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(一)設計階段的控制管理
1.確定管理目標。
實際工作中,在投資計劃階段,一般都存在概算偏低的情況,而在實際投資時都有超出概算的傾向,這主要是各單位在計劃階段(項目建議書、可行性研究)的估算內容不全,建設標準偏低,而在設計時又提高標準,結果造成概算超估算。另外,設計單位往往有將項目標準提高、規模擴大的傾向,而建設單位又常常因為設計標準高、看上去更美觀而選擇這類方案,結果造成投資失控。設計階段投資管理目標確定的關鍵是要在方案設計階段把資金合理分配,初步設計階段把概算做全,施工圖設計階段把預算做準。
2.具備控制管理的條件。
建設單位應建立有效的投資控制體系,落實相關責任人,按照“估算控制概算、概算控制預算、預算控制合同價、合同價控制變更與結算價”的原則對工程投資進行全過程管理。另外,人民銀行要有相應的明確的政策法規,落實部門職責,切實履行基本建設主管部門職責,加強對項目的監督、管理、檢查和指導,注重在項目稽查、項目審計、項目檢查中發現案件線索,嚴肅查處、通報違規違法案件。
3.實施控制管理的方法。
1)要樹立正確的設計思想。
設計人員應充分了解人民銀行工作性質和各業務需求,設計要力求達到功能布局合理,符合人民銀行各項工作需要,技術措施可靠,經濟指標適度,建筑造型美觀滿足城市規劃、建筑、消防、抗震、環保及交通要求。
2)優化設計。
建筑設計不僅要滿足結構安全、功能適用等要求,還應采用技術經濟合理的建筑與結構設計,建筑體量、立面造型設計應體現中央銀行職能的建筑特征,莊重、大方、安全、適用。
3)積極推行限額設計。
即要按照批準的可行性研究報告及投資估算控制初步設計及概算,同時各專業又要在保證工程要求的前提下,按分配的投資限額進行設計,并且嚴格控制初步設計和施工圖的不合理變更。
(二)招投標階段和合同簽訂過程中對項目的管理
1.招投標階段的控制管理。
1)規范程序。
按照現行的規定和辦法,人民銀行招標、投標程序和條件由招標機構事先擬定,對招投標雙方之間具有法律效力的規則,一般不能隨意改變,必須按既定程序進行招投標。
2)全方位開放。
除人民銀行保密委員會確定并經上級保密主管部門批準為保密工程的建設項目可以實施邀請招標外,凡建設工程項目達到公開招標限額標準的,應采取公開方式實施招標。并且必須在報刊或其它媒體上登載招標通告,對招標要求、條件、標準必須做以說明,邀請所有潛在的投標人參加投標,招標、投標活動完全置于公開的社會和法律監督之下。
3)公平、客觀進行招投標。
建設項目的招投標,應認真執行國家和人民銀行總行有關招投標規定,投標單位本著公平競爭的原則進行,凡有能力或夠資質的投標者,均可參加投標,招標方不得有任何歧視,基建單位應通過實地考察(包括施工現場考察)、查詢信用報告、向建設主管部門、稅務、法院、商業銀行咨詢等多種形式,考察投標人的資質、財務狀況、企業信譽、信用記錄、業績狀況、施工能力以及項目經理資質等情況,形成考察報告,由考察人員簽字,并向基建領導小組匯報,為篩選施工單位提供依據,評標過程應采取綜合評標法,不得以最低價確定評標人。
2.合同簽訂的管理。
1)合同管理的任務。
工程建設管理水平體現在工程質量、進度和投資三大控制目標上,這三大控制目標主要體現在合同中。合同管理的任務就要求合同當事人在工程管理中細化這些內容,在工程建設過程中嚴格執行這些規定。如果能夠嚴格按照合同的要求進行管理,工程的質量能夠有效地得到保障,進度和投資的控制目標也能夠實現,還能避免和克服建筑領域的經濟違法和犯罪。
2)項目合同內容。
合同內容應體現招標文件的主要內容,合同的專用條款應對一般條款做細化、補充或修正規定,同時,對預付款的對等保障內容、工程變更等重大事項進行明確約定和嚴格控制。總之,合同內容越詳細越好。
(三)施工階段的控制管理
1.工程質量管理。
建設單位必須要牢固樹立“質量第一”的思想,要求各施工單位堅決貫徹執行國家相關部門頒布的各種質量管理文件、規程、規范和標準。加強對工程的施工管理,建立詳細的施工、監理等日志,確保資料內容詳實、要素齊全,對發現的施工質量問題及時整改,避免施工質量缺陷。嚴格規范簽證管理,把好材料質量關,抓好進場建筑材料的檢查、檢驗,嚴禁假冒偽劣、不合格材料進場使用。嚴格執行建設工程監理制度,加強對監理單位的再監督,對監理人員未有效履行職責,監督管理不到位、不負責的,要求監理單位及時予以調整更換。
2.付款管理。
建設資金管理是施工階段投資管理的重要任務,主要是控制好付款進度。工程付款包括工程預付款和工程進度款。在實際操作上,工程預付款往往以年度承包工程總價中儲備主要材料、結構件需要占用的資金數額為主要依據進行計算。工程進度款的確定和計算,主要把握兩個方面:一是工程量的核實確認,二是單價計算方法。
3.竣工驗收。
建設項目建成后應及時辦理竣工驗收,由建設單位組織設計、施工、監理、質監、規劃、消防、環保、人防等有關單位參加。
1)竣工驗收依據:批準的設計任務書、初步設計、施工圖和設計技術說明書、《建筑安裝工程質量檢驗評定標準》以及主管部門有關審批、修改、調整文件等。
2)竣工驗收條件:必須按批準的設計文件所規定的內容建成;必須符合規定的建筑工程質量標準;必須有完整的工程技術資料,并經建筑工程質量監督單位審核簽認合格;建設單位和施工單位辦理竣工驗收證書,雙方簽署工程保修書。
3)建筑工程竣工驗收合格后方可交付使用,未經驗收或者驗收不合格的不得交付使用。
二、人民銀行基本建設項目存在的風險
從近年來人民銀行基本建設項目反映出的問題看,基本建設項目投資風險因素主要體現在管理和技術兩個方面。
(一)管理方面
1)基本建設項目投資缺少必要的風險管理體系;2)部分基本建設項目內部機制不健全,部門工作責任落實不力;3)合同在基本建設項目實施過程中約束力小,各種違約現象屢見不鮮;4)監理隊伍不整齊,對安全生產管理、工程質量、施工進度和資金使用缺乏必要的試驗、檢測手段;5)施工企業綜合實力不強,建筑工程的主體結構無力自行完成,違法、違約將工程轉包或分包;6)人民銀行質量監督力量薄弱,對工程質量、造價的審計、資金管理、工程進度等,尚未建立完整的質量監督體系。
(二)技術方面
1)可行性研究中弄虛作假現象突出,凡進行可行性研究的均“可行”,對設計的監督和評價深度不夠;2)設計單位責任不明確,設計質量不高,經常出現工程概算缺漏項、設計浪費等現象;3)前期工作深度不夠,勘測數據不翔實,有些工程是邊勘察、邊設計、邊施工;4)未進行充分論證隨意修改設計;5)缺乏設計監理,設計論證后沒有必要的繼續監督和評價手段;6)施工單位質量控制手段落后,綜合、配套的試驗、測量設備普遍滿足不了工程要求。
三、避免人民銀行基本建設項目風險的措施
針對上述基本建設項目管理中存在的風險因素,人民銀行基本建設項目投資管理及風險控制的思路框架應從“兩個健全”、“三個強化”“、四個完善”入手。
(一)兩個“健全”
一是健全人民銀行基本建設內控制度。從實際情況看,大多數建設單位沒有制定適合自身的基本建設管理辦法或實施細則,這就造成在實際建設過程中涉及到相關事項無法可依、無章可循,因此,應該不斷健全基本建設制度體系和內控機制,為基本建設工作依法合規開展提供制度保障。二是健全人民銀行基本建設組織領導機構。部分單位沒有建立相應的組織領導機構,或者雖然建立了組織領導機構,但沒明確工作責任及崗位分配,導致基建工作領導乏力,不利于分工制約,責任落實。因此基建項目實施中,健全和完善的組織領導架構是基建項目順利開展的先決條件。
(二)三個“強化”
一是強化基本建設工作責任。對于人民銀行基本建設相關人員,應將責任和措施真正落實到基本建設的每一個環節,提高職業道德,加強愛崗敬業教育,增強其業務能力和敬業精神,同時要結合黨風廉政建設,深刻認識嚴明紀律和嚴守制度的深遠意義。二是強化基本建設管理人才隊伍培養教育。認真組織基建人員學習黨中央、國務院及人民銀行總行有關基本建設相關政策法規,領會制度精神,掌握政策依據,加強崗位培訓,建立各級人民銀行基建專家人才庫,逐步形成自己的基建人才隊伍。三是強化基本建設資金撥付管理。在人民銀行基建資金的使用中,應優化基建財務資源配置,加強資金管理的科學性、可行性,嚴肅性。項目建設資金應專款專用,建設單位應根據工程合同和監理單位審核的工程進度按轉賬方式撥付工程款。
(三)四個“完善”
一是完善基本建設管理實施程序。人民銀行各級機構開展基本建設,必須嚴格執行申請立項、方案設計、初步設計、施工圖設計、工程項目招標、施工建設、竣工驗收、交付使用、委托審計等各個程序,依照科學的程序來組織實施基本建設,確保工程質量,保證項目按期完成。二是完善基本建設合同管理。為避免合同管理中出現合同文本不規范,合同文本應使用國家或項目所在地相關部門制定的示范文本;為使合同文本體現招標文件的主要內容,合同條款不得與招標文件相背離,合同應當明確規定建設單位和施工單位的權利和義務。三是完善基本建設監督檢查機制。人民銀行建設單位應配備基建管理人員對建設項目的工程質量、進度、投資和安全生產情況全過程實施跟蹤監督檢查,認真督促施工單位抓好施工現場管理和安全生產,確保每種材料、設備的質量,以及每個環節、每道工序、每個步驟和每個階段的施工質量,爭創建筑優質工程。四是完善財務及預算管理制度。建立健全建設項目財務管理制度和財務監督制約機制,確保建設資金安全。建設資金的使用和支付,均應按金額大小實行分級授權審批,其中:合同外大額資金的使用和支付,應報基建領導小組集體審批。
作者:仇潔 單位:中國人民銀行張掖市中心支行