證券市場(chǎng)立法及監(jiān)管思考

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一、我國證券場(chǎng)外交易市場(chǎng)立法的現(xiàn)狀

場(chǎng)外交易市場(chǎng)一詞來源于美國早期的股票和債券交易，因其主要在銀行柜臺(tái)交易而得名，又稱店頭交易市場(chǎng)。本文的場(chǎng)外交易市場(chǎng)謂指我國內(nèi)地除上海、深圳證券交易所以外的各種證券市場(chǎng)的總稱。

1．在摸索中前行的我國證券場(chǎng)外交易市場(chǎng)建設(shè)

自1999年上半年，曾經(jīng)在我國證券市場(chǎng)起步中扮演了重要角色的柜臺(tái)交易市場(chǎng)（典型的場(chǎng)外交易市場(chǎng)——筆者注）退出歷史舞臺(tái)后。2003年10月14日，中共中央十六屆三中全會(huì)通過的《完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出建立多層次資本市場(chǎng)體系的目標(biāo)，這為我國重啟、建設(shè)場(chǎng)外交易市場(chǎng)奠定了政策基礎(chǔ)。在股票市場(chǎng)，其實(shí)，早在2001年6月29日，中國證券業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)《證券公司代辦股份轉(zhuǎn)讓服務(wù)業(yè)務(wù)試點(diǎn)辦法》，就為解決原STAQ、NET系統(tǒng)掛牌公司和交易所退市公司的股份轉(zhuǎn)讓問題，開辦了證券公司代辦股份轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)。2004年5月，作為分步推進(jìn)創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)建設(shè)的第一步，深圳證券交易所在主板市場(chǎng)內(nèi)設(shè)立了中小企業(yè)板塊，為我國多層次資本市場(chǎng)的建設(shè)作出了有益的探索。2005年，中國人民銀行副行長(zhǎng)吳曉靈在“中國經(jīng)濟(jì)50人論壇——中國經(jīng)濟(jì)政策研討會(huì)”上表示，今后要大力發(fā)展直接融資，允許場(chǎng)外交易和柜臺(tái)交易市場(chǎng)的存在，發(fā)展多層次資本市場(chǎng)。2006年1月16日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，中關(guān)村科技園區(qū)非上市股份有限公司股份進(jìn)入證券公司代辦股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)進(jìn)行股份轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，其同樣為我國建設(shè)多層次資本市場(chǎng)進(jìn)行了積極的探索。2007年5月25日，證監(jiān)會(huì)副主席范福春在“第十屆科博會(huì)金融高峰會(huì)”上表示：管理層正著重研究以代辦股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)為基礎(chǔ)構(gòu)建場(chǎng)外交易市場(chǎng)，而且，中國證券業(yè)協(xié)會(huì)的“金融創(chuàng)新委員會(huì)”也已更名為“場(chǎng)外市場(chǎng)委員會(huì)”，具體負(fù)責(zé)場(chǎng)外市場(chǎng)監(jiān)管。在債券市場(chǎng)，中國人民銀行于2000年4月30日頒布《全國銀行間債券市場(chǎng)債券交易管理辦法》，根據(jù)該《辦法》，銀行間債券市場(chǎng)的參與者包括具有獨(dú)立法人資格的商業(yè)銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)。2002年4月，中國人民銀行頒布《商業(yè)銀行柜臺(tái)記賬式國債交易管理辦法》，允許取得柜臺(tái)交易承辦銀行資格的商業(yè)銀行通過其營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)與投資者進(jìn)行現(xiàn)券交易。在產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，自1988年5月武漢成立全國第一家企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)構(gòu)至今，全國各類產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)超過200家；2004年2月，國資委指定上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所、天津產(chǎn)權(quán)交易中心和北京產(chǎn)權(quán)所三家產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)為中央企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)單位，等等。因此，在建設(shè)證券場(chǎng)外交易市場(chǎng)，構(gòu)建我國多層次資本市場(chǎng)方面，自1999年中國證監(jiān)會(huì)關(guān)閉場(chǎng)外交易市場(chǎng)后，基于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，來自官方的、業(yè)界的努力不曾間斷過，并為場(chǎng)外交易市場(chǎng)的立法積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

2．2005《證券法》在構(gòu)建多層次資本市場(chǎng)上的遺憾與希望

1998年底，當(dāng)新中國第一部調(diào)整證券關(guān)系的大法——《中華人民共和國證券法》（以下簡(jiǎn)稱98《證券法》）千呼萬喚始出來之時(shí)，證券業(yè)界和法學(xué)界為此而歡欣鼓舞。但98《證券法》沒有將證券場(chǎng)外交易納入證券法的調(diào)整范圍，把場(chǎng)外交易拒之于證券法的大門之外。98《證券法》頒布之時(shí)也正是亞洲金融危機(jī)發(fā)生之際，這一特定的歷史背景使得構(gòu)建多層次資本市場(chǎng)的愿望只能讓位于證券市場(chǎng)的穩(wěn)定。期間，至05《證券法》頒布之前，證券業(yè)界關(guān)于改變單一交易市場(chǎng)、單一交易方式、單一交易品種的呼聲以及證券法學(xué)界關(guān)于加快證券場(chǎng)外交易市場(chǎng)立法的呼聲一浪高過一浪，他們對(duì)05《證券法》寄予厚望。可05《證券法》第39條“或國務(wù)院批準(zhǔn)的其他證券交易場(chǎng)所轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，也僅僅是為“場(chǎng)外交易市場(chǎng)的合法存在預(yù)留了法律空間”、“為多層次資本市場(chǎng)的建設(shè)掃除法律障礙”。證券法學(xué)界有的學(xué)者為此甚至認(rèn)為，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已對(duì)建設(shè)多層次資本市場(chǎng)提出現(xiàn)實(shí)需求且證券業(yè)界已進(jìn)行有益探索并積累了一定經(jīng)驗(yàn)的情況下，立法者的遲鈍、木納，未免使人感到有點(diǎn)失望。筆者認(rèn)為，我國資本市場(chǎng)的建設(shè)和完善，需要相應(yīng)的法律制度的保駕護(hù)航。我國法律制度應(yīng)該著眼于世界范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)與世界資本市場(chǎng)的法律制度的接軌。從世界各國的做法來看，證券交易所和場(chǎng)外交易市場(chǎng)都是證券市場(chǎng)必不可少的組成部分，《證券法》將場(chǎng)內(nèi)、場(chǎng)外交易市場(chǎng)納入其調(diào)整范圍是順理成章的事，即便我國證券市場(chǎng)“由政府催生”且“發(fā)育不良”，《證券法》把場(chǎng)內(nèi)交易市場(chǎng)（證券交易所）作為重點(diǎn)調(diào)整內(nèi)容無可厚非，可對(duì)場(chǎng)外交易，尤其是現(xiàn)代場(chǎng)外交易市場(chǎng)的發(fā)展，至少應(yīng)作框架性規(guī)定。這對(duì)于把證券發(fā)行關(guān)系、證券交易關(guān)系和證券監(jiān)管關(guān)系作為其調(diào)整對(duì)象的《證券法》而言，對(duì)我國資本市場(chǎng)的穩(wěn)步推進(jìn)而言，都是非常必要的。很難想象占金融市場(chǎng)總交易量80％左右（包括外匯市場(chǎng)）的場(chǎng)外交易市場(chǎng)會(huì)游離于證券法監(jiān)管之外。[2]當(dāng)然，客觀地講，05《證券法》在建設(shè)證券場(chǎng)外交易市場(chǎng)方面的作用也是不容抹殺的：首先，05《證券法》明確了公開發(fā)行的概念、公開發(fā)行的條件和上市條件，而公開發(fā)行的條件和上市條件的分離使公開發(fā)行非上市公司股份有限公司的存在成為可能，也因此使得公開發(fā)行非上市股份有限公司和非公開發(fā)行的股份有限公司的股份轉(zhuǎn)讓問題順理成章地浮出水面。其次，05《證券法》確立了場(chǎng)外交易市場(chǎng)存在的合法性，這就為交易所市場(chǎng)和場(chǎng)外交易市場(chǎng)不同的市場(chǎng)定位和發(fā)展，甚至最終確立兩者之間相互補(bǔ)充、相互連通的良性互動(dòng)機(jī)制奠定了法理基礎(chǔ)；再次，05《證券法》關(guān)于證券交易所可以規(guī)定高于《證券法》規(guī)定的上市條件的規(guī)定，為交易所內(nèi)不同板塊、不同層次市場(chǎng)的建立并最終為監(jiān)管部門針對(duì)包括場(chǎng)外交易市場(chǎng)在內(nèi)的不同的市場(chǎng)實(shí)施差別性的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范制度積累經(jīng)驗(yàn)。

二、我國場(chǎng)外交易市場(chǎng)建設(shè)的制度框架

《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》、《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)資本市場(chǎng)改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》、“十一五（2006－2010）”規(guī)劃綱要和《國家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》都明確提出構(gòu)建中國多層次資本市場(chǎng)，這表明對(duì)建立多層次資本市場(chǎng)體系已達(dá)成共識(shí)。從國外成功的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，場(chǎng)外市場(chǎng)是多層次市場(chǎng)體系中不可或缺的重要組成部分。因此，在法律制度上，《證券法》應(yīng)明確界定場(chǎng)外交易市場(chǎng)是我國證券市場(chǎng)的重要組成部分，并對(duì)其市場(chǎng)格局以及法律性質(zhì)、功能定位、市場(chǎng)形態(tài)和交易方式等作出框架性規(guī)定，使05《證券法》對(duì)場(chǎng)外交易市場(chǎng)的“模糊性”清晰起來。

1．證券場(chǎng)外交易市場(chǎng)對(duì)《證券法》的呼喚

《證券法》作為調(diào)整我國證券關(guān)系的大法，應(yīng)明確規(guī)定我國的證券市場(chǎng)是交易所市場(chǎng)和場(chǎng)外交易市場(chǎng)相結(jié)合的市場(chǎng)格局以及各自交易的證券類別。就市場(chǎng)格局而言，05《證券法》第9條的規(guī)定意義重大。就場(chǎng)內(nèi)、場(chǎng)外交易的證券類別而言，筆者認(rèn)為，05《證券法》關(guān)于公開發(fā)行和非公開發(fā)行的界定、證券公開發(fā)行條件和證券上市條件的分離、證券交易所可以規(guī)定高于證券法規(guī)定的上市條件等，使場(chǎng)外交易市場(chǎng)交易的證券類別問題自然地凸顯出來，《證券法》還應(yīng)該據(jù)此再進(jìn)一步劃分場(chǎng)內(nèi)、場(chǎng)外交易的證券類別，如發(fā)起設(shè)立的股份有限公司的股份、公開發(fā)行非上市股份有限公司和非公開發(fā)行股份有限公司的股份等不能在證券交易所上市交易，只能在場(chǎng)外交易市場(chǎng)交易等。具體講，直面證券市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)，《證券法》應(yīng)正視并盡快解決以下四個(gè)問題：

（1）明確場(chǎng)外交易市場(chǎng)的法律性質(zhì)、功能定位和監(jiān)管制度。在場(chǎng)內(nèi)、場(chǎng)外交易市場(chǎng)的市場(chǎng)格局目前已經(jīng)非常清晰的情況下，關(guān)于場(chǎng)外交易市場(chǎng)的法律性質(zhì)、功能定位、監(jiān)管制度選擇等是《證券法》不可避免地首先要解決的問題。05《證券法》關(guān)于證券發(fā)行、上市、交易等方面的規(guī)定實(shí)際上僅適合一個(gè)高層次市場(chǎng)，即場(chǎng)內(nèi)交易市場(chǎng)。對(duì)于層次較低而又容量巨大的場(chǎng)外市場(chǎng)，缺乏明確的可資操作的法律支持。因此，我們?cè)跇?gòu)建多層次資本市場(chǎng)體系時(shí)，應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)低層次市場(chǎng)，特別是場(chǎng)外交易市場(chǎng)的法律性質(zhì)、交易方式、功能定位、上市標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管制度等問題作出明確規(guī)定，為我國多層次證券市場(chǎng)體系提供基本的法律支持。筆者認(rèn)為，在法律性質(zhì)上，應(yīng)明確場(chǎng)外市場(chǎng)是我國多層次證券市場(chǎng)體系的組成部分，是證券交易所市場(chǎng)的補(bǔ)充；在功能定位上，應(yīng)明確場(chǎng)外市場(chǎng)的融資功能，允許發(fā)起設(shè)立的股份有限公司的股份、公開發(fā)行非上市股份有限公司的股份和非公開發(fā)行股份有限公司的股份等在場(chǎng)外市場(chǎng)掛牌交易；在監(jiān)管制度上，應(yīng)明確場(chǎng)外市場(chǎng)監(jiān)管制度與場(chǎng)內(nèi)監(jiān)管制度的差異性與分離。

（2）產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的規(guī)范化、制度化建設(shè)。筆者認(rèn)為，管理層應(yīng)加快對(duì)各地產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行清理和整合，逐步建立一個(gè)全國聯(lián)網(wǎng)的電子化現(xiàn)代場(chǎng)外交易市場(chǎng)。在對(duì)原有產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范的基礎(chǔ)上建立我國統(tǒng)一的場(chǎng)外市場(chǎng)。[3]具體操作是先進(jìn)行試點(diǎn)，然后再進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)并逐步擴(kuò)大覆蓋范圍，最終形成全國市場(chǎng)。一是試點(diǎn)期間的實(shí)務(wù)操作。在產(chǎn)權(quán)業(yè)務(wù)試點(diǎn)期間，各地產(chǎn)權(quán)交易中心可大力發(fā)展高科技項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)交易和民營(yíng)中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易，并進(jìn)行上市高新技術(shù)企業(yè)股票發(fā)行與轉(zhuǎn)讓的嘗試，探索私募證券的轉(zhuǎn)讓模式；部分規(guī)模較大的券商也可從法人股及退市企業(yè)股票轉(zhuǎn)讓中積累經(jīng)驗(yàn)。通過試點(diǎn)，為場(chǎng)外市場(chǎng)業(yè)務(wù)的開展打下現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。二是制定統(tǒng)一規(guī)則。進(jìn)行規(guī)范運(yùn)作將業(yè)務(wù)試點(diǎn)成功的券商、產(chǎn)權(quán)交易中心納入場(chǎng)外交易體系，將其原有的電子網(wǎng)絡(luò)加以改造并聯(lián)網(wǎng)，形成一個(gè)小范圍內(nèi)的自動(dòng)報(bào)價(jià)系統(tǒng)。試運(yùn)作一段時(shí)間后，逐步擴(kuò)大報(bào)價(jià)系統(tǒng)的覆蓋范圍，并構(gòu)建委托交易系統(tǒng)和清算系統(tǒng)，制定統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，包括發(fā)行規(guī)則、交易規(guī)則、監(jiān)管規(guī)則等。

（3）代辦股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)的發(fā)展方向及法律性質(zhì)。在實(shí)務(wù)操作上，代辦股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)可以朝著成為我國電子公告欄市場(chǎng)的方向發(fā)展。在法制建設(shè)上，將代辦股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)納入《證券法》調(diào)整范圍，明確代辦股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)屬于我國證券交易所以外的場(chǎng)外證券交易市場(chǎng)之一。與此同時(shí)，對(duì)代辦股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)的功能定位等作出具體規(guī)定，明確其主要作為退市公司和非上市公司的交易平臺(tái)，為從證券交易所市場(chǎng)退市的公司和非上市公司提供股份轉(zhuǎn)讓服務(wù)。

（4）區(qū)域性O(shè)TC市場(chǎng)的建設(shè)問題。筆者認(rèn)為，區(qū)域性O(shè)TC市場(chǎng)，其交易對(duì)象以地方性企業(yè)的證券為主。在交易方式上以連續(xù)競(jìng)價(jià)的交易方式，并對(duì)交易清淡的股票采用做市商制度。該市場(chǎng)相對(duì)場(chǎng)外的其他交易市場(chǎng)而言，不但上市標(biāo)準(zhǔn)較低，而且程序簡(jiǎn)單，只要企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表健全就可以申請(qǐng)上市，但財(cái)務(wù)報(bào)表及申請(qǐng)文件須經(jīng)會(huì)計(jì)師、律師審定簽名。企業(yè)信息披露要求全面、迅速，而市場(chǎng)主要對(duì)做市商進(jìn)行監(jiān)管。

2．證券場(chǎng)外交易市場(chǎng)的制度框架

在場(chǎng)外交易市場(chǎng)制度建設(shè)上，結(jié)合我國資本市場(chǎng)的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從如下四個(gè)方面進(jìn)行：

（1）以證券公司股份代辦系統(tǒng)為依托，逐步擴(kuò)大其功能。要改進(jìn)和完善交易結(jié)算和風(fēng)險(xiǎn)管理制度等，為其最終向類似美國納斯達(dá)克的現(xiàn)代場(chǎng)外交易市場(chǎng)過渡、為證券法關(guān)于現(xiàn)代證券場(chǎng)外交易各項(xiàng)制度的確立積累經(jīng)驗(yàn)。目前，中關(guān)村園區(qū)公司股份進(jìn)入代辦系統(tǒng)報(bào)價(jià)轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)，就是一個(gè)很好的嘗試。試點(diǎn)在掛牌審核制度、信息披露制度、交易結(jié)算制度等方面均作出了與交易所市場(chǎng)不同的規(guī)定，立法部門應(yīng)該在試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上及時(shí)總結(jié)，為下一階段設(shè)立、完善證券場(chǎng)外交易市場(chǎng)的立法作好準(zhǔn)備。

（2）整合全國現(xiàn)有的各類產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的法制化。具體做法是：在現(xiàn)有的各類產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)管理制度的基礎(chǔ)上，監(jiān)管部門先制定統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)管理法規(guī)，明確產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的法律地位和監(jiān)管體系，規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的組織者和參與者的職責(zé)，完善產(chǎn)權(quán)交易制度和風(fēng)險(xiǎn)控制制度，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的有序發(fā)展，并最終實(shí)現(xiàn)將其納入《證券法》調(diào)整的范圍。

（3）完善區(qū)域性O(shè)TC市場(chǎng)發(fā)育的制度環(huán)境和法律環(huán)境。區(qū)域性O(shè)TC市場(chǎng)不但可以為交易所市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)和培育上市資源，而且區(qū)域性O(shè)TC市場(chǎng)還可以調(diào)整地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資本市場(chǎng)支持，在我國意義尤其重大。因此，在區(qū)域性O(shè)TC市場(chǎng)建設(shè)的資源配置（包括基礎(chǔ)設(shè)施的投入和政策關(guān)注的程度）上，國家應(yīng)給予一定程度的傾斜，在制度環(huán)境和法律環(huán)境的建設(shè)上，監(jiān)管者和立法者應(yīng)引起足夠的重視，并最終將OTC市場(chǎng)的法制建設(shè)納入《證券法》的范疇。

（4）在場(chǎng)外交易市場(chǎng)體系內(nèi)，對(duì)不同類型的發(fā)行人和證券類別實(shí)行差異性管理制度。例如，應(yīng)區(qū)別對(duì)待公開發(fā)行非上市股份有限公司和非公開發(fā)行股份有限公司股份的轉(zhuǎn)讓。由于在非上市公司中，公開發(fā)行和非公開發(fā)行的條件不同，公司應(yīng)履行的信息披露義務(wù)不同，公司接受監(jiān)管的力度不同，公司股份的投資風(fēng)險(xiǎn)不同等，公開發(fā)行非上市股份有限公司和非公開發(fā)行股份有限公司股份的轉(zhuǎn)讓制度要有所區(qū)別，以彌補(bǔ)05《證券法》在這一問題上存在的缺陷。

（5）在法律制度上確立場(chǎng)外交易市場(chǎng)和交易所市場(chǎng)之間相互補(bǔ)充、相互連通的良性互動(dòng)機(jī)制。兩個(gè)市場(chǎng)市場(chǎng)定位不同、發(fā)展重點(diǎn)不同，同時(shí)使兩個(gè)市場(chǎng)間形成一種良性競(jìng)爭(zhēng)的局面和相互連通的機(jī)制，使交易所的退市公司可以到場(chǎng)外市場(chǎng)掛牌（代辦股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)），場(chǎng)外市場(chǎng)的掛牌公司如果達(dá)到交易所的上市標(biāo)準(zhǔn)可以申請(qǐng)到交易所上市。在這一點(diǎn)上，可以充分借鑒日本的成功經(jīng)驗(yàn)，使場(chǎng)外市場(chǎng)真正起到場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)孵化器的作用。在制度設(shè)計(jì)上，由監(jiān)管部門實(shí)施差別性的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，保證市場(chǎng)秩序，待其規(guī)范運(yùn)作一段時(shí)間后，最終實(shí)現(xiàn)將其納入統(tǒng)一的《證券法》的規(guī)定之中。

三、我國證券場(chǎng)外交易市場(chǎng)監(jiān)管的法律制度設(shè)計(jì)

目前，世界范圍內(nèi)的證券監(jiān)管體制大致分為美國法系、英國法系和歐陸法系三種類型，[4]其市場(chǎng)監(jiān)管模式主要分為兩種：政府行政監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管。在這兩種監(jiān)管模式中，有的注重政府監(jiān)管，有的重視自律監(jiān)管，有的在賦予政府對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)施集中統(tǒng)一管理的同時(shí)強(qiáng)調(diào)自律監(jiān)管的特殊價(jià)值。但各國的實(shí)踐都表明，單一地依靠任何一種監(jiān)管模式都存在一定的缺陷，因此，各國都開始重視將政府主導(dǎo)型和行業(yè)自律型監(jiān)管模式綜合運(yùn)用，使市場(chǎng)監(jiān)管更加完善、富有效率。依我國《證券法》第178條、174條和102條的規(guī)定，我國對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管奉行的是政府主導(dǎo)型和行業(yè)自律型相結(jié)合的監(jiān)管模式。這一監(jiān)管模式雖然是證券法針對(duì)場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)設(shè)計(jì)的，但其符合包括場(chǎng)外市場(chǎng)在內(nèi)的證券市場(chǎng)監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)。證券場(chǎng)外交易市場(chǎng)的監(jiān)管，顯然應(yīng)該在這一監(jiān)管模式下進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)管制度設(shè)計(jì)，但鑒于場(chǎng)外市場(chǎng)的復(fù)雜性和監(jiān)管難度，場(chǎng)外市場(chǎng)監(jiān)管的原則、各種具體的管理制度、各監(jiān)管主體的職責(zé)權(quán)限等，相對(duì)場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)的監(jiān)管而言，應(yīng)有所區(qū)別。

1.場(chǎng)外市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)堅(jiān)持低成本和市場(chǎng)化的原則我國沒有長(zhǎng)期發(fā)展場(chǎng)外交易市場(chǎng)的歷史，對(duì)證券主管部門和政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理的管理者而言，場(chǎng)外市場(chǎng)監(jiān)管是一個(gè)全新的課題。場(chǎng)外市場(chǎng)在西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家之所以得到迅速的發(fā)展，重要原因是與交易所市場(chǎng)相比，它為企業(yè)提供了一條成本較低的直接融資服務(wù)。造成“低成本”的一個(gè)直接因素是行政性監(jiān)管的人力成本降低。中國地域廣，中小型企業(yè)分布范圍廣，隨著場(chǎng)外市場(chǎng)中交易品種和交易規(guī)模的擴(kuò)大，有效監(jiān)管和監(jiān)管成本之間的矛盾會(huì)越來越突出，實(shí)行有別于場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)集中統(tǒng)一的監(jiān)管原則，奉行低成本的監(jiān)管原則是場(chǎng)外監(jiān)管制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。在監(jiān)管主體的選擇上，低成本地選擇有效的監(jiān)管中介機(jī)構(gòu)（如證券業(yè)協(xié)會(huì)和做市商等），實(shí)行場(chǎng)外市場(chǎng)監(jiān)管的市場(chǎng)化，運(yùn)用市場(chǎng)化來管理市場(chǎng)，[5]或者是解決場(chǎng)外交易市場(chǎng)發(fā)展監(jiān)管難題的一條有效途徑。

2.場(chǎng)外市場(chǎng)監(jiān)管必須建立健全統(tǒng)一的登記制度我國目前證券發(fā)行制度采取的是核準(zhǔn)制。核準(zhǔn)制在一定程度上實(shí)現(xiàn)了政府和主管部門直接控制證券發(fā)行的規(guī)模、速度、方式、價(jià)格等目的，維護(hù)了社會(huì)安全和公共利益，便于調(diào)整其他經(jīng)濟(jì)關(guān)系。一定時(shí)期內(nèi)，核準(zhǔn)制仍然是我國證券發(fā)行的主要制度。但從世界各國資本市場(chǎng)的發(fā)展來看，發(fā)行制度市場(chǎng)化是主要趨勢(shì)，大部分國家都采取了證券發(fā)行注冊(cè)制度。結(jié)合我國證券市場(chǎng)的現(xiàn)狀，無論是場(chǎng)內(nèi)或場(chǎng)外市場(chǎng)，實(shí)行注冊(cè)制的證券發(fā)行管理制度尚且為時(shí)過早，但對(duì)場(chǎng)外市場(chǎng)，實(shí)行目前的核準(zhǔn)制顯然有違“低成本”和“市場(chǎng)化”的原則，因此，登記制是一個(gè)非常好的選擇。場(chǎng)外市場(chǎng)的發(fā)展，肯定會(huì)吸引大量的非上市公司將其所發(fā)行的證券在場(chǎng)外市場(chǎng)進(jìn)行交易。實(shí)行證券發(fā)行人登記制度是對(duì)場(chǎng)外市場(chǎng)有效監(jiān)管的重要前提之一。登記制度應(yīng)該采取自愿登記和強(qiáng)制登記相結(jié)合，在市場(chǎng)起步階段（2-3年）實(shí)行強(qiáng)制登記，待市場(chǎng)過渡到有序規(guī)范階段后，由立法部門通過《證券法》將登記制度規(guī)定為自愿登記。實(shí)行登記制度，可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的高效率。目前，中央政府任何一個(gè)部門都無法準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)出定向募集公司的具體數(shù)目和地域性場(chǎng)外交易市場(chǎng)上柜交易的證券額度，從而給政府監(jiān)管帶來很多困難。發(fā)展場(chǎng)外交易市場(chǎng)，必須首先對(duì)非上市股份公司進(jìn)行準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。這一制度不僅適合現(xiàn)代場(chǎng)外交易市場(chǎng)，同樣也適合區(qū)域性O(shè)TC市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。

3.場(chǎng)外市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)實(shí)行更為嚴(yán)格的信息披露制度信息披露制度是進(jìn)行科學(xué)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制的主要制度之一，也是多層次資本市場(chǎng)之間相區(qū)別的主要體現(xiàn)，從國外資本市場(chǎng)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)于交易所市場(chǎng)，高層次市場(chǎng)信息披露的要求比低層次市場(chǎng)嚴(yán)格。但在我國場(chǎng)外市場(chǎng)體系中，在信息披露的內(nèi)容、方式、頻率和時(shí)效等方面，總體上應(yīng)實(shí)行比場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)更為嚴(yán)格的制度，除了滿足交易所市場(chǎng)要求披露的內(nèi)容外，還要求披露一些非財(cái)務(wù)信息，這主要是考慮到場(chǎng)外市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)較場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)高，投資者的利益容易受到侵害，同時(shí)也是為了保證場(chǎng)外市場(chǎng)能在一個(gè)高起點(diǎn)上良性運(yùn)作。在實(shí)務(wù)操作上，可以考慮從四個(gè)方面來構(gòu)建：其一，場(chǎng)外市場(chǎng)應(yīng)建立強(qiáng)制性信息披露的最低標(biāo)準(zhǔn)；其二，將電子化信息系統(tǒng)作為信息披露平臺(tái)；其三，強(qiáng)化特殊情形的責(zé)任制度，對(duì)諸如資產(chǎn)重組和關(guān)聯(lián)交易等特殊情形規(guī)定更為嚴(yán)格的責(zé)任制度，保證信息披露充分，對(duì)信息披露有重大問題的有關(guān)責(zé)任人，由證券業(yè)協(xié)會(huì)、證監(jiān)會(huì)或公安部門給予嚴(yán)厲的資格、行政或刑事處罰；其四，對(duì)大股東侵犯小股東利益的行為給予嚴(yán)厲的打擊，充分保護(hù)中小投資人的利益，等等。總之，構(gòu)建我國場(chǎng)外市場(chǎng)，一套科學(xué)而又切實(shí)可行的信息披露制度必不可少。

4.場(chǎng)外市場(chǎng)交易活動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制在場(chǎng)外市場(chǎng)的交易制度安排上，實(shí)行連續(xù)競(jìng)價(jià)為主、做市商為輔的交易制度。在公司進(jìn)入場(chǎng)外市場(chǎng)后，根據(jù)公司質(zhì)量狀況進(jìn)行分類，實(shí)行分類轉(zhuǎn)讓。對(duì)流動(dòng)性較高的證券實(shí)行競(jìng)價(jià)交易制度，而對(duì)流動(dòng)性較低的證券實(shí)行做市商制度。做市商制度是不同于競(jìng)價(jià)交易方式的一種證券交易制度，由具備一定實(shí)力和信譽(yù)的證券經(jīng)營(yíng)法人作為特許交易商，不斷向公眾投資者報(bào)出某些特定證券的買賣價(jià)格，并在該價(jià)位上接受公眾投資者的買賣要求，以其自有資金和證券與投資者進(jìn)行證券交易。至于現(xiàn)階段的OTC市場(chǎng)，應(yīng)大力培育境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者成為做市商，允許并鼓勵(lì)各種基金、投資銀行、風(fēng)險(xiǎn)投資公司、大型企業(yè)集團(tuán)以做市商的身份，參與OTC市場(chǎng)的交易。

5.場(chǎng)外市場(chǎng)的主辦商和保薦人監(jiān)督制度與國外一些場(chǎng)外市場(chǎng)實(shí)行做市商制度略有不同，筆者認(rèn)為，我國應(yīng)實(shí)行主辦券商保薦人監(jiān)督制度。公司股票掛牌，必須向一家主辦券商提出申請(qǐng)，由主辦券商為該公司提供掛牌前輔導(dǎo)、原流通股份重新確認(rèn)登記、股份推薦掛牌、信息披露等服務(wù)。主辦券商應(yīng)當(dāng)對(duì)股份轉(zhuǎn)讓公司信息披露行為進(jìn)行監(jiān)督，指導(dǎo)、督促股份轉(zhuǎn)讓公司依法、及時(shí)、準(zhǔn)確地披露信息。在這里，主辦券商承擔(dān)了保薦人的職責(zé)和部分監(jiān)管職責(zé)。與做市商提供雙向報(bào)價(jià)、維持股份流通性的功能不同，主辦券商不能自營(yíng)買賣所主辦的公司的股份，股份的流通性完全由市場(chǎng)本身的力量決定。就企業(yè)的掛牌和再融資資格而言，主辦券商作為責(zé)任主體按照統(tǒng)一規(guī)則來進(jìn)行選擇，并作為責(zé)任主體進(jìn)行撮合交易。證券業(yè)協(xié)會(huì)只負(fù)責(zé)主辦券商的資格認(rèn)證和年檢工作，對(duì)主辦券商、從業(yè)人員加強(qiáng)管理，建立主辦券商執(zhí)業(yè)質(zhì)量考核制度和退出機(jī)制，嚴(yán)格對(duì)主辦券商的行業(yè)自律監(jiān)督和管理。對(duì)不符合規(guī)定或者市場(chǎng)其他參與主體不認(rèn)可的主辦券商，可以撤銷其主辦資格，其掛牌公司可以按照有關(guān)規(guī)則轉(zhuǎn)移到其他掛牌券商。