保險制度失業保險論文

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1.需修繕設計

黨的十八大首次提出社會保障的“全覆蓋”方針，同時要求“以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點”，這為今后各項社會保障制度改革指明了方向。如果把城鎮就業人數視作全覆蓋目標的話，對比養老保險和醫療保險，失業保險距全覆蓋還比較遠。究其原因：一是制度“瞄準率”太低，影響了參保積極性；二是制度設計缺陷，無法實現“應保盡保”，其中農民工參保制度亟需完善?，F行制度對農民工的“包容性”太低，造成農民工參保率、參保受益率都太低。首先，農民工的參保率太低。例如，2013年全國外出農民工共1.66億人，占城鎮就業人數的43.4%，但參加失業保險的農民工只有3740萬，僅占全部外出農民工人數的22.5%，農民工的失業保險參保率僅相當于全部城鎮就業人員失業保險參保率的一半。其次，農民工的參保受益率極低。2013年領取一次性生活補助金的農民合同制工人共77萬，相當于參保農民工的2%，不及當年城鎮登記失業率的一半，這與農民工高失業風險的特征極不相稱。應當考慮將農民合同制工人參加失業保險的最低繳費期限由現在的1年縮短為6個月，這樣更符合農民工就業周期短的特征；加強農民工失業保險關系轉移接續的經辦管理，以適應農民工工作流動性強的特征。建議取消一次性領取待遇的規定，改為按月發放，這樣可以避免雇員與雇主串謀，通過反復失業和再就業以騙取生活補助金的道德風險。

2.基金積累偏離“現收現付”原則，應降低費率

現收現付是失業保險制度的基本原則，要求失業保險的繳費率應按“收支平衡、略有結余”進行及時調整。我國失業保險制度的建立和發展有三個時間節點，以三個文件和法規為標準，分別是1986年的《國營企業職工待業保險暫行規定》、1993年的《國有企業職工待業保險規定》和1999年的《失業保險條例》，這三個文件分別規定的繳費率是企業按標準工資總額的1%、企業按職工工資總額的0.6%（上限不超過1%）、企業和個人分別按工資總額的2%和本人工資的1%繳費。在《失業保險條例》實施之前，失業保險基金收支差逐漸降低，基金積累規模控制在較合理范圍內。2002年以后，隨著參保失業率（領取失業保險金人數/失業保險參保人數）和失業受益率（領取失業保險金人數/城鎮登記失業人數）逐漸降低，失業保險基金支出與收入的差距開始拉大，基金積累規模突飛猛進。實際上，按照現收現付的原則，失業保險的理論繳費率應等于待遇替代率與制度贍養率的乘積，如果考慮預留3—6個月備付金，那么失業保險的合意繳費率應略高于理論繳費率。這里借用養老保險的概念，待遇替代率=失業保險金/繳費工資，制度贍養率=城鎮登記失業人數/失業保險參保人數，其中“繳費工資”一般為城鎮在崗職工平均工資的70%，這是因為很多企業按照社會保險繳費基數的下限繳費，即在崗職工平均工資的60%，一些地區更是下延到40%，因此實際繳費基數被縮小了。“失業保險金”為最低工資的60%—90%，而最低工資一般為城鎮在崗職工平均工資的30%，因此可以估算失業保險的替代率約為20%。2000—2013年我國失業保險制度贍養率基本維持在6%—8%的水平。綜合起來，失業保險的合意繳費率應該在1.5%—2%之間。

3.待遇標準低但期限長，需調整結構

從國外失業保險制度設計來看，失業保險金往往與平均工資掛鉤，待遇水平略高于最低工資。例如，經合組織國家（OECD）失業保險金相當于平均工資的40%—75%，下限一般是最低工資水平，非洲的阿爾及利亞采用最低工資和全國平均工資的中值，拉美的巴西和烏拉圭是按照最低工資的一定比例確定待遇上下限。相比之下，中國的失業保險待遇水平遜色得多，一般相當于最低工資的60%—90%，相當于城鎮在崗職工工資的15%—20%，而且近年失業保險金增速低于最低工資增速，出現失業保險待遇持續走低的現象。例如，1996年以來，除全球金融危機的2008—2009年以外，北京市公布的失業保險金與最低工資比值一直在下降。在發達經濟國家和拉美地區，所有實行失業保險制度的國家所規定的失業保險待遇期限都在一年以內，例如大多數OECD國家最長失業保險待遇期為8—36周；只有較少的亞洲和非洲國家失業保險待遇最長期限超過一年，例如阿爾及利亞失業保險待遇期限最長為36個月，但規定參保期限最短應為3年，這個規定比其他國家嚴苛得多；中國失業保險最長待遇期限為24個月，同為亞洲國家(地區)的韓國最長為240天，孟加拉國最長為120天，中國臺灣地區最長為16個月。我國過長的待遇期限不利于失業人員積極尋找工作，一些地區還出現已經重新就業的人隱瞞就業情況繼續領取失業保險金。例如，在對東北某省187名領取失業保險金人員所做的調查顯示，80%的人在領取失業保險金的同時正在從事正式的或非正式的工作。在國外，除非經濟危機這樣的特殊時期外，失業保險金標準會隨待遇期限延長而逐漸降低，這種做法可以減少自愿長期失業的收益，從而鼓勵失業人員重新就業。鑒于此，考慮重新修訂失業保險待遇計發方式：失業的前半年可以提高失業保險金水平，將失業保險與物價和工資增長情況掛鉤，避免失業人員陷入生活困境；失業期限超過半年的，應當在加大就業培訓和創業輔導的同時，逐漸降低失業保險待遇水平，激勵失業人員盡早實現再就業。

4.基金使用范圍不斷擴寬，需明晰邊界

自建立之初，失業保險制度就被同時委以保障生活和促進就業功能，隨著基金規模的擴大，失業保險在預防失業和促進就業方面的支出越來越多，支出范圍越來越廣，出現了與就業專項制度交疊、功能交叉的問題。2008年全球金融危機，很多國家勞動力市場受到重創，失業率明顯提高。為了保障失業人員的基本生活，各國紛紛采取降低資格門檻、提高待遇、延長待遇期限等舉措。此次金融危機對中國的經濟尤其是外向型企業影響很大，為了穩定就業局勢，避免大規模失業集中爆發，2008年12月，人社部、財政部和國家稅務總局聯合發文，推出“援企穩崗”政策，包括：允許困難企業緩繳失業保險費，緩繳期限最長6個月；降低失業保險費率，一些地區將失業保險總費率減半；向困難企業提供社會保險補貼和崗位補貼，減輕企業用工成本，鼓勵企業不裁員。這項政策一直延續到2010年底。企業因此項政策減輕失業保險繳費負擔累計達到445億元，受益企業5.2萬戶，受益職工1400余萬人；緩繳失業保險費9.4億元，受益企業和職工數分別為1萬戶和217萬人；降低費率使失業保險費少收251億元，受益企業和職工數分別為383萬戶和1.3億人。此外，自2006年起，東部7個省份（北京、上海、浙江、江蘇、福建、山東和廣東）按照中央文件規定，可以在獲批項目上擴大失業保險基金支出范圍試點，這項舉措將一直延續到《失業保險條例》修訂出臺。截至2012年底，這7個省份累計擴大失業保險基金支出近700億元，為就業困難企業和就業困難群體提供社會保險補貼、崗位補貼、職業介紹補貼、職業培訓補貼、開業指導、小額貸款擔保、小額擔保貸款貼息等支持。7個省份“援企穩崗”累計支出不足60億元，但受益的困難企業超過30萬戶，受益群體達到1432萬人次，僅北京、廣東和山東使用失業保險基金幫助困難企業穩定就業崗位數就達到315萬個。應該說，擴大失業保險基金支出范圍的政策還是比較成功的，提高了失業保險基金的使用效率，預防失業、促進就業的效果明顯。此外，失業保險基金擴大支出，部分替代了財政就業專項資金的職能，解決了一些財力緊張的區縣促進就業專項資金不足的困難。但是，從“擴支”試點地區的實踐來看，受益群體未必都是參保人員，例如一些地區將失業保險基金用于從未參保的應屆大學畢業生的見習津貼，一些地區放寬了“就業困難群體”的界定范圍，一些從未參保繳費的農村轉移勞動力也被劃入就業困難群體而享受待遇。遵照《就業促進法》《社會保險法》和《失業保險條例》，應根據失業保險“保障生活、預防失業和促進就業”的基本職能，明確失業保險基金和就業專項資金的使用邊界，分賬管理，將失業保險基金用于預防失業和促進就業各項工作中，將就業專項資金用于增強就業服務能力和改善就業服務條件等項目的支出，兩個資金池的功能需定位清晰。

作者：張盈華單位：中國社科院拉美所