基礎設施建設風險控制探討

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摘要：本文從PPP融資模式概念入手，在歸納總結PPP融資模式對城市基礎設施建設持續推進意義的基礎之上，就PPP融資模式可能存在的諸多風險點進行分析，并就如何加強基礎設施建設PPP融資模式風險防控，嘗試性地提出一些工作意見，以供參考。

關鍵詞：基礎設施建設；PPP融資模式；風險防控

一、概述

PPP融資模式（Public-Private-Partnership）可以翻譯為公私合作模式，是指在各類公共基礎項目建設中政府與私人組織所開展的合作。在PPP融資模式當中，政府與私人組織以協議或簽署合同的方式形成合作關系。私人組織為特定公共基礎設施建設提供資金支持，而政府以特殊經營等方式給予私人組織在項目建設及后續運營過程中更多的收益。PPP融資模式在20世紀90年代被西方學者所提出，并在其后的國家建設中逐步得到推廣與應用，不僅大大緩解了政府財政壓力，同時也進一步提高了社會資本參與社會公共服務及項目建設的積極性與主動性。PPP融資在中國出現的時間尚短，目前仍然處于探索與研究階段，我們更應當將PPP融資模式的優勢與風險并重開展研究，以保證PPP融資模式能夠在我國基礎設施建設過程中充分發揮作用。

二、PPP融資模式對城市基礎設施建設持續推進的現實意義

城市基礎設施建設內容主要包括公共交通、城市道路建設、水電氣供應以及垃圾處理、災害防御、環境衛生等，城市基礎設施項目建設及運營質量與居民的生活息息相關。PPP融資模式的出現在公私之間找到了一個平衡點，能夠在緩解政府財政壓力的同時保證政府在公共設施建設當中的主導地位，也能夠給予社會資本和私人組織更多獲益可能，從而引導更多社會資本參與社會公共項目建設當中。PPP融資模式能夠充分保證政府對項目的最終所有權以及私人組織在項目經營中的獲益權，而且能夠有效避免公共項目被私人壟斷，進而保證居民的相關合法權益。

三、基礎設施建設PPP融資模式風險點分析

（一）法律與政策風險

由于PPP融資模式在我國仍處于探索研究階段，相關的法律規范及實施細則有待完善。因此，PPP融資模式在應用過程中很可能隨時面臨著新法新規出臺而帶來的影響。同時，PPP融資由于是公私合作形式，從本質上說私人組織與政府仍然存在地位不平等問題，因此私人組織在PPP模式當中仍然可能面臨政府變更政策、拖延項目、變更項目、變更付費方式、變更特許經營期限及權限調整等諸多風險。

（二）利率與通貨膨脹風險

基礎設施建設往往具有建設周期較長的特點，通常持續1、2年乃至更久。在項目建設過程中可能經歷物價變化、利率調整以及通貨膨脹等影響項目建設成本與經營成本的一些外部因素的變化和波動，從而造成項目成本增高的問題。尤其對參與建設的私人組織與企業而言，將會嚴重影響其預期收益，甚至因此使其面臨財務風險。

（三）不可抗力風險

在項目建設中的不可抗力風險是指包括地質災害、自然災害、重大公共安全事件等在內的無法提前預見、協調與控制的外因風險。對基礎設施建設這類建設周期較長、規模較大的建設項目而言，不可抗力風險在各類風險當中所造成的危害及影響也是十分深遠的。

（四）流標風險

流標風險是指項目招投標工作未能達到預期的招標目的。造成流標風險的原因較多，或是因為社會資本不了解項目細節，或是因為PPP融資模式設計不合理導致不能吸引社會資本參與競標，同時也可能是因為其他操作上的失誤而導致的流標。項目流標不僅增加了項目建設的先期成本，同時也會在一定范圍內造成一些不好的影響。

（五）建設風險

建設風險范圍很廣，如進度受阻、成本超標、因為質量問題返工甚至停工等都屬于建筑風險范疇。建筑風險的原因有設計不合理、合作出現矛盾沖突、建材質量不過關等。

（六）技術風險

技術風險主要存在于競標企業專業能力上，由于基礎設施建設需求的不斷增多，部分地方政府在PPP融資及招投標方面過于關注競標的積極性以及融資規模，而對競標企業是否具有較強的專業性與技術能力缺乏嚴格的把關審查，進而可能引發技術風險。

四、基礎設施建設PPP融資模式風險控制措施研究

（一）PPP融資模式風險防控措施

前文中大致羅列了目前存在于基礎設施建設的PPP融資模式中的風險類型，切實做到風險防控也應當從具體的風險入手尋找解決策略。下面筆者以參與過的H項目為例，就具體風險的應對方法進行闡述。H項目為A市外環公路建設項目，總長度約18.4公里，除公路主體建設以外項目還涉及如立交、橋梁、管線以及沿線照明、綠化、安全設施和其他附屬設施工程建設等，項目總投資約20.8億元人民幣（包含拆遷費、土地征用費等）。1.政策風險防控措施在H項目立項階段，為了有效防控如土地政策變化、政府計劃變更、特許經營變更等可能存在的政策風險，公司積極與政府取得溝通，通過協商談判與市建委達成一致，保證項目進行過程中當地政府政策的一致與穩定。此外，公司應聘用專業的第三方交易顧問全程參與項目建設，為公司有效規避政策風險提供可靠支持與幫助。2.金融風險防控措施為了保障H項目最大限度免于金融風險的影響，尤其是政府分期付款與項目融資貸款之間可能因為利率波動造成的影響，經過協商與談判，A市將整個項目政府所需要承擔的分期付款額度通過跨年度財政預算的方式進行了有效保障。H項目本身也通過積極推進項目沿線的同步經營開發來及時獲取回報低于利率及通貨變化所可能帶來的收益減損。3.不可抗力風險防控措施自然災害、社會公共安全突發事件等不可抗外力所造成的風險具有客觀存在性和相當程度的無法預知性的特點，項目想要完全杜絕不可抗力風險是不現實也是不可能的，只能通過積極做好防控預案才能保證在遭遇不可抗力風險時能夠最大限度保證工程質量及施工進度。針對不可抗力風險的防控，H項目對項目所在地的地質條件、氣候變化情況、社會治安、公共衛生等諸多方面進行了充分的前期調查，對可能出現的自然災害進行了防控部署，對可能出現的社會性重大事故的發生可能性進行了充分調查，并與當地政府進行協商談判，預設了各自權責及處置方案，充分做到了防患于未然。4.流標風險防控措施流標風險是指政府因為對PPP模式了解不足導致投融資設計不合理而無法成功招標。同時對施工企業來說，前期進行了大量的準備而沒有成功中標也會造成嚴重損失。在H項目上A市政府方面通過聘請專業的PPP融資模式咨詢機構擔任項目設計顧問，保證了H項目PPP模式應用上的有效性與科學性，同時在招標前向社會廣泛宣傳，多次舉辦項目推介會，保證有意參與競標的社會資本能夠對項目有一個充分而翔實的了解，最終實現成功招標。5.建筑風險防控措施建筑風險主要是指包括工期遲緩、成本超支、因質量問題的返工或者停工等在內的一切與建筑施工有關的風險。建筑風險的發生可能是因為施工設計不合理、施工單位質量不過關，也可能因為施工方與建筑方利益沖突合作不暢而引發。以H項目為例，為了有效杜絕施工風險，A市政府方面在項目招標階段就根據具體項目施工要求進行了嚴格的投標企業資質、質量及經營情況的分析與篩選，同時與施工企業就成本、預算、付費方式、施工目標以及運營維護標準進行了全面談判與協商，從而保證項目在整個施工及后期運營過程中的平穩性。6.技術風險防控措施基礎設施建設對施工單位的各項技術要求較高，這不僅是因為基礎設施建設投入巨大，同時也是因為市政基礎設施建設與大眾的生命財產安全息息相關。對技術風險進行有效防控需要中標企業與當地政府就施工技術、施工中注意事項、風險排查等諸多方面進行有效溝通，尤其需要保證政府方面能夠在施工中給予施工企業充分而及時的幫助與支持，從而提高整個項目的技術風險控制量。

（二）其他加強風險防控的意見

基礎設施建設PPP融資模式近年來在我國雖然已經進入了深入探索階段，但由于相關法律法規仍然存在不完善、不細致的地方，具體項目的相關風險防控仍然離不開施工企業與當地政府的積極合作與深入溝通。除了上文中提到的針對具體風險的防控措施以外，加快完善基礎設施建設PPP融資模式風險防控的法律法規也是十分關鍵與重要的，只有通過立法的手段才能為更多具體項目的建設起到準確指引。此外，在PPP融資模式應用過程中，政府方面應當積極研究PPP具體融資方式的持續創新，如將政府購買服務引入PPP融資模式、項目投標競價等，以起到充分保證項目融資的順利達成。此外，政府方面還應針對PPP融資模式的深入應用加強此方面的專業化人才隊伍建設，保證項目從立項到施工以及后續運營維護都能夠處于一個較高水平，有效杜絕其間可能潛藏的諸多風險隱患。

五、結語

PPP融資模式作為緩解政府財政壓力以及提高社會資本參與公共建設程度的重要手段，在近年來的各類大型市政基礎設施建設中被得到了廣泛應用。PPP融資模式在基礎設施建設中不僅能夠發揮積極作用，同時也伴隨著諸多特殊風險，只有加強風險防控才能保證PPP融資模式能夠在基礎設施建設當中發揮更加積極的推動作用。

參考文獻：

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[2]余楊,秦定,馬凌.小城鎮基礎設施建設中PPP模式融資的可行性分析[J].金融理論與實踐,2008(6):43-48.

作者：魏娜