行政審判法律探討論文

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論文摘要行政審判工作是一項規制行政權力與公民權利的工作。它不僅體現了法律的終極關懷，提升了民眾的認可度，而且是實現社會公平和正義的重要實踐。十多年來，我國行政審判開始走上正軌并逐步趨向完美，但隨著市場經濟的確立，特別是我國加入wto后，我國行政審判面臨的諸多問題并沒有得到根本解決。本文針對我國現行行政審判的現狀進行探討，從多個方面討論行政審判所面臨的困境，同時提出了自己對行政審判工作的一些對策及建議。

關鍵詞行政審判現狀困境對策

前言

行政審判是適合生產力發展需要的社會主義上層建筑的重要組成部分，是保護人民群眾合法權益的科學的先進的法律制度設計，是人類社會在安邦治國進程中逐漸形成的優秀法律文化。實施具有中國特色的行政審判制度，是“三個代表”重要思想在依法治國中的具體體現，是人民法院的重要政治任務和法律職責。

行政審判工作在我國開展十年來，取得了前所未有的成績，在行政機關中，在人民群眾心目中都產生了很大的影響。但是就現狀而言，行政審判工作步履艱難，令人堪憂。“民告官難”“行政審判難”，至今仍是許多人的感慨。與法院的其他審判相比，卻是緩慢的，還存在一定的問題，主要表現為：行政審判工作的現狀與新形勢、新任務的要求還有較大差距，一些法院領導沒有充分認識到行政審判工作的重要性，對行政審判工作重視不夠；公民還不善于運用行政訴訟手段解決爭議；有些行政機關不愿通過行政訴訟解決爭議；行政審判法官隊伍素質有待進一步提高，行政審判的職能作用發揮還不夠充分等等。

這與社會高速發展，法律調整關系日益廣泛的現實脫節，這種現象如繼續發展下去務必要影響到我國依法治國的進程，影響到切實保障公民、法人或其他組織的合法權益，影響到“三個代表”的落實進而影響到黨和國家的在人民心目中的威望，故此全國各級組織和領導應與高度重視。

一、行政訴訟制度的發展

行政訴訟制度自1914年在有著長期專制統治傳統的中華古國嘗試建立,已有90多年的歷史。在這樣一個漫長的時間段中，行政訴訟制度的命運隨著中國經濟、社會、政治以及文化的急劇變遷而變化。在新中國成立以前，由于缺乏法治成長的政治基礎、經濟基礎、文化基礎及和平環境，行政訴訟制度只能作為一個紙面上的法存在，并未發揮多少實在的功能，對中國社會的影響微乎其微。新中國成立后，由于長期受計劃經濟體制和依政策治國觀念的束縛，行政訴訟制度沒有得到重視。1954年新中國頒布的第一部憲法曾明確授予公民有提起行政訴訟的憲法權利，但由于“”等歷史原因，行政訴訟制度并沒有建立起來。到1978年改革開放前，行政審判在中國一片空白，憲法賦予公民提起行政訴訟的憲法權利并沒有得到落實。

改革開放后，隨著經濟體制改革的深入開展，市民社會在國家之外逐漸得以發育，個人獲得越來越多的自主空間，要求國家保護其利益的愿望愈益強烈，權利意識大為增強。而在政治體制的改革中，強調黨政分工和國家機關之間的合理分工，為司法機關監督行政機關掃清了體制障礙。行政訴訟制度的基礎從多方面得以奠定。同時，隨著經濟體制改革的推進和市場主體地位的提高，公民的民主權利意識有了很大的增強，要求政府轉變職能、健全司法救濟制度的呼聲也越發高漲。在政府和行政相對方的糾紛中，政府作為一方當事人，通過發號施令解決問題，顯然違反了“任何人不能當自己的法官”的公平原則。政府統攬一切的模式不僅和市場經濟的要求相違背，也不符合現代社會治理國家的基本規律和價值觀念。發展社會主義市場經濟，要求我們國家改變治國的觀念和方式，將政府統攬的一部分權力分離出去，由具有相對中立地位的法院，通過一定的法律程序進行公正的裁判來解決行政糾紛。為了適應經濟、政治體制改革的需要，加強民主與法制建設，我國1982年制定的現行憲法重新賦予了公民通過各種渠道監督國家機關及其工作人員的權利，為人民法院審理行政案件奠定了憲政基礎。同年《民事訴訟法（試行）》的公布與實施，為行政審判工作的開展提供了重要的法律規范，該法第三條第二款規定：“法律規定由人民法院受理的行政案件，適用本法”。從此，我國部分法院開始受理行政案件，行政案件大量增加。

但隨著改革開放的不斷深入，原民事訴訟法的有關規定已無法適應行政審判實踐的需要，制定行政訴訟法勢在必行。1989年4月，在此前所頒布的大量涉及行政訴訟的單行法律、法規以及行政審判實踐的基礎上，第七屆全國人大第二次會議通過了《行政訴訟法》，并于1990年10月1日起開始施行。行政訴訟法的制定和實施標志著中國社會主義行政訴訟制度最終得以確立并走向成熟，是社會主義中國民主法治建設中的一件具有里程碑意義的大事，誠如有學者指出的，在中華民族近兩千年的成文法歷史中，在中國法律現代化的進程中，該法的頒行意味著“一場靜悄悄的革命”的開始。

二、現行行政審判面臨的困境

行政訴訟法實施十年來，對于保障公民權利，促進行政管理的法治化，推進市場經濟體制的確立，推動憲政和法治建設，均作出了重要貢獻。但行政訴訟制度在實踐當中也暴露出了很多的問題，從而導致行政訴訟制度的公信力不足，社會各界對行政訴訟的期望值下降。

（一）行政審判存在的問題

1、行政案件數量偏低。造成這一問題的原因是多方面的：如行政訴訟法規定的受案范圍比較狹窄，法院對有關起訴的規定又作了很多限制性的解釋和理解，導致很多與人民群眾利益息息相關、具有重大社會意義的糾紛，如涉及農民負擔、計劃生育、企業經營自主權、土地征用和房屋拆遷等爭議不能或難以通過行政訴訟得到解決；

2、行政案件撤訴率高。在近年人民法院受理的行政案件中，以原告撤訴方式結案的占百分之五十以上，并呈逐年上升趨勢。這其中有很大一部分屬于非正常撤訴，即原告撤訴并非因為其對原具體行政行為或重作的具體行政行為不再有異議，而是基于外力的影響而不得不撤訴。

僅2003年，我國法院共受理“民告官”一審行政案件87919件，審結88050件，其中維持行政機關行政行為16356件，占18.6%，駁回起訴9400件，占10.7%，撤銷10337件，占有11.7%，原告撤訴和作其他處理41547件，占47.2%。

3、行政審判質量不高。行政審判的重點應當是被訴行政行為的合法性，但在實踐中卻常常出現法院與行政機關在法庭上一起審原告的場面；由于常常受到政府不適當的干預，行政審判的公正性難以保證；法院對行政行為在事實與法律問題上的審查力度缺乏明確的認識；行政判決不規范，內容過于簡單，缺乏說理性和說服力。

4、行政判決執行難。執行是行政訴訟的最后一環，只有將判決的內容付諸實施，行政糾紛才能最終得到解決。但在實踐中，行政判決常常得不到執行，有些行政官員甚至公然藐視法院判決。因此，反思我國現行行政訴訟制度的內在缺陷并提出改革的構想，是我們不能不重視的重大課題和重要使命。

（二）行政審判存在問題的原因分析

（1）當事人訴訟意識不強

因法律知識欠缺，有的相對人不知道運用行政訴訟來保護自己的權利；主要表現在當事人法律保護意識不強不愿提起行政訴訟，最高院人士認為，社會文明程度的提高，公民法律維權意識的增強是主要原因。同時，國內司法界人士亦不回避這樣一個現實：一方面當事人不知告、不敢告的情況仍很普遍；另一方面，政府消極應訴也給行政審判帶來很大影響。調查發現，許多當事人對行政訴訟缺乏了解，不知道自己有依法提起行政訴訟的權利，在行政機關作為與不作為之間，一片茫然，特別是在信息閉塞的農村，情況更為嚴重。老百姓對行政訴訟一竅不通，根本就不知道還可以告官，更不知道怎么告。行政機關對原告打擊報復，相對人的訴訟安全得不到保障，導致原告不敢告；即便是了解了法律知識，大多數當事人還是不愿意通過訴訟解決問題，最大的一塊心病就是怕行政機關事后報復，怕法院司法不公，官官相護。

（2）一些法院領導對行政審判的重要性認識有待進一步提高

一些地方法院領導對于行政審判的重要性缺乏認識，錯誤地認為行政審判沒有前途，難出政績，對于行政審判工作缺乏應有的重視，在他們的心目中行政審判是可有可無的。還有一些法院領導不敢得罪行政機關，對于行政審判有畏難情緒，在行政案件的審理上放不開手腳，有案不敢立，立案不敢審，自己束縛自己的手腳。

（3）一些行政機關自覺接受司法監督的意識不高

調查發現，有些部門和領導不習慣接受司法監督，認為行政訴訟是給政府“找麻煩”，與政府作對。一些行政部門拒絕接受法院司法審查，對法院送達的法律文書不愿意簽收，還經常干涉法院的審判工作。行政部門一旦涉訴，不是積極應訴，而是通過各種方式給法院的行政審判工作施加壓力。一些行政部門的領導甚至在案子沒有審結的情況下，越過審判程序找上級法院或其他領導反映，給承辦法官施加壓力。

在基層，政府對行政案件的干預是很嚴重的，輕者表現為批條子，嚴重的甚至直接抓走當事人，要不就是對行政訴訟不加理睬。典型的例子是，東部某市曾有一個統計，在全年2000多件“民告官”的案件中，無一位行政長官出庭。全國人大代表、云南省高級人民法院院長趙仕杰說：“政府消極應訴的原因是，認為我是代表人民的政府，政府機關不可能做錯事，做錯事也不應該用這種方式對待。這是一種觀念問題。”

行政機關應該認識到，建立對行政權的制約監督機制，并不是要剝奪、削弱和否定行政權的功能，而是基于對“不受監督的權力必然導致絕對腐敗”的深刻認識。我國已經加入世貿組織，靠不出庭、干涉法院審理工作來化解問題的行為方式，將面臨更加剛性的行為規則的沖擊?；谶@樣的現實，合理界定政府職能是解決問題的關鍵，而依法行政與轉變政府職能，亦必須同步推動。

（4）法院行使的審判權力力度不強。

法院法官在行政審判中沒有足夠的權威，一方面法院自己謹小慎微，由于懼怕上邊壓力，由于資源支配等方面的受制，故法院審查立案時顧及多多，能不立的就不立，能調處的就不判，甚至在判決中還要與行政機關溝通，希望取得行政機關的諒解。對于當地黨委政府關注的熱點，敏感案件，尤其是城鎮建設，計劃生育等方面更是慎之又慎，一般不予受理，即使受理也是層層請示，一拖再拖，不能及時結案。另一方面法院不能完全的行使行政審判權，受其他機關干涉較多、打招呼的多、過問的人多，無法抵御龐大的社會關系網，無法與掌握著各種權利的行政機關抗衡，對行政判決特別是對行政機關敗訴的判決，總是“心有余悸”。正因為如此，世界上大多數國家十分注重對法官審判權的保護，比如西方大多數國家的最高行政法院的院長由總統直接任命，其他法官由總統根據法院提名任命，法官為終身制等。而在我國，對法官行政審判權的保護既缺乏明確具體的規定，更缺乏保護性救濟措施。相反，在制約和監督上，則規定的十分具體全面?！岸狗ü俨话驳氖?，其中很多監督來自于對法官的經濟命脈和政治命運享有控制權的行政機關，這又使得監督和指揮很難區分開來”。在如此的監督網絡中，叫法院的法官如何去審“官”。

商鞅變法，移木立信。究竟有多少行政爭議最終形成行政訴訟，取決于行政審判具有多大的社會影響力。行政訴訟是對政府權力進行監督，保護當事人權益的最好的救濟途徑。通過訴訟，法治理念可以逐步滲透到當事人的意識中，幫助公民并幫助政府改變觀念，最終實現法治。如果群眾的合法權益得不到有效保護，他們就會認為行政審判是“官官相護”，愚弄百姓，不僅增強維權意識成為空話，

而且建立法治社會的目標也將漸行漸遠。

三、對完善行政審判的對策及建議

由上可見，造成我國目前行政訴訟制度困境的原因是多方面的，因此，要真正走出困境，必須從多方面對現有的行政訴訟制度加以完善，從規則、到體制、再到法律文化都有許多工作亟待去做。我們確實應該承認我國行政訴訟制度的完善是一個艱巨復雜的系統工程。針對行政審判工作中出現的諸多問題和不足，筆者提出如下建議：

（一）提高各級法院自身和行政審判人員的素質

各級法院的領導要真正解放思想，要以種種狹隘利益的羈絆中解決出來，敢于用年傳統觀念和習慣勢力徹底決裂，敢于破除與行政訴訟法的宗旨相背離的條條框框，勇于支持行政審判人員大膽受理和一發審理的行政案件。要從大局出發，切實重視行政審判工作，采取積極和有效措施保護公民，法人或其他組織的訴權，要為行政審判工作配備合格的高質量的干部，要不斷提高審判人員的素質，要積極為行政審判人員頂住壓力，排除干擾，幫助支持行政審判人員克服困難和提供幫助，及時解決行政審判人員的后顧之憂，切實抓好大案要案的審理，保證行政爭議得到公正處理。應當以精英化、專業化為指導思想建設行政法官隊伍，確立和實行統一、嚴格的法官任用和考核標準。具體可從以下幾個方面考慮：

1、控制行政法官的來源。結合行政法院的建立，從優秀律師、具有法律專業知識的行政官員和行政法學教授中選拔行政法官。現有行政法官中經驗豐富、具有一定理論素養的予以保留，其他人員可以轉到其他部門工作，一部分可以作法官助理。高級行政法院和最高行政法院的法官從下級行政法院的行政法官中選任。

2、限制行政法官的數量。在中國目前的法律教育水平之下，要維持法官的高素質必須限制法官的數量。將行政法官保持在一個較小的數量內，大量事務性的工作由法官助理和書記員去作。

3、提高行政法官的待遇。只有提高法官的待遇才能吸引高素質的人才進入行政法院系統。在減少法官數量提高法官素質的基礎上，提高法官待遇的障礙和阻力就會減少。

（二）提高民眾訴訟意識

首先，要通過行政訴訟制度改革推動民眾訴訟意識的提高。公民在其正當權益受到侵犯后不提起行政訴訟，不能一概地責備其權利意識的欠缺，而只能承認這在很大程度上是理性選擇的結果：如果對行政機關的大量違法行為根本不能提起行政訴訟，司法公正不能得到保障，如果即使勝訴也未必能夠得到執行，如果在一個案件中的勝訴卻導致以后受到行政機關的各種打擊報復，我們又怎能苛求他們必須提起訴訟？從行政訴訟的角度來看，必須擴大行政訴訟的受案范圍，保障民眾出現訴訟需求時能夠獲得法律的支持；通過司法體制改革保障司法的獨立與公正，以免破壞民眾對司法脆弱的信賴；采取切實有效的措施對行政機關打擊報復原告的行為進行有力的懲處，以保障民眾的訴訟安全。

其次，進一步完善市場經濟體制。實踐證明，市場經濟最能體現平等利益關系和相應的權利要求。市場經濟要求建立一個權力有限的政府，一個保障權利充分行使的政府。通過市場經濟體制的確立，市民社會與政治國家相對分離，社會利益主體趨向多元，個人主體地位得以確立，民眾的權利意識、主體意識和公民意識必然不斷強化，從而形成對國家權力擴展的有效制衡機制。

最后，要對民眾進行新法律觀的教育。我國以往在宣傳提高人民群眾的“公民意識”時，過于重視公民的義務意識，而不太強調公民的權利意識，這是對現代法的價值定位在認識上存在偏差的表現。現代法的精神是公民權利的保障書，法治教育不應當是訓練公民成為法律的順民，而應喚醒公民的權利意識，鼓勵公民利用法律的武器來保障自己的合法利益。應當通過各種途徑，包括學校教育、普法宣傳、新聞媒介等加強對公民權利意識的宣傳。法律意識和權利意識的啟蒙是一項崇高、偉大的事業，在我國現階段仍然是一個尚未完成的使命。

（三）建立和完善公正司法制度

建立公正的司法制度切實保障司法機關獨立行使權力，任何行政機關。社會團體和公民個人都不得進行干涉：司法機關必須享有憲法和法律規定的應有的位置，建立和完善科學的公正審判制度：司法工作的條件必須得到充分保障，包括辦案經費、生活待遇，要建立嚴明的冤案、錯案責任追究制度。以制度促保障。公正是司法的生命，司法獨立是公正的基礎。在現代國家權力結構中，要排除法外干涉，保證法官根據他們自己對證據、法律和正義的認識對案件進行裁判。

我國作為一個行政權長期占據優勢、司法權威一直未能確立的國家，更需要采取切實有效的措施強化司法的權限，提高法官的威信，以及在此基礎上確立組織上和職能上的司法獨立。與民事審判和刑事審判相比，行政審判對司法獨立的要求更顯迫切。行政審判作為司法機關對行政機關的權力加以監督和制約的一種制度，如果作為監督者的司法機關不獨立，特別是相對于被監督者的行政機關不獨立，那么這一制度的命運也就可想而知了。實際上在造成目前行政審判難的諸多因素中，由于司法不獨立而造成的執法不公正是最核心也是最為棘手的一環。我國現行憲法和組織法都明確規定，人民法院獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體與個人的干涉。

但這一規定因為嚴重的司法體制障礙而不能得到有效貫徹落實。就法院來說，除了在法官的任免等人事管理方面須受地方黨政機關的領導外，在編制、經費的預算、撥給方式、基礎設施和裝備等司法行政事務方面也受制于行政機關。就法官個人來說，由于資格認定、身份保障等一系列規章制度尚不健全，個人無法抵御龐大的關系網，無法與掌握著各種資源分配權的行政權相抗衡。這一體制導致在我國行政訴訟實踐中，有的地方黨委、行政機關對行政訴訟的受案范圍加以限制，造成法院有案不能收，群眾起訴難，特別是對亂處罰、亂攤派、侵犯企業經營自主權等較為敏感的案件，往往以維護大局、便于政府工作為由，規定

（四）加大對妨礙審判活動行為的處罰力度。不依法行政，司法不公是目前行政執法和行政審判實踐中反映最為強烈的問題之一，也是滋生行政壟斷權力和產生腐敗的溫床，更是實現依法治國的最大障礙。為了有效地遏制部門保護主義和辦關系案、人情案導致的“撤訴多”的現象，必須采取切實可行的對策措施。

1、加大懲罰力度。在目前國家還未出臺《監督法》的情況下，除應加大對違法審判、不依法辦案法官的責任追究和懲罰力度外，還要加大對特權壟斷行為和部門保護主義行為的限制和懲罰力度。應明確界定耍特權和構成行政壟斷權力以及部門保護主義的范圍以便給予必要恰當的制約，并在權力機關設立相應的監督機構，評價其行為是否構成耍特權和構成行政壟斷。導致監督權侵犯法院法官獨立審判權的事例時有發生。

2、加大打擊力度。一方面，加大對執法違法的處罰打擊力度，要將執法違法作為犯罪嚴重懲罰的加重情節。另一方面，加大對拒不執行生效的行政法律文書處罰執行力度，提高對拒不執行人民法院判決、裁決罪的量刑幅度，使懲罰機制大于獲利機制，即使拒不執行的行為在經濟上獲得的利益遠遠低于因其所受懲罰而造成的損失。

3、人民法院對原告的撤訴申請，要認真審查。如果發現原告撤訴是受到外在因素的影響，或因擔心打擊報復或受他人威脅、誘騙而非自愿撤訴，除要依法作出不準許撤訴的裁定外，還應對妨礙審判活動的相關組織和人員給予適當的處罰和制裁。

（五）改革現行法院體制實行行政審判垂直領導

改革現行法院體制。由于行政訴訟的特殊性，即被告是掌握各種資源支配權的行政執法機關，故建議：一是打破法院機制設置地主化，法官選任地主化、經費來源地主化的制約，實行行政審判的垂直領導及資源配備以減少地方行政機關及社會關系網的壓力，進而從體制上保證行政審判的獨立權；二是鑒于行政機關各自業務的獨特性現有普遍法院、法官難以完全正確理解與處理行政糾紛案件，也可建立專門行政裁判機構，由熟悉行政情況者擔任法官。審理社會性較強的行政案件，這對于保證案件質量、提高辦案效率都有其重要性和必要性。三是提高管轄法院的層次。由于現有規定原則上以基層法院作不為一審法院，只有起訴省級政府、國務院部門以及其他重大案件，才有中級法院管轄。這導致起訴省政府各部門、市政府、縣政府的案件都由基層法院管轄。管轄法院層次過低，加之同級政府在“人、財、物”諸方面對法院的實際制約，使得法院在審理行政案件中難以獨立行使審判權，無法擺脫地方保護和來自各方面的非法干預，可以考慮提高管轄法院的層次，原則上由中級法院作為一審法院，對于起訴鄉政府和縣政府個部門的案件，可以由中級法院設立的巡回法庭審理。各級行政法院的活動經費由中央財政直接撥付，行政法院的人、財、物權由最高法院集中掌握，不受行政機關的控制，設在地方的行政法院不向地方人大負責和報告工作。

結束語

總之，我國開展行政審判十余年來的實踐證明：貫徹實施行政訴訟制度最大的功績是促進中國社會逐步地由人治向法制轉變，行政審判工作是社會主義法制國家的一個晴雨表，直接反映了人們的法制意識，直接體現依法行政水平，直接衡量公民權利的保障程度，其法制效應具有有目共睹性。

新時期新階段，要求對行政審判的認識要有新高度，隨著小康社會的全面建設，人們的民主意識、法治意識、權利意識和文明意識日益增強，權利形態趨于多樣化，權利保護要求將更加強烈，對法治需求將大大增加，對人民法院保護權利的期望值越來越高，訴諸法院的行政案件將不斷增加，人民法院保障公民權利和維護法治的任務將更加艱巨，人民法院行政審判在保障權利和維護法治中的地位和作用也將更加突出。所有從事這項工作的同志們都應當以“三個代表”重要思想為指導，落實司法為民措施，堅定信心，積極進取，開創行政審判工作的新局面！

參考文獻

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