國際投資保護主義發展態勢

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一、國家安全審查投資保護主義

1．投資保護主義與貿易保護主義的相同點全球性。美國次貸危機以來，貿易和投資保護主義不斷抬頭，各國紛起效尤繼而造成全球范圍的擴散以及世界經濟的下滑態勢，沒有一個國家可以獨善其身，總會或多或少地受其負面影響。可以說，一旦投資保護主義或貿易保護主義開始冒頭，全球經濟和世界的每一個角落必將受到拖累，任何國家都難以置身事外。周期性。投資保護主義和貿易保護主義都不是空穴來風，其產生和發展跟經濟發展周期有很大的關聯，并隨著經濟的高漲而消沉，隨著經濟的低迷而高漲，即逆經濟周期而動。當國家經濟陷入低迷時，為了保護國內產業和穩定人民就業，一些國家不得不將矛頭對準外來投資和進口貿易，采取一系列過激的保護主義措施，寄希望以此來恢復國內經濟。歷史證明，貿易保護主義高漲之時也是全球經濟低迷之際；投資保護主義雖然才開始登上歷史舞臺，但可以推斷，其與貿易保護主義具有相似的周期性的變動趨勢。復雜性。無論是貿易保護主義還是投資保護主義，二者都存在太多的不確定性、不穩定性和復雜性，不僅表現在復雜多變的表現形式上，而且體現在國際協調方面。在貿易領域，一方面，貿易保護主義手段多樣，而且不斷出現技術、健康、環保、勞工、社會責任等一系列新措施，理由看似充分但實際上難以判斷其合理性；另一方面，WTO現有規則無法約束這些不斷涌現的新措施，給國際貿易政策協調造成一定困難。另外，TPP等區域性貿易協定也可以看出是一種專門針對中國的區域性的貿易保護主義。在投資領域，投資保護主義的情況就更為復雜。首先，國際上連投資保護主義的定義、范圍與形式等內容都尚無定論，如何識別投資保護主義成為一大難題；其次，國際上尚無任何國際組織或多邊投資規則對世界投資秩序進行有效地監管和維護，也沒有公平、公正的投資爭端解決機制；再次，錯綜復雜的雙邊投資協定雖有一定效果，但似乎進入了發展的瓶頸期，許多國家正在重新審視其應對投資保護主義的作用和功效。根據《2013年世界投資報告》的統計資料，2012年，全世界共簽署20項雙邊投資條約，這是25年來所達成的條約數目最少的年份，也是自2009年以來連續第三年減少。泛政治化。貿易和投資保護主義雖是經濟行為，體現的卻是政府的戰略意圖和歧視性態度，帶有明顯的政治色彩，可以說是一種政治工具。正常的經濟行為、互利的商業活動理應受到政府鼓勵和法律保障，但當公平互惠的國際貿易和海外投資受到政治因素的干擾時，政府干預勢必造成市場扭曲，帶有強烈政治色彩而且具有明顯歧視性的貿易或投資保護主義，不僅不利于維護國家間的貿易和投資關系，而且也未必有利于東道國的經濟發展和社會穩定。在投資保護主義領域，我國企業正常的跨國并購常常被“妖魔化”，從經濟領域夸大到政治高度。華為海外并購失敗的理由更是牽強，說華為總裁任正非當過兵，被美澳等國認定“有軍隊背景”，并以此為借口給華為扣上了“危害他國國家安全”的帽子。不難看出，投資保護主義的泛政治化傾向更為嚴重。東道國政府在審批外來投資時確實需要考慮政治因素，但政治因素絕對不應成為衡量批準還是否決的主要標準，海外并購歸根結底還是商業行為，東道國政府更應該從市場和商業的角度謹慎地行使審批權，避免濫用投資保護主義。體現國家利益之爭，實為全球經濟再平衡的工具。投資和貿易保護主義看似針對行業企業，實則瞄準國家，體現的是國家利益之爭。次貸危機和歐債危機使全球經濟失衡的問題再次凸顯，世界經濟的原有發展模式已不可持續，全球經濟進入再平衡發展時期，而貿易和投資平衡是兩個非常重要的環節和關鍵所在。沒有永恒的朋友，只有永恒的利益。在全球經濟再平衡的過程中，各國勢必從自身利益出發，采取各種手段限制進口和外來投資，通過鼓勵出口和對外投資提升國際競爭力，在最大程度范圍內保障自身的國家利益，貿易和投資保護主義也因此成為保障國家利益、實現全球經濟再平衡的手段和工具。中國為最大受害者。貿易領域，中國毫無疑問是世界上遭遇反傾銷和反補貼最多的國家。無論是案件數量還是涉案金額，中國政府和企業都是全球貿易摩擦的最大受害者，而且針對中國的貿易摩擦有逐年上升、不斷惡化的趨勢。投資領域，近年來我國企業海外投資失敗的案例不絕于耳，其中歸因于投資保護主義的案例不勝枚舉。國際投資保護主義不僅阻礙了我國企業的國際化經營和全球化戰略，而且拖累了我國“走出去”戰略和海外能源戰略，延誤了我國產業結構的調整和優化升級。

2．投資保護主義與貿易保護主義的不同之處針對目標不同。貿易保護主義針對的是某個行業或行業內的特定產品，而投資保護主義針對的主要是企業或其投資行為。在貿易領域，2009年的輪胎特保案對中國輸美乘用車與輕型卡車輪胎連續3年分別加征55％、45％和35％的從價特別關稅，其針對的是中國銷往美國的輪胎產品。2012年歐盟和美國的太陽能光伏產品反傾銷反補貼調查針對的是中國“補貼過多”的光伏產業以及“低價傾銷”的光伏產品。在投資領域，民營企業華為不管是在美國還是澳大利亞，其招投標行為和并購交易等正常的商業活動總會遇到投資保護主義的阻礙，具體案例包括2007年聯合貝恩資本并購美國3Com公司失敗，2010年競購美國私有寬帶互聯網軟件提供商2Wire失敗，2011年并購美國3leaf公司失敗，2012年投標澳大利亞寬帶網設備項目被澳大利亞政府強行禁止。更為滑稽的是，2011年，華為基于開拓英國市場的需要，遵循奧運會承辦國之間互贈禮品的國際慣例，表示愿意出資為倫敦地鐵鋪設手機網絡，但最終被英方以國家安全為由拒絕了這一贈禮。華為海外投資屢屢受阻的案例很明顯地看出美澳投資保護主義針對的就是華為企業。一般而言，投資保護主義針對的更多的是外國企業的并購交易，尤其是外國國有企業的跨國并購，具體案例包括中海油并購優尼科、中鋁并購力拓、西色國際并購美國優金、鞍鋼并購美國鋼鐵等。國際協調機制不同。貿易保護主義有國際協調機構WTO及貿易爭端解決機制，而且WTO及其體制機制在一定程度上起到了一定的規范和協調作用；但投資保護主義則沒有，既沒有國際組織進行有效管理，也沒有爭端解決機制進行國際協調，更沒有多邊規則能有效地約束東道國的投資保護主義行為，可以說投資保護主義處于監管的真空。在投資保護主義領域，目前稍微有點約束力的協定或公約僅包括《與貿易有關的投資措施協議》（TRIMs）、《服務貿易總協定》（GATS）以及國家間的雙邊投資協定。但TRIMs和GATS僅是擦邊球性質的公約，并非專門針對國際投資的多邊規則，而雙邊投資協定如今進入發展的瓶頸期，其地位和作用正在重新被審視，其作用相當有限，究竟能在多大程度上抑制投資保護主義尚不可知。實施依據不同。貿易保護主義的實施依據是貿易后的實質損害（或實質損害威脅），投資保護主義的實施依據是投資交易后的假設影響。換句話說，貿易保護主義是基于既定事實，而投資保護主義則根據假想后果，并且可以將這種假想后果歸結為缺乏信任。輪胎特保案的發生是因為中國的低價輪胎“擾亂”了美國市場，已經造成部分美國企業倒閉、工人失業，是基于事實做出的行為；華為并購美國高科技企業接連受阻是因為美國擔心國家機密的泄露和核心技術的流失，是基于推斷做出的行為。影響范圍不同。從微觀層面講，貿易保護主義影響的主要是中小企業的出口及其生存發展，而投資保護主義影響的主要是大中型企業的并購及其全球戰略。企業的一般發展規律是：起初先站穩國內市場，然后通過貿易走出國門，當達到一定規模和實力時靠海外投資進一步提升國際競爭力。因此，當貿易保護主義盛行的時候，中小企業受到的負面影響是最為嚴重的，可能會有很多中小企業因此而倒閉關門；而當投資保護主義不斷蔓延開來的時候，大中型企業受到的負面影響最為嚴重，因為進行海外投資和并購交易的多為有一定規模和實力的大中型企業，但投資保護主義僅僅會影響或拖延其全球化發展戰略，一般情況下不會導致企業的破產。從宏觀層面講，貿易保護主義損害的是產業利益，既影響特定產品、特定產業的發展，同時連帶著負面的就業效應、國際收支效應等；相比而言，投資保護主義的危害更大，不僅影響特定企業、特定行業（尤其是行業內大中型企業）的國際化發展，而且影響到國家戰略（尤其是能源、資源戰略）的實施、海外利益的維護等。

二、投資保護主義的危害及中國的應對之策

1．國際合作，致力于各國投資政策的國際協調投資保護主義的行為主體是國家，而最為明顯、影響最大的表現形式莫過于東道國的投資保護政策，如國家安全審查。而且與貿易保護主義相比，缺乏統一的全球協調機制是抵制投資保護主義面臨的最大難題。因此，加強國際合作，從國家投資政策方面影響東道國的取向，實現投資政策的國際協調是妥善解決投資保護主義的首選；而建立一個有威信、管理有序的國際組織或制定一套行之有效的多邊投資規則成為當務之急。《2012年世界投資報告》非常鮮明地提出了“邁向新一資政策”，全面介紹了UNCTAD制定的綜合性可持續發展投資政策框架（IPFSD），這一政策框架可為政策制定者制定國家投資政策提供參考，為國家與國際投資政策的探討與合作提供了基礎。但遺憾的是，IPFSD既不具有法律約束力，也非國家的自愿行動，而只是國際組織的專業性指導文件，其效力和作用還有待未來實踐的進一步檢驗。不管結果如何，國際協調應該是我們努力的方向。經濟外交，多種途徑建立互信尋求共贏與貿易保護主義不同的是，投資保護主義在很多情況下歸因于東道國政府的不信任。有鑒于此，一方面，我國應繼續堅持對外投資互利共贏的原則、和平外交政策與和平崛起戰略，積極參與全球治理，“親誠惠容”地打造利益共同體，增進戰略互信，為企業海外投資營造良好的國際外交環境。另一方面重視投資協定的作用，推動MAI或MFI談判的重啟，不斷完善雙邊投資協定和區域性貿易投資協定，并早日布局和建立海外投資利益保護機制與機構，利用雙邊和區域投資協定來保障我國的海外投資利益。

2.內外聯動，做好對外投資與引進外資的政策協調與貿易不同的是，我國在投資領域有兩個維度的頂層設計，即走出去和引進來，因此，我們應將走出去戰略和引進來戰略有機結合起來，加強政策聯動，增強其互動性和關聯性。投資保護主義本質上是東道國對外來投資和外國政府的歧視，對此我國應當據理力爭，必要時要堅定地以牙還牙，讓對方有所忌憚，因此應將抵制投資保護主義提升到國家戰略高度，加強內外聯動，必要時適當修改我國利用外資的戰略，堅決予以回應。完善機制，健全對外投資服務促進體系和風險防范體系我國目前的對外投資服務促進體系還不夠完善，主要體現在對投資保護主義的認識和準備不足，無法幫助我國企業有效應對海外投資風險和保護主義限制。今后，我國相關部委應強化信息咨詢服務，加強國別和產業指引，及時告知東道國投資環境變化和政策變動傾向，準確提示風險。同時，我國應充分借鑒國外發達國家完善的海外投資保障機制，不斷健全國別投資經營障礙報告制度，逐步建立適合我國國情的風險防范、保險保障和利益維護機制，尤其是要完善海外投資保險制度。除了上述提到的四點對策外，行業組織的力量也不容忽視，其特殊的地位和行業影響力應該得以有效利用。另外，投資畢竟是企業行為，“走出去”的中國企業也應該練好內功，一方面做好充分的準備，從法律、文化和經營上都做到入鄉隨俗；另一方面重點從公關宣傳和社會責任上下功夫，彌補中國企業的短板。

作者:李鋒