淺議行政公益訴訟制度
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摘要］：行政公益訴訟，是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了社會(huì)公共利益或有侵害之虞時(shí)，雖與自己無(wú)直接利害關(guān)系，但為維護(hù)社會(huì)公共利益，依法向法院直接提起訴訟或者向特定機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求，由特定機(jī)關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。我國(guó)目前行政公益訴訟形式還未被立法者所承認(rèn)，但筆者認(rèn)為，通過(guò)了解西方法治國(guó)家的行政公益訴訟制度和研究我國(guó)法律制度，在我國(guó)建立行政公益訴訟制度既有理論基礎(chǔ)，又是現(xiàn)實(shí)需要，也是國(guó)際上訴訟制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。
［關(guān)鍵詞］：行政公益訴訟；直接利害關(guān)系；社會(huì)公共利益
一、行政公益訴訟制度探源
行政公益訴訟來(lái)源于公益，在談行政公益訴訟時(shí)，不得不提及公益訴訟。公益訴訟最早可溯源于古羅馬時(shí)代。當(dāng)時(shí)的古羅馬法將訴訟劃分私益訴訟和公益訴訟兩種訴訟模式，其中“私益訴訟”是指為保護(hù)個(gè)人所有權(quán)益的訴訟，僅特定的當(dāng)事人才可提起；而“公益訴訟”則是保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，一般市民均可提起。可見(jiàn)，古羅馬的市民如果是以維護(hù)公共利益為目的，為維護(hù)法律及社會(huì)秩序，就可以提起公益訴訟，且并不要求提起公益訴訟的原告與所訴之利益有利害關(guān)系，即可以是無(wú)利害關(guān)系的人。近代西方各國(guó)大多引入了這種訴訟制度。
如上所述，行政公益訴訟是公益訴訟的一個(gè)分支，而且，在當(dāng)今世界各國(guó)較為普遍適用的是就刑事公益訴訟和行政公益訴訟兩種兩種模式。其中行政公益訴訟制度在日、美的發(fā)展相對(duì)較為最為完善。在日本，“行政公益訴訟”又被稱(chēng)為“民眾訴訟”，是指“請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法律規(guī)定的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無(wú)關(guān)的資格提起的訴訟。”日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。在美國(guó)，行政公益訴訟即所謂的“私人檢察總長(zhǎng)制度”，即國(guó)會(huì)通過(guò)制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟，主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類(lèi)。其要旨是：在請(qǐng)求復(fù)審政府行為合法性的訴訟中，應(yīng)保護(hù)的是公共權(quán)利，而不是私方當(dāng)事人的權(quán)利。此外，英、德、法等國(guó)家也都建立了類(lèi)似的行政公益訴訟制度。
相比之下，當(dāng)前我國(guó)在公益訴訟尤其是行政公益訴訟的立法及司法事務(wù)方面卻沒(méi)有較大的進(jìn)展，這種狀況無(wú)疑不利于社會(huì)主義法制建設(shè)的全面展開(kāi)及依法治國(guó)方針的貫徹落實(shí)，更不利于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足進(jìn)步和發(fā)展，尤其是在公民法制觀念、權(quán)利觀念日漸深入人心的今天，如果怠于對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)，必然會(huì)對(duì)我們整體社會(huì)的發(fā)展造成極其消極的影響。
二、確立公益訴訟的必要性
我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法未規(guī)定行政公益訴訟，根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第12條的規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，即原告起訴須以與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系為限，如果政府行為侵害了社會(huì)公共利益，因這種侵害與私人沒(méi)有直接利害關(guān)系，則被排除在司法審查之外，這樣當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為侵犯社會(huì)公共利益時(shí)，公民便無(wú)法通過(guò)司法手段監(jiān)督行政行為，來(lái)維護(hù)社會(huì)公益。例如，國(guó)有資產(chǎn)被侵占、轉(zhuǎn)移或國(guó)有資產(chǎn)被損毀、滅失的情況時(shí)有發(fā)生；行政機(jī)關(guān)為本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通常會(huì)采用濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等方式極力保護(hù)地方企業(yè)，結(jié)果導(dǎo)致一系列的環(huán)境污染和破壞水土問(wèn)題的頻發(fā)；還有政府部門(mén)在公共工程的審批和招標(biāo)，政府工程發(fā)包過(guò)程中出現(xiàn)的違法行為等等，在沒(méi)有特定受害人或者特定多數(shù)受害人沒(méi)人起訴時(shí)或不愿起訴時(shí)，如果沒(méi)有單位或個(gè)人為了國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，及多數(shù)不特定人的利益而伸張正義的話，那么，國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，及多數(shù)不特定人的合法利益將遭受重大損害，此時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許沒(méi)有利害關(guān)系的任何個(gè)人或社團(tuán)組織，依法向國(guó)家司法機(jī)關(guān)申請(qǐng)對(duì)政府機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)管理公共社會(huì)事務(wù)的組織的行政行為提起訴訟，要求法院依法進(jìn)行司法審查。對(duì)行政主體的行政行為的合法性或合理性通過(guò)法院進(jìn)行最終裁決。這樣做，既維護(hù)了國(guó)家利益、社會(huì)公共利益及不特定多數(shù)人的合法利益，又起到了維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的作用。筆者看來(lái)，從我國(guó)目前行政訴訟理論和行政執(zhí)法、司法的實(shí)踐看，確立行政公益訴訟制度已勢(shì)在必行。行政公益訴訟制度的創(chuàng)立既能保障公民的基本權(quán)利，實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人的人權(quán)，如參加國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面的管理，又可充分利用個(gè)人力量、特別是通曉法律的法學(xué)專(zhuān)家、律師等社會(huì)精英們的力量，來(lái)對(duì)國(guó)家公權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督，充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公共利益中的積極作用。
三、我國(guó)行政公益訴訟的法律及學(xué)理基礎(chǔ)
首先，從我國(guó)行政法的淵源來(lái)看，我國(guó)憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)。”人民把管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力委托給國(guó)家機(jī)關(guān)行使，當(dāng)國(guó)家利益和社會(huì)公眾利益受到侵害時(shí)，公民的個(gè)體權(quán)益也同時(shí)受到了損害，公民應(yīng)當(dāng)有權(quán)依法行使司法審查請(qǐng)求權(quán)，保護(hù)社會(huì)公眾利益，實(shí)現(xiàn)對(duì)自身合法權(quán)益的維護(hù)。行政公益訴訟可以使人民參加國(guó)家事務(wù)管理與監(jiān)督的法律權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)。我國(guó)《行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”；《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第12條規(guī)定對(duì)原告的資格作了比較明確的概括式規(guī)定，第13條則列舉了司法實(shí)踐中經(jīng)常遇到的情形，如相鄰權(quán)人、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人等有權(quán)提起行政訴訟。這兩條規(guī)定比行政訴訟法第二條的關(guān)于原告資格規(guī)定更加寬泛，進(jìn)一步擴(kuò)大原告提起訴訟的資格。在近幾年的司法實(shí)踐中確實(shí)收到了很好的效果，可見(jiàn)進(jìn)一步擴(kuò)大原告主體資格范圍的作法是符合行政訴訟的自身規(guī)律及其發(fā)展趨勢(shì)的。
同時(shí)，除公民、法人或其他組織可提起公益訴訟外，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)具有充當(dāng)行政公益訴訟原告的主體資格。根據(jù)憲法規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)一切違反法律的行為進(jìn)行監(jiān)督。從檢察院的實(shí)際功能也可看出，其主要職能是保護(hù)國(guó)家和公共利益。因此，檢察機(jī)關(guān)享有行政公訴的起訴權(quán)符合憲法規(guī)定，而且進(jìn)一步充實(shí)了檢察機(jī)關(guān)的應(yīng)有職能。
另外，從我國(guó)《行政訴訟法》的立法宗旨來(lái)看：一方面是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，另一方面是保障行政機(jī)關(guān)依法行政。即使行政機(jī)關(guān)的違法行為和不作為尚未實(shí)際害及某個(gè)私權(quán)益，但如果害及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，其實(shí)質(zhì)上就是害及了更多的私權(quán)益，使更多的私權(quán)益失去了存在的根基，況且該行政機(jī)關(guān)的違法行為和不作為本身就是對(duì)行政法治的破壞。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既有私益之訴，也應(yīng)有公益之訴，對(duì)公益的保護(hù)與對(duì)私權(quán)益的保護(hù)同等重要，只有建立行政公益訴訟制度才能更好地完善整個(gè)行政訴訟制度。
但也有人認(rèn)為，如果放開(kāi)行政訴訟原告主體資格范圍，實(shí)行行政公益訴訟制度，在我國(guó)可能會(huì)出現(xiàn)訴訟爆炸的不利局面。其實(shí)，在中國(guó)即使任何人都可作原告，行政訴訟仍然不會(huì)門(mén)庭若市，因?yàn)樵V訟是要成本的，以訴訟為職業(yè)的情況畢竟少見(jiàn)，比如王海這樣的人畢竟是少之又少的。建立行政公益訴訟制度，首要解決的就是擴(kuò)大原告資格的問(wèn)題，既然我國(guó)的行政訴訟對(duì)原告的資格的規(guī)定呈現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢(shì)，那么進(jìn)一步擴(kuò)大原告訴訟資格即建立公益訴訟制度也是必然的結(jié)果。
四、完善我國(guó)實(shí)行行政公益訴訟制度的切入點(diǎn)
行政公益訴訟，是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了了社會(huì)公共利益或有侵害之虞時(shí)，雖與自己無(wú)直接利害關(guān)系，但為維護(hù)社會(huì)公共利益，可以依法向法院直接提出起訴請(qǐng)求或向特定機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求，并由特定機(jī)關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。它是運(yùn)用司法手段保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，規(guī)范行政執(zhí)法行為，從而維護(hù)法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。通過(guò)以上對(duì)行政公益訴訟制度分析，筆者認(rèn)為我國(guó)要實(shí)行行政公益訴訟制度，首先要從以下幾個(gè)問(wèn)題入手：
（一）要解決對(duì)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行政主體的行為的可訴性問(wèn)題。該行政主體的行政行為既包括具體行政行為，也應(yīng)包括抽象行政行為，兩者都應(yīng)當(dāng)接受法院的司法審查。由于抽象行政行為是針對(duì)普通的不特定對(duì)象作出的，可以反復(fù)適用，加之層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體的行政行為。一旦違法，侵害的對(duì)象就可能是不特定的多數(shù)人。如果人民法院不能受理對(duì)違法抽象行政行為提起的訴訟并予以撤銷(xiāo)，那么就可能導(dǎo)致違法的抽象行政行為造成的侵害在一定范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生，使更多的相對(duì)人蒙受損失。從這個(gè)意義上說(shuō)，抽象行政行為比具體行政行為更具有危害性和破壞力，因而更有理由將其納入行政訴訟范圍。
（二）要放寬行政公益訴訟的原告起訴資格，規(guī)定任何公民、法人或社團(tuán)組織等，在行政主體行使職權(quán)的作為或不作為違法時(shí)，自己的直接利益雖沒(méi)遭受損失，但在國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，不應(yīng)苛求起訴人須與本案有直接利害關(guān)系，而應(yīng)將原告范圍擴(kuò)及于任何組織和個(gè)人。享有要求有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行保護(hù)的權(quán)利。
（三）將由憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)在行政公益訴訟程序中明確化、具體化。即可以確認(rèn)其以國(guó)家公訴人的名義對(duì)行政公益訴訟提起訴訟、提出抗訴。筆者認(rèn)為通過(guò)立法確立檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟程序中作為國(guó)家公訴人的角色提起訴訟，較為適當(dāng)。我國(guó)憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督”可以理解為特指人民檢察院通過(guò)運(yùn)用法律賦予的職務(wù)犯罪偵察權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)，通過(guò)追訴犯罪和糾正法律適用過(guò)程中的違法行為來(lái)保障國(guó)家法律的正確實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，也正是源于其對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法和其它方面的工作的法律監(jiān)督權(quán)。目的在于保障國(guó)家行政法律和其它相關(guān)的法律的正確實(shí)施。與刑事訴訟一樣，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中是以國(guó)家公訴人的身份出現(xiàn)。
（四）訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)方式的改進(jìn)。按照訴訟法原則，訴訟費(fèi)用一般由原告預(yù)付，最終由敗訴當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，但因公益性案件一般牽涉面較大，訴訟費(fèi)用的數(shù)額可能很大，加上在出現(xiàn)如環(huán)境污染方面的新型案件中，動(dòng)輒涉及高科技知識(shí)和科學(xué)方法的綜合運(yùn)用，所需鑒定等費(fèi)用往往是公民個(gè)人和一般組織難以承受的。如果僅因公益訴訟費(fèi)用問(wèn)題而將原告拒于法院大門(mén)之外，無(wú)異于強(qiáng)迫公民放棄對(duì)社會(huì)公益的保護(hù)請(qǐng)求。所以，我國(guó)有必要對(duì)原告預(yù)交訴訟費(fèi)作出給予減免的優(yōu)惠規(guī)定，以適當(dāng)減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔(dān)的費(fèi)用，從而保護(hù)公民提起公益訴訟的積極性。
（五）對(duì)勝訴原告給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個(gè)人利益，而是為了社會(huì)公共利益，有時(shí)甚至與私人利益毫無(wú)關(guān)系，但其提起公益訴訟往往要花費(fèi)大量的時(shí)間、精力和金錢(qián)。給予勝訴原告適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，一方面作為一種彌補(bǔ)原告經(jīng)濟(jì)損失的方式，對(duì)原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓勵(lì)更多的人監(jiān)督行政行為，維護(hù)社會(huì)公益。
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