農村社會養老保險制度完善探析

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〔摘要〕社會養老保險制度是我國社會保障體系的重要組成部分。目前，我國農村社會養老保障一直維持低水平、單一化發展，究其原因，主要表現為缺乏立法支持、政府責任缺失、基金缺乏法治監管、制度銜接不足等，不僅阻礙農村經濟發展，而且影響社會穩定。為此，在依法治國的大背景下，應做好中央和地方的立法分權工作，加大政府投入，強化農村養老保險基金的法治監管，做好制度銜接工作，使農民的養老保障權真正得以實現。

〔關鍵詞〕農村社會養老保險；政府責任；法治監管；制度銜接

2014年2月21日，國務院頒布實施了《關于建立統一的城鄉居民養老保險制度的意見》（以下簡稱《意見》），將新農保和城鎮居民養老保險制度并軌，推出了城鄉居民養老保險制度。這項制度的改進使得農民工和城鎮非從業居民可以納入保障體系，這是公平原則在養老保險制度上的重大突破。但長期以來，由于我國舊有的二次分配制度不完善、不合理，農民規避社會風險的能力正逐步被日益提升的社會養老成本所削弱，因而客觀上導致農民養老面臨極大威脅。農民在養老過程中，既很難利用土地作為養老保障，也難享有同市民一樣的社會保障，反而易成為“社會性的弱勢群體”，由此產生的社會矛盾也越來越多，農民養老問題已成為政府不可回避的社會問題〔1〕。

一、重塑我國農村社會養老保險制度的法治理念

近年來，世界發達國家的老年人口也呈上升趨勢，各國對養老保險制度的建設與研究正不斷深入，其法治理念也在不斷更新。黨的十八大報告提出，建立全民覆蓋的社會保障〔2〕，黨的十八屆四中全會指出，必須把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點。因此，大力發展我國農村社會養老保險的首要問題，是如何把黨和政府的服務宗旨歸結到相關法源性文件中，重塑我國農村養老保險制度的法治理念。

（一）尊重保障人權思想

人權是作為一個自然人所應當享有的基本權利，生存權是人權中最基本的權利，任何權利都是建立在生存權基礎上的。保障人權是我國法治理念的體現，農民作為中華人民共和國公民，理應享受社會養老保障權。我國憲法規定，國家要尊重和保障人權，要建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利，國家需要發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。因此，構建和完善農村社會養老保險制度是我國保障人權的必然要求，也是我國政府的責任和義務。

（二）權利與義務統一理念

在農村社會養老保險法律關系中，基于政府的社會職能和國家賦予政府的責任，政府在農村社會養老保險法律關系中居于主導地位。而與政府在這一法律關系中的主導地位不同的是，農民擁有雙重身份。農民不僅要繳納養老保險費，作為給付主體，同時，在享受發放保險金過程中，又作為被給付主體。我們必須通過立法，明確雙方的權利與義務，如政府在這一法律關系中不應直接參與支付養老保險，應由社會保險經辦機構代為完成，明確養老保險管理中各方的權利義務關系，確保養老保險制度的順利實施。

（三）公正與效率兼顧原則

縮小城鄉的貧富差距，維護社會公正是農村社會養老保險制度的立足點。筆者認為，法治理念中既要重點考慮在保障范圍上體現公平正義，如將進城務工人員強制納入養老保險的保障范圍，現有養老保險覆蓋全體村民；又要在籌資模式中體現實質公正，如加強政府政策扶持和經濟投入，根據各地區實際情況適時加大補貼等，防止因養老資源分配不均導致的貧富差距再次擴大。在最終的給付標準上應體現公正與效率，根據各地區實際和個人自愿，適當延長個人繳費年限，最終提高保險金領取額度，體現公正與效率兼顧原則。

二、農村社會養老保險制度存在的問題及成因分析

多年來，受城鄉二元結構的影響，我國城鄉發展在經濟、社會保障等方面存在明顯差異，農村養老困境重重，主要表現為農村經濟發展水平較低、家庭養老觀念較強、老人生活照料存在諸多困難、社會養老機構數量少且發展滯后等，這些問題的成因主要表現在以下幾個方面：

（一）缺乏立法支持，部分制度、規定缺乏可操作性

黨的十八大提出，全社會要努力探索建立適合我國農村社會養老保險的制度，但至今為止，仍沒有一部從整體上專門規范農村社會養老保險的法律，下位法缺少授權依據，這勢必造成地區發展不均衡和政府責任缺失。由于不同地區間經濟發展水平和社會保障水平的差異，政府雖然計劃建立全國統一的基礎養老金最低標準調控制度，從中央層面建立統一的農村社會養老保險制度，如國務院提出的《意見》，但目前尚未對相關實施制度作出明確規定，如基礎養老金的具體操作規定、調整周期等，而現有的部分制度、規定缺乏可操作性。

（二）政府責任缺失，管理混亂

由于我國農村養老保險基金的監管機構分散，管理層次過多，致使養老基金不集中，無法發揮規模效應。養老基金的管理不透明、不公開，就很難對其進行有效監督。投資渠道單一，政府投入不足，也使政府的主導地位虛置〔3〕。由于區域經濟發展不均衡，出現了管理混亂、監管不到位等現象，嚴重阻礙了我國社會保障制度的建設，影響農村地區社會保障公平正義的實現。當前的城鄉社會養老保險基金大部分由政府和企業繳納，受保人繳納小部分。但我國目前農村養老保險采取的資金籌集方式較單一，缺乏企業介入，政府責任部分缺失。由于政府主導作用沒有發揮好，我國未能實質性地建立全國統一的養老保險制度，而城鄉居民基本養老保險制度，也僅把“新農保”和“城居保”合并，并沒有從真正意義上實現城鄉養老制度的統一。

（三）基金缺乏法治監管，配套制度欠缺

農村養老保險制度的發展，在一定程度上有賴于保險基金的保值和增值目標的實現。《意見》指出，基本養老保險金依賴于政府債券投資和銀行存款來達到保值增值目的。當前我國經濟發展的態勢，使得保值增值的目標難以實現，現有養老保險基金基本上處于貶值狀態〔4〕。未來一個時期內，我國將步入老齡化高峰期，保險金的支付規模會增加，這勢必會造成養老保險金的很大缺口，因此，養老金要入市、養老金要增值運作的呼聲日益高漲。而養老保險基金的運作首先要完善法治配套制度與措施，否則容易引發法律風險和經濟風險。目前，部分養老金入市的投資運營和監督等措施確實是無法可依，相關的配套制度很不完善。

（四）制度銜接不足，基礎建設薄弱

社會養老保障制度包括一系列社會養老的制度和規定，如養老組織形式、養老醫療等多方面的制度規定，而社會養老保險制度僅是該體系內的一部分。而現有的養老保障配套制度，如農村醫療衛生服務體系中的新型農村合作醫療制度、鄉村醫生從業管理制度、民政部門與社會福利救濟組織的權責分配等，目前還不完善，加之制度對口銜接欠缺，難以體現出農村養老保險制度的立法目的，更談不上使之落到實處。同時，由于我國農村基礎建設薄弱，加之歷史原因或傳統思想的影響，導致養老設施落后，養老配套措施極不完善，農村養老的實質困境仍然存在。

三、完善農村社會養老保險制度的有效路徑

按照黨的十八屆四中全會精神，國家要恪守以民為本、立法為民理念，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護，要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程。養老保險制度的基本屬性是保障性，確保保障范圍與水平的提高是促進農村社會養老保險發展的當務之急。

（一）做好中央和地方的立法分權工作，充分放權

一是政府需要進一步拓寬保障水平和層次，養老保險更要關注極少數困難公民的現實需要，這才能體現二次分配的公平性，使國家、社會的資源能依憲治理、依法分配。二是根據各省農村發展實際情況，發揮地方政府的主導作用，充分放權。下放給較大的地級市以立法權，做好中央和地方分權工作。中央從立法的高度明確農村社會養老保險的原則、性質、組織結構，推進地方社會保障方面法源性文件的制定和實施細化工作。三是鑒于我國社會、經濟結構呈現城鄉發展不平衡、東中西部地區發展不平衡的特點，各省在全國性保障立法尚未細化之前，按照《立法法》的規定和上位法的授權，用地方立法來細化農村社會養老保障工作更為實際。

（二）明確主體，加大政府投入

國外養老保險模式其實主要關注三個問題：一是養老保險要解決社會弱勢群體或困難人員，倡導實質的公平，重點保障公民的基本生存權；二是政府在其中起主導作用，地方政府的權限相對更高，自由度更大，便宜行事；三是依法設立保險制度，重點在于實施和監督，使政府在公民中有著很高的公信力。因此，作為一種社會保障制度，養老保險應該強調公平優先，而不能完全市場化。政府在國民收入的再分配中要加大對農村養老保險的財政投入。同時通過政策改革和經濟扶持，發揮好政府籌資的優勢，減少社會和農民負擔。只有這樣，才能保證農村養老保險變成具有“社會性”和“福利性”的事業。

（三）強化農村養老保險基金的法治監管

我國當前農村社會養老保險基金投資方式單一且狹窄，抗風險能力弱，可以適當放寬城鄉居民養老保險基金籌集渠道和投資渠道。首先，拓寬養老保險資金的籌資渠道，從政策和稅收上鼓勵社會單位、企業捐贈農村養老保險事業，動員民間組織興辦福利設施等。其次，適當放寬投資渠道，優化投資組合，通過政府和社會機構的力量，優化投資渠道，實現社會養老基金增值保值。第三，在保障養老保險基金規模不斷擴大的前提下，吸取國外的先進經驗，采取高安全性高回報率的投資方式，最大限度地實現保障基金的保值增值。但是，農村社會養老保險完全實行市場化運營是不可取的，不符合設立該制度的初衷，風險性和投資性過高，無法體現保障性的實質。筆者認為，對部分養老金可以在法律授權的情況下，由國家和地方確立運作主體，如由符合規定的市場法人，按照有關法規和政策，專門組建政策性的農村社會養老保險機構，國家給予政策扶持和優惠政策，保險公司提供最終服務，引導農民投保。農村社會養老保險部分實行市場化運作，將會充分發揮政府和市場兩個主體的積極性，比單靠政府或市場更有保障性，更能充分發揮宏觀調控和市場規制的積極作用。

（四）完善制度建設，做好制度銜接

在養老保險的制度實施上，要制定可行性標準，因地制宜地根據地方居民生活水平制定地方的保障標準，在社會財富再分配工作上達到實質公平。應發揮行政機關、司法機關等監督機關對農村社會養老保險資金管理上的監督作用，完善公開透明的分配制度，做到保險資金分配公開透明，同時上下級地方政府之間也要做好監督工作，達到行政、司法的雙重監督，更好地利用好養老保險基金。在完善養老保險制度的同時，還要做好其他社會保障制度的銜接，完善我國農村社會保障體系，完善基本生活設施的建設，多種保障手段并用，為農村地區養老保險發展提供良好的“軟硬件”環境。

四、結語

綜上所述，農村社會養老體制的滯后，制約著農村經濟的發展及農民生活水平的提高。無論是城鎮化中的失地農民，還是老少邊窮地區的有地農民，農民與市民應同樣享有《憲法》規定的公民權利。筆者認為，在依法治國的大背景下，應努力探索建立適應我國經濟發展水平的農村社會養老保險制度及養老模式，充分發揮政府和社會的作用，完善農村養老保險制度，建立健全其他配套制度，做好相關制度的銜接工作，使農民的養老保障權真正得以實現，不斷促進我國經濟社會的良性發展。

〔參考文獻〕

〔1〕李昌麟.弱勢群體保護法律問題研究———基于經濟法與社會法的考察視角〔J〕.中國法學，2004（2）：23-27.

〔2〕本書編寫組．十八大報告輔導讀本〔M〕．北京：人民出版社，2012：11.

〔3〕曹文獻，文先明．集體補助視角下新型農村社會養老保險的財力支撐研究〔J〕．金融與經濟，2009（8）：49-51.

〔4〕薛惠元．新農保能否滿足農民的基本生活需要〔J〕.中國人口•資源與環境，2012（10）：170-174．

作者：白銳 張翼杰 單位：山西大學商務學院