試論非訴執行的重構
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我國《行政訴訟法》第六十六條規定，公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法執行。從分權的角度確立了非訴執行體制，即行政機關自行強制執行和人民法院依申請強制執行的雙軌體制，也就是以申請法院強制執行為原則，以行政機關自行強制執行為例外。實務中，習慣將非訴行政案件執行稱為非訴執行。本文旨在結合《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>》若干問題的解釋（以下簡稱《解釋》）的相關規定，談一下非訴執行的重構問題。
一、現行非訴執行的基本理論
（一）非訴執行的概念
非訴執行，是指行政機關作出具體行政行為后，公民、法人或者其他組織在法定期限內，既不向人民法院提起行政訴訟，又拒不履行已生效的具體行政行為所確定的義務時，行政機關或行政裁決行為確定的權利人向人民法院提出執行申請，由人民法院采取強制措施，使具體行政行為的內容得以實現的制度。
（二）非訴執行的特點
1、非訴執行機關是人民法院，而非行政機關。
2、非訴執行的依據是行政機關的已生效的具體行政行為。
3、非訴執行的申請人是行政機關或行政裁決行為確定的權利人。
4、非訴執行的前提是公民、法人或者其他組織在法定期限內，既不提起行政訴訟，又拒不履行行政行為所確定的義務。
（三）非訴執行的條件
《解釋》第八十六條規定：行政機關根據行政訴訟法第六十六條的規定申請執行其具體行政行為，應當具備以下條件：1、具體行政行為依法可以由人民法院執行；2、具體行政行為已經生效并具有可執行內容；3、申請人是作出該具體行政行為的行政機關或者法律、法規、規章授權的組織；4、被申請人是該具體行政行為所確定的義務人；5、被申請人在具體行政行為確定的期限內或者行政機關另行指定的期限內未履行義務；6、申請人在法定期限內提出申請；7、被申請執行的行政案件屬于受理申請執行的人民法院管轄。人民法院對符合條件的申請，應當立案受理，并通知申請人；對不符合條件的申請，應當裁定不予受理。
（四）非訴執行的性質。目前理論界與實務界傾向于定性為司法性質。
（五）合法性審查的權力與標準，關于法院是否有權審查行政機關申請執行的具體行政行為，《行政訴訟法》未作規定，《解釋》第93條明確規定了法院的審查權力。《解釋》第95條有關審查的標準的規定基本上采用了“卷面無錯誤”的標準①，被申請執行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執行：1、明顯缺乏事實根據的；2、明顯缺乏法律依據的；3、其他明顯違法并損害被執行人合法權益的。
二、從比較行政法學的角度分析我國非訴執行制度所存在的不足
首先看一下德國行政強制執行制度。德國行政強制執行的法律條件，主要有法律的授權、以行政行為的形式做出行政決定、按照法定程序實施。這是法治國原則在行政執行中的體現。
如果缺乏法律的授權，行政當局就只能向法院提出申請，由法院做出一個執行的決定。向法院申請的執行，在實踐中主要是為了實現行政和法上的行政權利、行政合同中的行政權利和行政當局之間關系中的權利。②上述的行政決定是一個不可撤銷的基礎性行政行為，由此啟動的執行行為是執行性行政行為。其執行程序分為下列三個階段：1、強制執行的告誡。2、強制執行的確認。3、強制手段的實施。強制金沒有如期收繳的，行政法院可以根據執行當局的申請，在進行告誡以后，可以裁定替代性強制拘留?！欠闪碛幸幎?，對當局和公法法人不得使用強制手段。③
由此可以看出，德國行政強制執行申請法院的案件類別范圍是比較窄的。執行程序比較嚴謹，有告誡程序對當事人的權利予以保障。但是，不允許當事人在執行程序中對基礎性行政行為提出異議，以確保其穩定性。
次之，日本的行政強制執行制度，以相對人不履行行政上的義務為前提。面向未來，行政權主體以實力使義務得到履行，或者實現與義務履行相同的狀態。它的特點在于，不需要法院判斷行政上的義務是否存在，也不需要法院對此作出裁斷，而是依據行政權主體自身的判斷，通過行使行政權的手段進行強制執行，即行政主體自力執行。④同時，亦不排斥個別領域借助法院力量執行的存在。
不難看出，日本的行政強制執行主要是行政權主體的自力進行強制執行的。
以上我們分析了大陸法系國家德國、日本的行政強制執行制度，下面再來看一下英美法系美國的行政強制執行制度。
在美國，行政決定作出后，一般情況下相對人都能自動履行行政決定所確定的義務。若不履行，就發生行政強制執行。但是其行政強制執行制度受權力分立或職能分離原則影響，較大范圍內和相當程序上需要司法權的介入。
在美國，通常在以下兩種情況下，行政機關可以通過向法院提起執行訴訟的司法程序執行行政決定：一種情況是，法律對行政決定完全沒有規定執行的手段。在這種情況下，當相對人不履行行政決定確定的義務時，行政機關只能向法院提起執行訴訟，請求法院裁判執行行政決定。舍此沒有其他方法。另一種情況是，法律規定在相對人不履行行政決定時，行政機關可以采取行政罰款等制裁性手段，對相對人實施制裁，但是沒有賦予行政機關直接執行的權力和手段，在相對人仍不履行行政決定，并且不履行行政罰所確定的義務時，行政機關通常也只能向法院提起訴訟，法院是最后的執行力量。只有極小數情況下，法律才授予行政機關直接執行的權力。⑤
美國之所以實行這樣的司法程序執行制度，是因為為了防止行政權的專橫。但是，該司法執行程序雖享有對行政決定的司法審查權，但其審查只能按法律規定的形式進行審查，且相對人未申請司法復審與未窮盡行政救濟時，亦不能申請法院審查行政決定違法問題。
可以看出，美國的行政強制執行制度是行政機關自行執行和行政機關依法向法院提起執行訴訟，由法院審查后執行并存的制度，其司法程序執行享有最終性，受理執行案的范圍相對比較寬，法院除聽取相對人主張行政決定違法的抗辯理由外，還審查行政決定的合法性，以裁決是否執行。
德國、日本、美國的行政強制執行制度其共性是：側重于保護人權，控制行政權力濫用，傾向于行政機關自行擁有執行權；都認可相對人放棄訴權時，承認行政行為的穩定性、不容量疑性。德國、美國的法院執行程序比較嚴謹。德國、日本以行政機關自行執行為主，法院執行為例外，美國以法院執行為主，行政機關執行為例外；這一點與中國大陸非訴執行類似。
我國非訴執行制度存在的缺陷：
（一）非訴執行的性質。由于《行政訴訟法》未明確，《行政強制執行》尚處專家稿階段；從《解釋》執行章節中對審查權力、審查標準、強制執行措施實施的主體來看，定性為司法性質。這與國際上行政法的發展趨勢相背，通行做法行政機關自力執行為原則，行政強制執行措施的救濟有司法權作后盾，便于保護相對人的合法權益。
（二）非訴執行受案范圍過寬。目前，從我國的立法情況看，涉及稅的征收、占壓公路用地的違章建筑的拆除、占壓河道影響河道行洪的違章建筑物的拆除等，相關行政部門法規定了行政機關的行政強制執行權。其他的行政部門法很少見行政機關自力執行的規定。由此可見，行政機關依據《行政訴訟法》第六十六條的規定，申請法院執行的案件范圍過寬。相應地過多增加法院的壓力，法院成為行政機關的執行機構，給社會造成錯覺，影響法院的公信力；換言之，不利于樹立司法權威，防止行政權的專橫與擴張。
（三）司法審查的標準過于籠統、寬泛。英美法系中美國提起執行訴訟的審查標準較之是比較嚴格的，我們現行的“卷面無錯誤”的標準，不利于保護相對人的合法權益。相應地《解釋》第95條的規定的三種不予執行的情形過于寬泛，實務中也不便于操作。
三、非訴執行的重構
借助于現在《行政訴訟法》的修改，《行政強制執行法》的制定，有必要對我國非訴執行的制度進行重構。
（一）非訴執行的性質。由于我國加入WTO，與國際規則的銜接；加快我國民主法制化的進程，體現司法權的中立性，有必要立法規定非訴執行的性質為行政行為。
（二）構建趨于合理的非訴執行制度。建立以行政機關自力執行為主，司法程序執行為例外的非訴執行制度。由立法加以規定，限制申請法院行政行為種類與范圍，例如涉及公法私權利的行政合同案件、兩個行政機關之間的公法義務問題的案件等，可以申請法院執行。由此構建，行政機關強制執行措施納入司法審查范圍，保護相對人的合法權益。節約司法資源，降低司法成本，利于樹立人民法院在群眾中的公正形象。
（三）立法細化規定非訴執行的審查標準。《解釋》第95條規定的情形再加以細化，將行政處罰顯示公正、行政行為違反公序良俗、行政行為若執行造成相對人違法犯罪、行政行為的內容無法執行的情形寫入法律規范，實務中易于操作，使法官的審查處于有限制的自由心證狀態。
（四）建立執行告誡、聽證程序?，F在理論界對行政行為的效力有“四力說”、“五力說”，歸結起來一句話，行政行為一經作出，就推定為有效（非經有權機關撤銷前），從控權論角度，或者從人民主權角度講，引入執行告誡、聽證程序，有利于相對人利用其掌握的依據與行政行為抗辯，維護其合法權益。
注釋：
①中國法制出版社，甘文著《行政訴訟法司法解釋之評論》第223頁。
②清華大學出版社，1999年10月1版，于安著《德國行政法》第161頁。
③清華大學出版社，1999年10月1版，于安著《德國行政法》第162-163頁。
④中國方正出版社，2005年1月版，應松年主編《當代中國行政法》上卷第928頁。
⑤中國方正出版社，2005年1月版，應松年主編《當代中國行政法》上卷第936-937頁
