔn)用途的出讓土地使用權(quán)現(xiàn)行評估價確定。

（二）以收購方式儲備土地的，由市土地收購儲備中心與土地使用權(quán)人協(xié)商委托具有土地評估資格的評估機(jī)構(gòu)對申請收購的土地使用權(quán)價格按現(xiàn)狀進(jìn)行評估，并參照評估價格，協(xié)商確定土地使用權(quán)收購價格，經(jīng)由會審小組會審確認(rèn)。

（三）通過收回、收購方式儲備國有建設(shè)用地使用權(quán)，涉及地上、地下建筑物及其他附著物的，對其所有人或者使用人按照城市房屋拆遷有關(guān)規(guī)定依法給予補(bǔ)償，但補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)當(dāng)扣除依法不需補(bǔ)償或者己經(jīng)補(bǔ)償?shù)耐恋厥褂脵?quán)價款。

第十九條申報(bào)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格比標(biāo)定地價低20％以上的，由市土地收購儲備中心提出收購意見，經(jīng)由會審小組會審?fù)獠?bào)市人民政府批準(zhǔn)后，按照申報(bào)價格依法予以收購，并由市國土資源管理部門按照有關(guān)法律、法規(guī)和本辦法第十六條第（八）項(xiàng)的規(guī)定，辦理土地使用權(quán)注銷登記手續(xù)。

第二十條通過征收方式儲備土地的，征收土地的程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照土地管理有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和市人民政府的有關(guān)規(guī)定辦理。

已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備。

第二十一條市土地收購儲備中心應(yīng)當(dāng)將儲備的國有建設(shè)用地位置、面積、用途、規(guī)劃設(shè)計(jì)要求以及供地方式定期向社會公告。

第二十二條對儲備的國有建設(shè)用地，市規(guī)劃管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出具體地塊的規(guī)劃條件。

第四章前期開發(fā)和利用

第二十三條對納入儲備的土地，由市土地收購儲備中心進(jìn)行前期開發(fā)、保護(hù)、管理、臨時利用及為儲備土地、實(shí)施前期開發(fā)進(jìn)行融資等活動。

前款所稱前期開發(fā)，是指在儲備土地向社會供應(yīng)前，為了使儲備土地達(dá)到土地供應(yīng)條件，對儲備土地組織實(shí)施拆遷、場地平整和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一級開發(fā)整理行為。

第二十四條市人民政府根據(jù)需要，對產(chǎn)權(quán)清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)土地證書。供應(yīng)已發(fā)證儲備土地前，應(yīng)收回土地證書；設(shè)立土地抵押權(quán)的，要先行依法解除。

第二十五條市土地收購儲備中心應(yīng)當(dāng)對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)，使之具備供應(yīng)條件。

土地的前期開發(fā)，按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定規(guī)范操作。需要合作、協(xié)作開發(fā)的，應(yīng)當(dāng)通過公開、公平、公正的方式，選擇土地前期開發(fā)合作、協(xié)作單位。

前期開發(fā)涉及征地拆遷安置的，可以依法委托轄區(qū)政府組織實(shí)施；前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，引入市場機(jī)制，通過公開招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位。

第二十六條市土地收購儲備中心應(yīng)當(dāng)對納入儲備的土地采取必要的措施予以保護(hù)管理，防止侵害儲備土地權(quán)利行為的發(fā)生。

第二十七條在儲備土地未供應(yīng)前，市土地收購儲備中心可以將儲備土地或連同地上、地下建筑物、構(gòu)筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設(shè)立抵押權(quán)的儲備土地臨時利用，應(yīng)征得抵押權(quán)人同意。進(jìn)行臨時建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)遵守《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。

儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響城市規(guī)劃實(shí)施和土地供應(yīng)。

臨時利用儲備地塊收益，應(yīng)當(dāng)上繳市財(cái)政。

第五章土地供應(yīng)

第二十八條儲備土地完成前期開發(fā)整理后，納入市區(qū)土地供應(yīng)計(jì)劃，由市國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。

第六章資金管理

第二十九條土地儲備資金收支管理按照國土資源部、財(cái)政部《土地儲備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》（財(cái)綜〔**7〕17號）和市人民政府的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第三十條市土地收購儲備中心可以向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請擔(dān)保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證；市土地收購儲備中心申請貸款，應(yīng)當(dāng)滿足商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的貸款要求。市土地收購儲備中心舉借的貸款規(guī)模，應(yīng)當(dāng)與年度土地儲備計(jì)劃、土地儲備資金項(xiàng)目預(yù)算相銜接，并報(bào)經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，不得超計(jì)劃、超規(guī)模貸款。

土地儲備貸款應(yīng)實(shí)行?？顚Ｓ?、封閉管理，不得挪用，并接受財(cái)政、審計(jì)部門監(jiān)督。

第三十一條市土地收購儲備中心舉借商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)貸款的，必須按貸款合同約定，及時足額償還貸款本息。

第三十二條各類財(cái)政性資金依法不得用于土地儲備貸款擔(dān)保。市土地收購儲備中心應(yīng)加強(qiáng)資金風(fēng)險(xiǎn)管理，不得以任何形式為第三方提供擔(dān)保。

第七章其他規(guī)定



第三十三條通過收回、收購方式儲備國有建設(shè)用地的，市土地收購儲備中心未按規(guī)定支付補(bǔ)償費(fèi)用或者未按合同支付收購資金的，不得注銷土地使用權(quán)登記，原土地使用權(quán)人有權(quán)拒絕交付土地。

涉及地上、地下建筑物、構(gòu)筑物的，對其所有人或者使用人依法應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償而未予補(bǔ)償?shù)模坏檬栈卦恋厥褂脵?quán)。

第三十四條原土地使用權(quán)人未按收回補(bǔ)償協(xié)議或收購合同的規(guī)定交付土地及地上、地下建筑物、構(gòu)筑物的，或交付土地期間，擅自處理地上、地下建筑物、構(gòu)筑物的，市土地收購儲備中心有權(quán)要求原土地使用權(quán)人糾正并繼續(xù)履行合同。逾期不履行的，市土地收購儲備中心可以申請有關(guān)部門依法處理。

第三十五條市發(fā)展改革、建設(shè)、國土資源、規(guī)劃、房地產(chǎn)、城市管理和人民銀行**市中心支行等管理部門應(yīng)當(dāng)提高辦事質(zhì)量和效率，國有建設(shè)用地儲備及前期開發(fā)整理過程中涉及的有關(guān)手續(xù)，應(yīng)在法定時限內(nèi)或承諾時限內(nèi)及時辦結(jié)；行政事業(yè)性收費(fèi)，嚴(yán)格按照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和市人民政府規(guī)定執(zhí)行，不得擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

第三十六條有關(guān)管理部門和土地收購儲備中心的工作人員、、的，視情給予批評教育或依法給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第八章附則

第三十七條黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位遷址的，市國土資源管理部門應(yīng)及時將原有土地全部收回并重新處置。

市國土資源管理部門對本市行政區(qū)域內(nèi)縣（市）人民政府未依法收回土地使用權(quán)的閑置土地，應(yīng)當(dāng)報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后依法收回，作為市本級儲備土地。市土地收購儲備中心負(fù)責(zé)具體實(shí)施。

第三十八條開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)的工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地的儲備和前期開發(fā)，可以委托開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。

城市道路、公共設(shè)施、公益事業(yè)等非經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)用地的儲備和前期開發(fā)，可以委托有關(guān)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。

土地儲備制度范文第3篇

【關(guān)鍵詞】土地儲備；土地儲備制度；房地產(chǎn)市場

1 土地儲備制度影響房地產(chǎn)的機(jī)理分析

實(shí)施土地儲備制度以前，政府只能控制新增建設(shè)用地的供應(yīng)，對于城市的存量土地，大量的掌握在其使用者的手中。因此，在這種市場環(huán)境下，土地市場的供求曲線接近于通常的商品，具有較大的斜率，政府根本無法對土地市場實(shí)施有效的干預(yù)。實(shí)施土地儲備制度以后，政府從源頭上控制了土地供應(yīng)，使得在一定時期內(nèi)，土地供給量恒定，土地供給曲線成為一條直線，此時的均衡價格將完全由土地需求曲線來確定，政府可以通過增減土地供應(yīng)量來控制土地供給曲線的左右移動，以此達(dá)到有效干預(yù)市場的目的。

在此需要特別指出的是，實(shí)施土地儲備制度及《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺以后，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的變化對購房人的心態(tài)產(chǎn)生了一些影響，同時，土地一級市場的統(tǒng)籌供應(yīng)使得土地的供應(yīng)量受到一定程度人為限制，增加了土地的稀缺，引起價格的上升，從而導(dǎo)致較高的土地價格預(yù)期，再加上土地的保值性使得土地成為良好的投資品，而對土地的投資主要表現(xiàn)在對商品房的投資上，“炒樓”現(xiàn)象也因此而產(chǎn)生。從土地供求曲線來看，若土地市場炒作氣氛較濃，就會使土地總體需求曲線右移，引起房價較大幅度上漲。因此，出臺必要的法規(guī)和措施來限制各類炒作行為，對于我國當(dāng)前房地產(chǎn)市場的健康、平穩(wěn)發(fā)展具有重大的意義。

2 土地儲備制度的實(shí)施對房價的影響

2.1 土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)變化對房價的影響

2011年1月21日，國務(wù)院公布施行了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（下稱征收補(bǔ)償條例），以前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（下稱拆遷條例）同時廢止。土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高直接導(dǎo)致了土地開發(fā)成本的升高，但實(shí)際這種升高并不會對房價產(chǎn)生較大的影響。首先，現(xiàn)在實(shí)行土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓，價格都是由市場供求關(guān)系決定的，與土地成本沒有直接關(guān)系；其次，現(xiàn)在房地產(chǎn)價格與土地成本之間的利潤空間較大，土地成本的增加只是使這個利潤空間變小一點(diǎn)，但對房價沒有較大影響。另外，從國家的角度來看，房地產(chǎn)價格保持最好是平穩(wěn)，過快的增長或是過快的回落都會對國家發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

2.2 土地儲備對房價的影響

土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。實(shí)際上，除了市、縣人民政府國土資源管理部門指定的土地儲備機(jī)構(gòu)在儲備土地外，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)因?yàn)樽陨黹L期開發(fā)經(jīng)營的需要也在儲備土地。

政府部門為加強(qiáng)房地產(chǎn)市場調(diào)控，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力，通過土地征收、無償收回、三舊改造等一系列政策，儲備了一定量的土地，以保障城市保障性住房等民生工程建設(shè)的用地需求，并在市場供不應(yīng)求的情況下，適當(dāng)增加住宅用地的供應(yīng)，以達(dá)到促進(jìn)供需平衡、抑制房價的效果。應(yīng)該說，政府實(shí)施土地儲備有利于調(diào)控房價。

但房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)儲備土地是有害無利的，因?yàn)?，盡管政府根據(jù)市場供需要求，供應(yīng)土地?cái)?shù)量并不少，但房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對受讓的土地儲而不用，勢必導(dǎo)致房地產(chǎn)市場商品住宅的供應(yīng)量減少，造成供不應(yīng)求的假象，形起市場恐慌，從而推動房地產(chǎn)價格的上漲。對于政府來講，開發(fā)企業(yè)囤積土地的行為是個體的行為，追求利潤最大化是其最終目標(biāo)，一旦房地產(chǎn)市場下滑或開發(fā)企業(yè)破產(chǎn)時，銀行、購房者、企業(yè)員工等都將受損，并嚴(yán)重影響國家利益和社會利益并帶來一系列社會問題。因此，政府和老百姓是不希望開發(fā)企業(yè)土地儲而不用。

2.3 土地供應(yīng)對房價上漲的分析

作為房價的重要組成部分地價也影響著房價的變化，影響地價的因素很多，包括一般的因素，如經(jīng)濟(jì)因素、社會因素、人口因素和國際因素，還包括區(qū)域因素和土地的個別因素。當(dāng)前引起爭議的主要是土地供應(yīng)量和供應(yīng)方式。

2.3.1 地價與土地供應(yīng)量。從理論上講，土地供應(yīng)量是影響地價的關(guān)鍵因素，在其他因素不變的情況下，土地供應(yīng)量減少，地價肯定是會上升的。隨著人口的增加，土地供應(yīng)量相對減少。因此，在較長的一個時期，地價有逐步上升的趨勢，而且這個趨勢是和土地供應(yīng)方式無關(guān)的。但近幾年來說，我國土地的供應(yīng)量并沒有大幅的減少，相反，有些地區(qū)由于“8·13”大限，還呈現(xiàn)出了土地供應(yīng)量大幅度增長的趨勢。

我國的土地市場分為一級土地市場和二級土地市場，實(shí)施土地儲備制度后，政府壟斷了一級土地市場的供應(yīng)量。一級土地市場的供應(yīng)量影響住房市場價格，但真正與市場需求共同決定住房市場價格的是二級土地市場的供應(yīng)量。目前我國一級市場較為充足的土地供應(yīng)，并沒有在二級市場上形成有效的房地產(chǎn)供給，而是被開發(fā)商部分囤積起來。面對住房消費(fèi)需求和投機(jī)需求的迅速增長，企業(yè)大量儲備土地減少了二級土地市場的有效供給，從而在一定程度上造成了地價的上漲。

2.3.2 地價與土地供應(yīng)方式。土地市場的供應(yīng)方式主要是指土地出讓方式，不同的出讓方式，包括協(xié)議、拍賣、招標(biāo)和掛牌，對地價的形成有一定的影響。一般來說，協(xié)議方式形成的價格最低。從表面上來看，政府實(shí)施土地儲備，采取招拍掛方式供地所形成的地價要高于協(xié)議出讓的地價，由此便認(rèn)為當(dāng)前的高地價在很大程度上是由于實(shí)施土地儲備制度所造成的，但實(shí)際上，二者根本不具有可比性。其原因主要在于：一是經(jīng)過土地儲備采用招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓的多為商業(yè)、居住等經(jīng)營性用途的“熟地”地價，其中必然包含了政府整頓開發(fā)土地的成本；而協(xié)議出讓的大多是工業(yè)用地，且協(xié)議價格中往往僅是政府獲得的土地出讓金，土地的征收補(bǔ)償費(fèi)用，相對較低。二是協(xié)議出讓雖然成交的價格很低，但是中間的尋租成本很高，因此，開發(fā)商通過招拍掛方式拿到手里的土地價格未必就比原來協(xié)議出讓的價格高。

總之，房價上漲是由于建設(shè)成本增加和開發(fā)利潤增加共同引起的，建設(shè)成本增加是由于地價上漲、建安成本增加和利率提高所引起的，開發(fā)利潤增加則是由于房地產(chǎn)市場旺盛的需求及高度壟斷的市場結(jié)構(gòu)所引起的。因此，地價上漲不是房價上漲的唯一原因。建立土地收購儲備制度以后，雖然地價有所上漲，但地價上漲既有其合理成分，又有其不合理成分土地收購儲備制度并不存在推動地價上漲進(jìn)而導(dǎo)致房價上漲的內(nèi)在機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

[1]王瑾，對房地產(chǎn)價格上漲與土地儲備制度關(guān)系的研究，山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011,28(4)

土地儲備制度范文第4篇

關(guān)鍵詞：土地儲備；制度；問題；建議

中圖分類號：D912文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

土地儲備，土地收購儲備機(jī)構(gòu)利用收購、收回、置換，征收等方式將分散的土地使用者手上的土地匯到開發(fā)商手上，通過土地收購儲備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一的存儲庫為土地征用合并后，根據(jù)城市規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，通過招標(biāo)，拍賣和上市的其他方式有計(jì)劃的將儲備土地納入市場，在城市土地供應(yīng)和規(guī)范各類建設(shè)用地需求的管理制度［1］。筆者用多年的工作經(jīng)驗(yàn)，對土地儲備制度中存在的問題進(jìn)行分析，并提出對策建議，以期有科學(xué)的、可行的改進(jìn)。

一、我國土地儲備制度概述

（一）土地儲備的內(nèi)涵

我國的土地儲備制度是指城市地方政府依照國家相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)或者委托專門機(jī)構(gòu)，依照法定程序和方法，將國家所有的屬于城市規(guī)劃范圍內(nèi)的土地和由個人或集體占用的城市土地予以集中管理和暫時儲備，通過整理規(guī)劃后，再根據(jù)城市自身土地年度供應(yīng)計(jì)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，將該土地投入土地市場，從而確保政府能夠壟斷土地一級市場的一種土地管理制度[2]。

（二）法律特征

1、土地儲備行為實(shí)施主體和對象具有特定性；我國法律明確規(guī)定城市土地屬于國家所有，因此在進(jìn)行土地收購、土地儲備和土地出讓等行為中，實(shí)施主體必然是法律法規(guī)規(guī)定的各級地方政府。土地儲備行為的對象也具有特定性，即主要是指屬于城市土地儲備制度適用范圍土地上的使用權(quán)人或占有人。2、土地儲備制度中出讓環(huán)節(jié)的壟斷性和運(yùn)作一體化；我國的國家性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)體制決定了土地的專屬性，尤其是城市地區(qū)，土地為國家所有，因此土地儲備法律制度中的儲備土地都是由國家的機(jī)構(gòu)管理的，出讓土地的主體當(dāng)然也就具有唯一性。

（三）法律基礎(chǔ)

1、城市土地所有權(quán)屬于國家以及國有土地有償使用制度；我國《憲法》第十條規(guī)定："城市的土地屬于國家所有"。這條法律規(guī)定從最高法的高度明確規(guī)定城市土地的所有權(quán)人是國家，且只有國家是城市土地的所有權(quán)人，從而為我國城市土地儲備制度的建立和實(shí)施提供了法律上的重要保障。2、國家和政府的公共利益屬性；我國《憲法》第二條明確規(guī)定："中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民"。作為人民的政府，我國各級政府有義務(wù)時刻為廣大人民群眾的利益著想，出臺各項(xiàng)法律法規(guī)要考慮廣大人民群眾的切身利益，保障人民群眾日常生產(chǎn)生活正常進(jìn)行。3、土地征收制度；我國《土地管理法》第二條規(guī)定："國家為了公共利益需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予相對人一定補(bǔ)償"。這說明，政府為了更好履行自身的服務(wù)職能，改善城市發(fā)展環(huán)境和功能，可以直接介入城市土地開發(fā)市場進(jìn)行干預(yù)，并且這種干預(yù)是以行政強(qiáng)制力為后盾的，這種行為就是土地征收。

二、土地儲備制度問題分析

（一）資金來源單一

儲備土地的實(shí)際收儲過程中，沒有大筆資金給予支持，難以實(shí)現(xiàn)土地儲備。從目前我國一些地方政府對城市土地儲備實(shí)踐來看，主要經(jīng)營資金通過銀行貸款，政府僅在土地儲備制度建立之初注入一筆資金作為一個資本金。這種單一的資金來源，雖然當(dāng)時滿足土地儲備的需要，但尚未形成一個有效的融資機(jī)制，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。特別是集中采購實(shí)施后，收購庫存，如果它依賴于銀行貸款，不僅難以滿足資本需求，并留下大量增加銀行可能會提高獲取土地的利息成本，甚至將土地收入低于土地儲備成本入不敷出的現(xiàn)象[3]。

（二）土地價位確定不合理

不合理的土地價格，以廉價收購高價出售。（1）關(guān)于收購低價的問題。法律應(yīng)給予一定的補(bǔ)償失地者，但在一些地方給失地者在征地過程中的補(bǔ)償很低。在農(nóng)村，農(nóng)民如果喪失了土地，也就失去了生存之本，沒有依靠。也就可能成一個政治問題。（2）關(guān)于出讓高價的問題。高地價增加政府收入，但長遠(yuǎn)來看存在一定隱患。開發(fā)商巨資獲得土地后，為實(shí)理利益最大化，勢必增加容積率，增加樓層，增加了租金和房價，而開發(fā)商實(shí)際上風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)融資業(yè)務(wù)在施工階段，市場也有一定程度的環(huán)境損害，但開發(fā)商最終支付的錢由租客支付，這無疑會增加保持經(jīng)營成本的家庭和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，只要經(jīng)營成本的增加大于開發(fā)地段帶來回報(bào)的機(jī)會，公司將放棄該地區(qū)入駐，從而形成聚集經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，不利于舊城改造和城市積聚效應(yīng)的形成，影響城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市環(huán)境的改善。

（三）土地儲備協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

市級各儲備平臺之間、市區(qū)兩極之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。土地收購儲備、整理開發(fā)工作涉及面廣，需要計(jì)劃、規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政等多部門緊密配合，部門之間的協(xié)作成本直接關(guān)系到上地儲備制度的運(yùn)作成本。我國的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置特點(diǎn)是規(guī)劃與國土部門分設(shè),計(jì)劃、財(cái)政、國土等部門不屬于一個系統(tǒng)。如果部門之間不能很好銜接, 就會產(chǎn)生政府部門之間的內(nèi)耗,增加了協(xié)作成本,導(dǎo)致土地儲備運(yùn)作成本和資金風(fēng)險(xiǎn)的增加；并會影響土地推出的時間節(jié)奏和資金的回籠速度。比如已進(jìn)入土地收購儲備程序的土地，因原土地使用權(quán)人債權(quán)債務(wù)等糾紛使司法部門介入處置土地及地上建筑物等資產(chǎn)，導(dǎo)致土地儲備已做的前期工作失去效力，甚至出現(xiàn)法院將房屋征收及土地補(bǔ)償費(fèi)代扣、截留等用于償還企業(yè)的債務(wù)等現(xiàn)象，造成原土地使用權(quán)人到期不按時交付土地。

三、對策建議

目前我國的土地儲備制度的缺陷和錯誤存在于制度的政策和方針上，使土地儲備不能發(fā)揮其應(yīng)有的功能。對于各種問題，建議從以下幾方面來改善：

（一）結(jié)合定性和定量的分析，科學(xué)地制定土地儲備量。土地儲備必須定義一個合理儲備量，確保土地可以繼續(xù)發(fā)展，避免土地儲備成為一個單一的土地“倉庫”，也避免了由于缺乏土地儲備和儲備的目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)定量。目前，對土地儲備的國內(nèi)研究大多局限于定性分析，操作方法不明確，因此在土地儲備的具體實(shí)施過程中，出現(xiàn)了諸多問題，難以實(shí)現(xiàn)土地儲備的目標(biāo)。因此，對現(xiàn)有的定性分析的基礎(chǔ)上，通過數(shù)學(xué)模型和其它方法將最佳儲備量進(jìn)行定量分析，對土地儲備機(jī)構(gòu)的土地征收程序的開發(fā)提供了重要的依據(jù)。

（二）增加土地儲備信息透明度，建立供給的收購計(jì)劃和適當(dāng)?shù)耐恋厥召弮滹L(fēng)險(xiǎn)分析制度。準(zhǔn)確的庫存信息對規(guī)避市場波動和市場風(fēng)險(xiǎn)具有顯著作用，因此，建立一個統(tǒng)一準(zhǔn)確的土地庫存報(bào)告系統(tǒng)是重要的有效措施。其次，我們必須建立一個科學(xué)的供應(yīng)計(jì)劃，過程控制采集儲量的不確定性控制偏差有望實(shí)現(xiàn)。整個城市應(yīng)根據(jù)實(shí)施時的風(fēng)險(xiǎn)分析研究收購儲備，計(jì)劃收購儲備，以維持土地儲備貸款，社會和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，金融運(yùn)行達(dá)到穩(wěn)態(tài)的不確定性控制。

（三）建立土地儲備基金制度，多渠道融資。土地出讓金是土地儲備資金的重要指標(biāo)，政府應(yīng)該從中獲得的土地每年留出一定量作為土地儲備基金來提高自我積累能力，增加土地基金的股本，從而建立了滾動操作，滾動發(fā)展資金的良性循環(huán)機(jī)制，為了實(shí)現(xiàn)“投入-產(chǎn)出-再次進(jìn)入”的良性循環(huán)，必須利用各種融資合作，以確保有足夠的土地儲備資金。

四、結(jié)束語

建立和完善土地儲備制度，規(guī)范土地市場的健康發(fā)展，在很大程度上能提高城市政府調(diào)控土地市場的能力，對增加財(cái)政收入，深化國企改革，確保土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃順利實(shí)施，對優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，有效地保護(hù)城市郊區(qū)農(nóng)用地均具有重要意義。做好土地儲備可持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，仍然任重而道遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)

[1]王亮.關(guān)于土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)的思考[J].華北國土資源，2008（01）.

土地儲備制度范文第5篇

關(guān)鍵詞：土地儲備制度法律動因法律原則法律性質(zhì)

一、土地儲備制度產(chǎn)生與發(fā)展的法律動因之探源

（一）土地資源自身稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟(jì)需求之矛盾是催生土地儲備法律規(guī)范的沃土

土地是人類得以生存與發(fā)展的物質(zhì)載體，是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉。”[1]然而，作為一種自然資源，土地具有稀缺性。所謂稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面積的有限性而不可再生，不能為人類所無限度的利用的一種自然屬性。土地的稀缺性是相對于人類無限之需求而言的。依西方經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，一種資源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、礦物、石油、天然氣等；而人類由于自身的發(fā)展需要消耗大量的自然資源，并且這種消耗隨著人口的增加、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而呈上升之勢。以我國為例，自上個世紀(jì)70年代以來，我國人口以每年10％左右的速度增長，耕地則以每年2.%的速度遞減。[2]這樣，土地資源自身的稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟(jì)需求之間就存在不可避免的矛盾。為了緩解這種矛盾，客觀上要求在土地上建立一種行之有效的秩序性規(guī)范-法律規(guī)范，一方面以之確定土地權(quán)利之歸屬和流轉(zhuǎn)，另一方面，據(jù)以規(guī)制各種對土地資源進(jìn)行破壞與浪費(fèi)的非理，以期實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化開發(fā)與利用。土地儲備法律規(guī)范正是這種社會客觀需要催生之必然結(jié)果。

（二）國家對土地資源的宏觀調(diào)控是土地儲備法律制度產(chǎn)生的制度動因

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，每一個市場主體都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”（亞當(dāng)。斯密語），為實(shí)現(xiàn)其自身利益之最大化傾力而為。同樣地，由于市場主體利益的非一致性，不同利益主體的行為難以形成對整個社會有益的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，相反，通常情況下都會出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)甚至是無政府主義的不良后果。為了矯正私利主體的各種非理，國家（作為擁有至高無上權(quán)力之統(tǒng)治體）必須運(yùn)用其認(rèn)為可行的統(tǒng)治方法予以規(guī)制。在長期的實(shí)踐當(dāng)中，世界各國逐漸形成了一整套對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的制度。通過宏觀調(diào)控手段如價格、利率、稅收、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等的調(diào)節(jié)，一方面使社會需求總量與供給總量趨于平衡，另一方面則使社會的供給與需求結(jié)構(gòu)達(dá)到平衡，從而令資源配置趨于合理。土地儲備制度產(chǎn)生極為重要的一個法律制度動因即是：順應(yīng)國家對土地資源進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要，用制度的法律化規(guī)制土地市場，使土地資源發(fā)揮盡可能大的效用。

（三）土地價值的可估算性及市場主體的逐利性是土地儲備法律制度誕生的現(xiàn)實(shí)動因

土地作為一種典型地不動產(chǎn)，總是固定在地球表面某一確定的經(jīng)緯度上。與地理學(xué)上的土地概念不同，[3]法學(xué)上的土地是指能為人類所控制、利用并借以創(chuàng)造財(cái)富的陸地地表。隨之科技的進(jìn)步，現(xiàn)代人對土地的利用越來越走向集約化，土地的價值總體上處于上升趨勢。相應(yīng)的，人們對土地價值的評估和測算也日趨精密與完善。正是土地價值的這種可估算性及人們利用土地創(chuàng)造財(cái)富的逐利心理，推動著土地儲備法律制度這一調(diào)整市場主體合理、有序利用土地的規(guī)范的產(chǎn)生。

二、土地儲備制度應(yīng)遵循的法律原則之彰顯

（一）合法運(yùn)作原則

合法運(yùn)作原則是指土地儲備制度地運(yùn)作必須在實(shí)質(zhì)上和形式上都符合法律法規(guī)地規(guī)定，不得在法律法規(guī)之外運(yùn)行。當(dāng)前，由于全國性統(tǒng)一的法律規(guī)范的缺位，各個實(shí)現(xiàn)土地儲備制度的地方政府都是依照本地的地方性法規(guī)或地方規(guī)章運(yùn)行；對于具體的制度及運(yùn)作行為，尚有許多屬于無章可循、無法可依的狀態(tài)，如儲備中心的法律地位及職權(quán)職責(zé)、納入儲備的土地范圍、儲備土地的出讓方式等。因此，加快土地儲備相關(guān)制度的立法，使其在法律規(guī)范范圍內(nèi)有序運(yùn)作無疑意義重大。

（二）資源優(yōu)化配置原則

土地儲備法律制度的構(gòu)建須符合資源優(yōu)化配置原則。土地資源的優(yōu)化配置原則是指土地資源在生產(chǎn)和再生產(chǎn)過程中各個環(huán)節(jié)上的合理、有效的流動和配備。我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。由于我國目前實(shí)行土地所有權(quán)公有制度，因此，現(xiàn)實(shí)可供自由配置的只能是土地他物權(quán)，即土地用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。在土地用益物權(quán)方面，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)抓土地用途管制和權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)，使土地效用達(dá)到最大限度的發(fā)揮；在土地?fù)?dān)保物權(quán)方面，則著眼于擔(dān)保主體及相關(guān)第三人權(quán)利義務(wù)的界清，以切實(shí)發(fā)揮土地在債權(quán)擔(dān)保中的作用。土地儲備制度在資源的優(yōu)化配置上應(yīng)當(dāng)采用拍賣出讓形式，減少、消滅協(xié)議出讓方式，使土地使用權(quán)出讓真正走向市場化、規(guī)范化。

（三）可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展是在人類面臨科技進(jìn)步與生態(tài)環(huán)境惡化、貧富差距日益拉大這兩大社會失衡的背景下而產(chǎn)生的一種新型的發(fā)展觀，其核心思想在于要求人類以最高的智力水平和泛愛的責(zé)任感去準(zhǔn)確處理人與自然、人與人之間的關(guān)系，并在作出每一個行為與抉擇時，不僅要考慮本代人的利益平衡，而且要考慮到代際人的利益平衡，從而實(shí)現(xiàn)自然資源、人文資源在現(xiàn)在與將來的高效、持續(xù)發(fā)展。[4]土地儲備制度應(yīng)當(dāng)遵循可持續(xù)發(fā)展原則，在土地的收購、儲備與使用權(quán)移轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮土地資源的長遠(yuǎn)規(guī)劃與短期利用的矛盾，考慮基于土地的社會經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展與資源消耗的協(xié)調(diào)，避免盲目放地等政府短期行為。

（四）土地使用權(quán)競爭性出讓原則

土地儲備中心收購?fù)恋刂螅环矫嫘枰M(jìn)行土地的儲備，以對土地資源和社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控；另一方面，須對其儲備的土地進(jìn)行使用權(quán)的有償出讓，以實(shí)現(xiàn)土地資源的價值。在土地使用權(quán)的出讓過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持競爭性出讓原則，嚴(yán)格控制非競爭性出讓即協(xié)議出讓的數(shù)量。市場是資源配置的調(diào)節(jié)器，在完全的市場經(jīng)濟(jì)下，各個主體通過競爭這一法則實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。因此，讓資源同有優(yōu)勢﹑有實(shí)力的投資者配置﹐是市場經(jīng)濟(jì)的要義﹐讓最有實(shí)力的開發(fā)商得到最好土地的最公平的方法即是競爭。與拍賣、招標(biāo)、掛牌等競爭性方式出讓土地，較之協(xié)議出讓既有實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置與國有資產(chǎn)保值增值之效，又可減少暗箱操作，抑制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（五）社會效益優(yōu)先原則

社會效益優(yōu)先原則是指在土地儲備制度的整個運(yùn)作流程及其價值取向上，當(dāng)出現(xiàn)政府利益、個人利益與社會公共利益不一致的情形時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮社會效益。土地儲備制度的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵循社會效益優(yōu)先原則，這是其實(shí)現(xiàn)國家宏觀調(diào)控職能和資源優(yōu)化配置的前提，也是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)性發(fā)展的保障。筆者認(rèn)為，所謂的社會效益，是指符合整個社會、社區(qū)的民眾的根本利益的、可增進(jìn)其福利的一種權(quán)利與利益分配狀態(tài)。社會效益追根到底是人權(quán)的利益化，或稱利益化了的社會民眾整體的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。其在本質(zhì)上是民生問題。政府在進(jìn)行土地收購時，應(yīng)當(dāng)在符合城市整體規(guī)劃的前提下，不得侵犯被收購者及相關(guān)市場主體的合法權(quán)益；在獲得土地收益之后，對盈余資金的投向應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的用途管制，盡量往公共設(shè)施建設(shè)、社會保障、環(huán)境保護(hù)等涉及社會公益性的方面傾斜。

三、土地收購與儲備法律性質(zhì)之剖析

（一）行政行為說（強(qiáng)制論）

行政行為說認(rèn)為，在土地儲備、收購過程中，政府的行為屬于行政法律行為，而被收購?fù)恋氐囊环疆?dāng)事人為行政相對人。行政行為說又可分為兩種：其一，認(rèn)為土地收購與儲備行為于雙方當(dāng)事人而言是一種“權(quán)利和義務(wù)”關(guān)系，即土地收購是政府的權(quán)利，對被收購方講是對國家的義務(wù)，收購是一種行政行為，收購價格不必遵循等價有償?shù)脑瓌t，只有這樣才能確保政府建立和實(shí)施土地收購儲備制度的宏觀社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這不符合建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求；其二，認(rèn)為屬于國家對土地收購的“強(qiáng)制性買賣”關(guān)系，該學(xué)說承認(rèn)土地收購雙方存在“買賣關(guān)系”，但這種“買賣關(guān)系”是強(qiáng)制性的，表現(xiàn)在收購與否由政府決定，收購價格由地價評估機(jī)構(gòu)按照市場價格進(jìn)行評估，并由土地行政部門確認(rèn)，而不由原土地使用者自由要價。“強(qiáng)制性買賣”關(guān)系有如下性質(zhì)：①土地統(tǒng)一收購屬于政府的特有權(quán)力；②土地統(tǒng)一收購權(quán)力是用于公共目的；③行使土地統(tǒng)一收購權(quán)力必須給予合理的補(bǔ)償。

（二）民事行為說（自由論）

持民事行為說者認(rèn)為，收購行為是市場經(jīng)濟(jì)條件下的“自由買賣關(guān)系”，即政府及其授權(quán)委托的土地收購機(jī)構(gòu)與被收購單位或個人是平等的經(jīng)濟(jì)主體，是否收購及收購的價格均由雙方在自愿、公平、有償?shù)幕A(chǔ)上，根據(jù)市場狀況自由協(xié)商決定。[5]依次觀點(diǎn)，實(shí)施土地儲備的政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)就是一個純粹的地產(chǎn)開發(fā)公司，它僅能實(shí)現(xiàn)其效益最大化的微觀目標(biāo)，而土地儲備制度的宏觀的社會、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn)。

（三）區(qū)分說

區(qū)分說是在對民事行為說與行政行為說進(jìn)行研究、篩選的基礎(chǔ)上，認(rèn)為此二者皆有失偏頗，而主張應(yīng)當(dāng)視政府在收購時的不同身份來確定收購行為性質(zhì)的一種折中觀點(diǎn)。具體而言，該學(xué)說認(rèn)為：

政府主體身份表現(xiàn)在國有土地上是雙重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其中，有償出讓國有土地使用權(quán)便是其行使所有權(quán)的重要表現(xiàn)形式。政府與國土使用權(quán)的受讓人簽訂的土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、等價有償?shù)脑瓌t；作為行政管理者，政府享有對土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)力，這種權(quán)力是與服從相對于，與強(qiáng)制劃等號的。政府對土地資源的管理權(quán)源于憲法賦予的政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。政府行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的前提和目的是社會公共利益，因此，政府在為公共利益的需要而進(jìn)行單向收購時，具有強(qiáng)制性。

筆者認(rèn)為，土地收購從本質(zhì)上講屬經(jīng)濟(jì)法律行為。因?yàn)?，首先，對土地的收購、儲備體現(xiàn)了國家對地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，是國家借以干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)的一種重要形式；其次，收購行為本身既是政府的經(jīng)濟(jì)職權(quán)，即政府有權(quán)依法對符合規(guī)定的土地進(jìn)行收購，任何單位與個人都不得拒絕收購，同時，它又是政府的經(jīng)濟(jì)職責(zé)，即政府對符合收購條件的土地必須進(jìn)行收購，并在一定條件下進(jìn)行出讓，收購行為是職權(quán)與職責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一；再次，“強(qiáng)制”與“自由”僅僅是內(nèi)在意志的外在表現(xiàn)形式，而非法律行為性質(zhì)本身，上述三種觀點(diǎn)都沒有看到國家在土地儲備制度當(dāng)中的宏觀調(diào)控與積極干預(yù)，因而都流于片面。*作者簡介：王保信（1977—），男，廣東揭陽人，西南政法大學(xué)2001級經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生，主要研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)法。

[1]《馬克思恩格斯全集》。北京：人民出版社，1986年版，第384頁。

[2]錢銘。21世紀(jì)中國土地可持續(xù)發(fā)展利用展望。中國土地科學(xué)，2001年第1期。

[3]一般認(rèn)為，地理學(xué)上的土地概念為“地球表面的陸地部分及其附屬的內(nèi)陸水域和灘涂等”，見孫憲忠?！墩撐餀?quán)法》。法律出版社2001年10月版，318.

[4]李昌麒主編。經(jīng)濟(jì)法學(xué)。北京：中國政法大學(xué)出版社，1999年版，87.

[5]吳東仙、羅思榮。完善土地儲備制度的法律思考。杭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2002：（5），32.

OntheLegalPrincipleofLandStorageSystem

WangBao-xin