行政審批制度配套策略

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編者按：本論文主要從轉變政府職能，讓政府和社會各司其職；培育社會中介組織，使其自食其力；構建公共財政體制，規(guī)范行政事業(yè)性收費；進行人事和機構改革，解決后續(xù)問題；轉變觀念，改變行政管理方式等進行講述，包括了行政審批是帶有濃郁的計劃經濟色彩的政府管理方式，也曾被認為是最有效的管理方式等，具體資料請見：

摘要：隨著改革的深入，行政審批制度改革已處于尷尬的境地。原因是行政審批制度的痼疾已不是僅僅靠單純的審批制度改革就能解決的，只有諸如社會中介組織改革、公共財政改革、人事改革以及政府管理方式改革等多種措施配套實施，行政審批制度改革才能突破瓶頸，朝縱深方向發(fā)展。

關鍵詞：行政審批制度；人事；中介組織；公共財政體制；政府管理方式

隨著行政審批制度改革不斷地深入，政府部門越來越清楚地發(fā)現，行政審批的許多痼疾并不僅僅是由行政審批制度本身引起的，而是多種因素共同造成的。于是，轉變政府職能，把一些政府不該管也管不了的職能歸還給社會和市場；清理社會團體，讓社會團體脫離政府的蔭庇獨立承擔社會職能；改革公共財政體制，清理行政事業(yè)性收費和部門小金庫，規(guī)范行政事業(yè)性收費；精簡機構和人員，促進政府職能轉變；轉變觀念，變單純的管理為管理和服務并重，改革行政管理方式等就成了當務之急。

到目前為止，行政審批制度改革已經處于瓶頸的境地，沒有這些改革措施的配套進行，行政審批制度改革就不能進一步向縱深推進，行政審批制度改革就不可能獲得真正意義上的成功。因此，從某種意義上說，行政審批制度改革其實是一場深層意義上的行政管理體制改革。沒有全局性的行政管理體制內的各項具體制度的改革共同配合實施，任何一項改革都不可能取得成功。行政審批制度改革改變目前的這種尷尬境地，就需要各項配套改革與之齊頭并進。

一、轉變政府職能，讓政府和社會各司其職

行政審批是帶有濃郁的計劃經濟色彩的政府管理方式，也曾被認為是最有效的管理方式。事無巨細都要征得政府部門的許可和批準。這種“無限”型的政府過分突出市場和社會的缺陷，忽視政府自身的弱點。然而，殊不知政府和市場都是有其內在缺陷的，都不是全能的。隨著建設社會主義市場經濟體制目標的確立，“全能”政府的弱點也就不斷地凸顯出來。社會和市場主體的自主性完全被扼殺，政府包辦了一切。現在中國又加入了世貿組織，將在很大程度上進入國際化市場，面臨國際規(guī)則的挑戰(zhàn)，中國政府惟有轉變職能，變“無限”型政府為“有限”型政府，才能更好地發(fā)揮政府和社會應有的職能，輕裝上陣，迎接新的挑戰(zhàn)和機遇。

那么應如何轉變政府職能呢？政府與社會以及市場的界限在哪兒呢？政府應把自己的工作重點轉到經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務上來，充分發(fā)揮市場主體和中介組織的積極性，按照市場和社會規(guī)律辦事。

新出臺的許可法規(guī)定，凡是公民、法人或者其它組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節(jié)的，行業(yè)組織或中介機構能夠自律管理的事項都可以不設定行政審批。

二、培育社會中介組織，使其自食其力

轉變政府職能，把政府管不了和管不好的職能交還給社會和市場，由社會和市場獨立承擔這些分離出來的職能，就必須大力培育中介組織，發(fā)揮它們在自我管理中的作用。但是，從行政審批制度改革過程中對社會團體的清理來看，情況卻不容樂觀。

一是一些社團組織的合法性有待質疑。四川省在“四項清理”（行政審批、行政事業(yè)性收費、銀行帳戶、社會團體）中，在國土、建設、工商、質監(jiān)四個試點部門中共清理出協(xié)會學會等社團組織50個，經審核，注銷協(xié)會學會11個，保留39個，注銷的比例為22%.

二是一些社團組織獨立性不強。或為政府部門的變相分支，“官辦性”很強，在人、財、物等各方面與政府部門有千絲萬縷的聯系；或千方百計找靠山，找掛靠單位，依賴于政府部門，靠與政府部門的特殊關系，拉攏業(yè)務，尋求保護，從而給政府部門一定的物質利益。

這樣，必然造成政府部門和中介組織不分的現象，導致政府部門對某些中介服務的壟斷，影響中介組織的獨立性和公正性。

而造成這種局面的原因卻是由來已久的，“每次機構改革，都會有相當數量的政府機關人員被分流，將分流出來的人員組建成為本行業(yè)提供中介服務的社會中介組織，就成為安置分流人員的一個重要渠道”。這在我們的一些關于行政審批制度改革的調研中也得到了證實。

不僅如此，中介組織自身的素質也很堪憂，而且政府對中介組織的管理不到位。這些都將影響政府職能的轉變。因此，在進行行政審批制度改革中，清理社團組織，大力培育和規(guī)范管理中介組織是當務之急。

首先是全面清理整頓，鞏固脫鉤改制成果。要求城區(qū)各中介機構按照脫鉤改制進行自查，確保與原掛靠單位在人員、業(yè)務、財務、名稱、辦公地點等方面徹底脫鉤。對未徹底脫鉤和不具備職業(yè)資格條件的中介機構由工商部門予以注銷；黨政機關及其工作人員不得以任何理由、任何手段干預中介機構的正常經營活動；各類中介性事業(yè)單位必須改制為中介機構；規(guī)范中介機構內部運作機制；建立執(zhí)業(yè)質量審核制度，加強執(zhí)業(yè)風險防范。

其次是培育中介市場，發(fā)展壯大中介機構。引導和支持中介機構采用聯合、兼并等方式進行優(yōu)勝劣汰，逐步引導競爭能力強、業(yè)務水平高、發(fā)展前景好的中介機構聯合組建中介集團公司，大力發(fā)展技術創(chuàng)新中介服務體系。

最后是加強監(jiān)督管理，規(guī)范市場運作。成立市中介組織發(fā)展局，實行由市中介組織發(fā)展局統(tǒng)一實施監(jiān)督管理、中介行業(yè)協(xié)會自律管理的運行機制，并由市中介組織發(fā)展局加強對中介機構行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管。

三、構建公共財政體制，規(guī)范行政事業(yè)性收費

行政審批中的收費混亂是企業(yè)和公眾反應最強烈的一個問題。從某種意義說，行政審批權是與行政收費聯系在一起的。這就是為什么行政審批的范圍如此之廣，項目如此之多，程序如此之繁雜，時限如此之長的重要原因，也是為什么沒有審批權的政府部門要設置審批項目的原因。利益的驅動，使行政審批制度改革遭遇到了重重阻力，也不利于觀念的改變。

因此，各級政府在進行行政審批制度改革時，一般都對行政事業(yè)性收費和銀行帳戶進行了清理。四川省在四個部門的試點中，共清理出銀行帳戶223個，撤銷銀行賬戶108個，保留賬戶115個，撤消比例占4843%.

四川省財政廳、物價局聯合對省級各部門開展了“四項清理”中收費項目的清理工作，決定從6月18日起，在全省范圍內取消行政事業(yè)性收費97項，暫停3項，涉及37個部門。這次取消（暫停）收費，涉及全年收費金額17352萬元。上述行政事業(yè)性收費項目取消后，各部門、各單位履行政府職能所需經費，按照公共財政的要求，由同級財政納入部門綜合預算安排。

這一舉措對于清除遺留問題、規(guī)范行政事業(yè)性收費具有重要意義。但是，要進一步遏制部門利益，從源頭上防止腐敗，就要實行“收支兩條線”部門財政預算以及國庫統(tǒng)收統(tǒng)支，構建公共財政體制，當然這將是一個逐步實現的過程。

改革開放以后，我國財政體制改革作為整個經濟體制改革的突破口，率先打破與高度集中的計劃經濟相適應的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，在中央與地方政府的財政關系、政府與國有企業(yè)的財政關系以及稅收制度方面進行了一系列的改革。特別是1992年確立社會主義市場經濟體制的改革目標后，我國政府逐步明確了財政體制改革的目標是建立公共財政體制，并為此在財政收入體系、財政支出體系和財政宏觀調控體系三方面進行了一系列全方位、根本性的改革。

2003年深化公共財政體制改革的任務，一是財政收入改革要進一步完善。包括深化“收支兩條線”管理改革，研究并逐步規(guī)范政策外補貼和銀行帳戶，改革非稅收入收繳制度；二是支出體制改革要繼續(xù)深化和擴大。部門預算改革要在市、縣一級取得明顯突破；國庫集中收付制度改革要結合貫徹《政府采購法》，使政府采購規(guī)模有更為明顯的擴大。

四、進行人事和機構改革，解決后續(xù)問題

行政審批制度改革使政府將把一些職能外移給中介組織，也就是說，政府職能的轉變，將直接與機構改革同時進行。因為既然政府的職能規(guī)范化了，原本不應由政府管理的事務被分離出去了，那么相應的機構設置就應該取消了，那么原來這些職能機構的工作人員也就面臨下崗了。同樣，行政審批制度的改革必然會削減大量的行政審批項目，而這直接會引起工作量的減少，導致對行政工作人員的需求的減少。那么這些被減下來或說是分流出來的人員該何去何從？

這些都是在行政審批制度改革中所應同時解決的問題，只有這些問題解決了，行政審批制度改革才能無后顧之憂。進行機構改革是容易的，關鍵在于如何安置這些被分流出來的人員。前幾次從中央到地方的機構改革之所以不盡人意，矛盾還在于人員的問題無法妥善解決，所以機構精簡、膨脹又精簡，進入一個怪圈。

如何來解決這些被分流出來的人員，就成為解決問題的關鍵之所在。隨著社會的發(fā)展和觀念的改變，公務員已不是以前所謂的“鐵飯碗”了。公務員制度的一個重要機制就是競爭擇優(yōu)。也就是說從被錄用到考核、晉升，都要不斷地面對競爭，進行優(yōu)勝劣汰。現在政府機關還在實行末位淘汰制，盡管這一作法是否科學有待商榷，但這至少說明，公務員也只是一種職業(yè)，它同樣會面臨下崗。這種觀念上的改變是非常重要的。

要使人員能夠自由流動，關鍵還在于要建立起統(tǒng)一完善的社會保障機制，解決人員流動的后顧之憂，才能真正把單位人變成社會人，保證出口暢通，讓進口與出口良性循環(huán)起來，才能逐步實現人力資源的社會化配置。

五、轉變觀念，改變行政管理方式

行政審批制度已成為政府轉變觀念、改變行政管理方式的突破口。行政審批是計劃經濟時代典型的行政管理方式，隨著改革的深入，強制性和指令性的管理方式已逐漸為開放性、柔和性的服務方式所取代。盡管領導作風、長官意志在短時間內是不會消逝的，但是，這至少是可喜的第一步。

目前，許多城市都以行政審批制度改革為契機，把建設規(guī)范化服務性政府作為自身的奮斗目標。規(guī)范化服務性政府是基于西方發(fā)達國家的“企業(yè)型政府”改革與中國國情之實際而提出來的。它的目標是要求政府改變觀念，構建“顧客導向型”服務模式；轉變政府職能，提高社會自我管理能力；規(guī)范政府行為，依法行政；完善內部管理，提高工作效率；創(chuàng)立行政問責制，建立責任政府；拓展公眾參與渠道，真正體現為民服務宗旨等。

此外，政府部門還開始引入質量管理體系，進行質量管理體系認證，用最權威的國際質量管理標準來構建并規(guī)范自身管理體系。政府部門通過質量體系認證可以促進政府行為更加公開、公正、公平，進一步規(guī)范行政程序，規(guī)范政府管理，規(guī)范每一個公務員的行為。通過引進質量管理體系的管理理念和管理辦法，建立起適應社會主義市場經濟發(fā)展要求的行為規(guī)范、運轉協(xié)調的政府管理機制和體系，從而規(guī)范行政機關的執(zhí)法行為，全面提高全體工作人員的素質，以此達到深化行政機關效能監(jiān)察和全面提升行政效能的目標。