美英高等教育大眾化及社會調控
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一、大眾化發展趨勢
教育學中一般以18—24歲(或21歲)適齡人口入學率分析高等教育發展程度。美國教育學者馬丁•特羅提出發達國家高等教育可分為三個發展階段:能容納15%以下的適齡人口為英才教育階段,容納15%—50%適齡人口為大眾教育階段,容納50%以上適齡人口為普及教育階段。在英才(也有稱精英)教育階段,高等教育是稀缺資源乃至社會特權;在大眾教育階段,高等教育大眾化是現代工業社會的必然要求;普及高等教育,則是走向信息社會的必經之路。大體上,美英高等教育在20世紀前期有一定發展,但仍然脫離社會大眾。二戰后迄今,在普及中等教育的基礎上,美英先后實現高等教育大眾化。高等學府廣泛向社會開放的大眾化趨勢是兩國高等教育的共同特點。
一、大眾化首先表現為高校學生數量大規模增加。1930年,美國高等教育領先于世,有101.1萬大學生,18—24歲適齡人口入學率為7.2%;二戰后發展迅速:18—24歲適齡人口入學率,1946年為12.5%,1954年為16.2%,1970年為32.1%;高校學生人數,1946年為207.8萬,1954年為244.6萬,1970年為792萬②。1995—1996年度高校各類學生多達1,670萬之巨。美國25歲以上人口中,僅就完成4年以上大學教育的男女人口看,1940年分別為5.5%和3.8%;1970年為14.1%和8.2%;1987年高達23.6%和16.5%③。在英國,1938年全部高校生僅6.9萬;二戰后逐漸發展,1955年為12.8萬,1962年為21.6萬;18—21歲適齡人口入學率1962年為7.2%,1972年為14.2%,1982年為13.5%①。1987年高校學生達到108萬,適齡人口入學率終于達到16.6%②。據1995年英國對10%的人口進行抽查后發現,18歲以上有某種高等教育資歷者,從1971年的8%升到1991年的15.5%③。高等教育大眾化已是發達國家的普遍現象。
二、高校規模空前擴大。這表現在兩個方面。一是高校向大中型規模轉變,并出現擁有數十萬學生的巨型大學。1938年英國24所正規大學平均每所學生僅2,080人,其中13所不足千人,最大的也不足6,000人;1982年47所大學平均達到6,390名學生,千人以下僅一所,萬人以上有4所④。1955年,美國近一半高校的學生不足500人,千人以下的學校占院校總數的70%以上,萬人大學僅占2.2%;1968年500人以下的高校降為25%,千人以下大學降為50%;萬人以上大學增至7.2%;高校平均學生人數由1951年1,134人增加到1968年2,790人⑤。二是高校數量激增,廣泛分布。美國高校從1947年的1,749所增加到1994年的3,630所,其中,1965—1968年3年間增加291所,每周新建兩所⑥。英國50年代末有正規大學21所,1971年有44所;1988年后,大學猛增至100余所⑦。地方性學院對高等教育大眾化有重大推動作用。英國地方性學院在80年代末有400所左右。美國的社區學院在1939年有575所,1994年有1,236所,構成一個遍布全國的社區學院體系⑧。社區學院以“人人能入學,為人人服務”為宗旨;不事科研,專注教學,課程靈活多樣化,提供從成人教育、職業培訓到升入4年制大學的多種教學,直接服務于社區和學生的需要;收費低廉或免費,入學方便,招生對象廣泛,沒有年齡和學歷的嚴格要求,特別適合大眾化需要。
三、高教體系多樣化,形成了多類型多層次和多種教育形式的高教體系。美國的高教體系由公、私立高校及巨型大學、社區學院和各種專科學院、研究型大學和博士授予大學等組成。教育形式多樣化是又一重要內容,如成人教育、職業教育、研究生教育、遠距離教育、國際教育、函授教育、各種專業教育、技術培訓教育、開放式教育甚至閑暇教育等。這些教育形式多在二戰前出現,卻是在二戰后才隨大眾化大規模發展起來。同時,教育手段相應科技化,大量采用電子技術,實行遠距離教育和辦電視大學,迅速擴大高等教育覆蓋面。高校課程相應多樣化,適應社會需要。更重要的是高教對象的社會化,尤其是“非傳統學生”(成人,少數民族、低收入家庭、非全日制、成績一般的學生)大量興起。美國高校學生中25歲以上成人學生的比例,1970年達到27.9%,90年代初超過40%①。英國25歲以上成人學生1991—1992年度為總數的38%②。非全日制學生顯著增加:美國高校在校生中,非全日制學生1947年占22%,1983年達到42%③。英國1989—1990年度非全日制學生占高校學生總數的40%。高等教育突破僅以成績優異的中學生為對象和只培養高級人才的傳統,高教對象擴大到全社會。高教對象社會化和高校開放化,是大眾化的核心內容,也是發揮調控作用的基礎。大眾化并未排斥少數高校的英才教育。哈佛、耶魯、牛津和劍橋仍培養英才,社區學院面向大眾而興旺發達,兩者并肩而行,各有側重,混合而成美英當代高教體系。
四、經費來源多樣化。比如,1990年美國的高等教育經費中,聯邦撥款占12%,州和地方政府撥款占30%,社會捐助達8%,學費收入占24%,學校創收占26%④。50年來,美英逐漸形成由政府與企業資助、銀行貸款、半工半讀項目、基金會贊助、個人自費以及減免稅等優惠政策等組成的多樣化財政體系,支持高校學生就學和大眾化發展。二戰后迄今,美英高等教育先后完成從英才教育到大眾教育的歷史性轉變,打破了高校主要培養英才和貴胄子弟的傳統,使高等教育呈現出面向廣大社會的新面貌。
二、思想和政策
要求高等教育服務于國家和社會的廣泛需要,是高等教育大眾化的重要思想前提。二戰前,美英雖有一些主張擴大高等教育的先進思想,主導觀念依然是貴族辦學理論和英才辦學理論,即認為,高等學府培養精英,只向有出色天賦或足夠金錢或較高社會地位的少數人開放。精英思想下的高等教育機會是封閉和不平等的,高等教育的巨大社會經濟意義難以被廣泛認識。二戰后,平等辦學理論逐漸取得優勢,該理論認為,高等教育是每個公民的權利,高校應向大眾開放。顯然,平等開放才是高等教育大眾化的思想核心。美國高等教育的普及與二戰后興起的四種高等教育的指導觀念有關,即國家危機論,高等教育民主論,高等教育軸心論和人力資本論。國家危機論認為,政府和公眾將教育,尤其是高等教育視為國家存亡和社會安危的關鍵因素。教育被視為國家安全的基本工具,與國家的經濟繁榮和世界地位息息相關。高等教育民主論認為,平等的教育機會是公民應有的權利,高等教育必須打破各種歧視和社會經濟地位等阻礙,向社會廣泛開放。高等教育軸心論在后工業社會論和知識產業論的基礎上,強調知識的巨大社會作用,認為高等教育系統構成社會的軸心機構。人力資本論將人的素質(知識、能力和身心健康)納入資本范疇,視為重要生產要素;認為經濟增長日益依靠人力資本,教育投資比物質資本有更大的投資效益①。英國也有類似思想。1963年《羅賓斯報告》指出美蘇等國高等教育大大超過英國;英國有大量人口的智力資源未開發,面對世界競爭壓力,要維持本國地位,必須大力發展高等教育。
國家危機論體現了教育發展必然受到的國內外政治影響。“冷戰要求美國在各條戰線——軍事、科學、經濟和文化的戰線上進行競爭……教育在這里又一次起關鍵性作用”②。對美國高等教育大眾化有重大推動作用的1958年《國防教育法》是典型事例,因為蘇聯首先發射人造衛星后,美國深感威脅,認為高等教育是國家的大弱點,必須采取“緊急行動”。有“國防”這樣醒目標題的教育法令,罕見于世界教育史。該法將高等教育確立為國家優先發展的戰略重點,其政治調控意義不言而喻。1984年美國的《國家在危急中——教育改革勢在必行》報告認為,教育質量不佳,威脅國家和人民的未來,強化了國家危機論。
二戰后各種社會矛盾,從政治斗爭、民權運動、種族和階級沖突到經濟危機等,導致了社會的震蕩。美英政府意識到,通過高等教育,可以有效地調節社會關系,這是高等教育民主論的實質。1947年美國高等教育委員會報告《為美國民主社會服務的高等教育》提出:“普及教育不僅是民主的義務,也是民主的需要。教育是民主自由的基礎,沒有受過教育和時刻準備擴大和維護自由的公民,自由是不會持久的。”③該報告在美國高教政策史上首次提出機會平等的高等教育民主化思想,其政治目的也是利用高等教育來鞏固社會制度。象征英國高等教育大發展的1963年《羅賓斯報告》也提出,良好的社會應有平等教育機會,使人民成為良好的公民和生產者。高等教育軸心論和人力資本論集中反映了綜合國力較量中的經濟和科技的激烈競爭,確立了教育經費是一種最佳投資的現代經濟觀念和教育觀念。其代表人物美國經濟學家舒爾茨批評傳統的資本概念只注重生產資料和貨幣,而忽視人的因素,“這種偏見在很大程度上成為政府貶低人力資本、抬高物力資本投資的固執態度的原因”。1959年英國中央教育顧問委員會報告也承認“許多高智力的人們終生從事一般工作,只因青年時期沒有教育機會”④。人力資本論為國家大量投資教育的重大政策變革和高等教育大眾化提供了強大的經濟和社會理論依據,要求國家從“物”的建設轉向注重“人”的建設。上述觀念為突破狹隘的精英教育觀和推動大眾化鋪平了思想道路。實際上,大眾化教育觀念是從社會發展全局考慮的“大社會觀”,不是局限于教育本身和教育學的“小教育觀”。無論為國家發展,還是為控制社會矛盾,美英統治階級都需要利用教育手段,緩沖化解一系列矛盾,維護統治權益。高等教育大眾化是國家調控社會的戰略要求。調控社會矛盾是美英政府推動高等教育大眾化的重大政策因素。作為實際行動的美英高等教育大眾化政策,是針對現實社會矛盾和關系而發。
一、戰后的大眾化初始時期,軍人復員和需要大批科技人才是兩個突出矛盾。戰后,美國數百萬退伍軍人復員就業的巨大壓力迫在眉睫,處置不當則后果嚴重。1944年《士兵權利法案》使大批退伍軍人進入高校,是美國高等教育大眾化的顯著標志。政府出資145億美元,供近800萬退伍軍人上初、中、高等學校①。其中,進入高校的退伍軍人,1945年有8.8萬,占高校學生總數的5.2%;1946年激增至101萬,占高校學生總數的48.7%;1947年有115萬,占高校學生總數的49.2%;1949年有97.5萬,占高校學生總數的40.5%;1945—1956年(含朝鮮戰爭復員軍人)共有549.6萬②。重視科技事業,勢必發展高等教育。1945年美國著名科技政策報告《科學——無止境的邊疆》提出政府應積極提供獎學金和科研資助以培養青年人才。在英國,1945年《高等技術教育》政策報告認為英國工業地位受到威脅,部分原因是高等教育不足,要求建立以大學為中心的技術教育體系。1946年《科技人力資源委員會報告》指出科技人才短缺,要求10年內使大學生增加一倍。
二、60和70年代,國內外矛盾進一步迫使美英制定新政策大力推動大眾化。國家安全、教育民主化和反貧困等成為政策重點。美國《國防教育法》宣布“國家安全要求最充分地開發青年男女的智力資源和技能。當前的緊急狀況要求提供更多更充分的教育機會。……保證使一切有能力的學生不會因經濟困難失去高等教育機會”③。隨后政府頒步了一系列發展高等教育的法令:大量投資高校建設的1963年高等教育設施法;取消學校中種族隔離制以及1964年民權法;利用教育為反貧困手段的經濟機會法;確立聯邦政府對高校的長期資助,向貧困大學生提供獎學金和無息貸款的1965年高等教育法;1961、1964和1966年國防教育法修正案;1966年成人教育法以及其他教育法令等。各州政府也紛紛制定高等教育計劃。1956—1966年,高教經費在國民生產總值中的比例高速增長,從1%增至2.2%④。短期內密集的教育法令和激增的高教投資,使美國高等教育大眾化出現迅猛的發展。英國《羅賓斯報告》也是出于對矛盾壓力的反應:“高等教育面臨緊急狀態,因為戰后大量出生的孩子正進入17或18歲。本報告認為其迫切性不亞于上次大戰后軍人復員的緊急狀況,需要采取同樣的非常措施”,并提出開放高等教育的“羅賓斯原則”,即“所有具備入學能力資格并希望接受高等教育的青年都應有受高等教育的機會”⑤。同時,在高等教育民主化的壓力下,美英頒布法律制約種族、性別等歧視,減少大眾化的社會阻力,如規定高校在聘任教師、招生、資助等方面,不得因種族、膚色、性別和國籍等實行歧視。美英在70年代因經濟危機等沖擊,高等教育大眾化的進程有所減緩。
三、80—90年代是高等教育大眾化出現調整和繼續發展的時期。前一時期高等教育大規模發展使教育質量下降、經費不足和大學生“造反”等問題凸顯出來,70年代開始出現“過度教育論”和“過度投資論”等爭論。美國全國教育質量委員會發表的《國家在危急中——教育改革勢在必行》報告認為日益增長的平庸潮流侵蝕教育基礎,美國經濟和科技優勢正在喪失,直接影響著美國的“繁榮、安全和文明”①。里根政府壓縮聯邦教育經費,對高等教育發展有所影響。然而,高等教育大眾化進程沒有停止,學生數量繼續增加。《國家在危急中——教育改革勢在必行》報告也認為不可因追求教育機會均等而降低教育質量,但也不可因強調教育質量造成教育機會不平等,兩者不可偏廢。經過一些調整后,美國政府要求繼續強化各級教育,增加投資。1996年美國總統經濟報告提出要建立“終身學習體系”,并建議對工人實行《士兵權利法案》那樣的大規模教育計劃,以更靈活的方式使工人進入社區學院等教育機構。英國高等教育在經過撒切爾政府初期的壓縮調整后,又有了重大發展。1985年發表的《90年代英國高等教育的發展》報告將“羅賓斯原則”修改為“所有具備入學能力并希望從高等教育受益的人都應有接受高等教育的機會”,即“誰能受益誰上大學”的新原則,放寬入學要求,對加速英國高等教育大眾化有積極意義。1987年發表的《高等教育——迎接新挑戰》政策報告和1988年“教育改革法”的頒布,標志著英國高等教育大眾化結束徘徊局面,進入新發展階段。面對擴大教育數量與提高教育質量的矛盾,美英的基本政策思路不是以壓縮教育數量,犧牲大眾的教育機會去提高教育質量,而是在擴大教育數量的基礎上努力提高教育質量。
四、政府如何看待和處理高等教育大眾化中的一些具體問題,至關重要。教師待遇是其一。1957年美國總統中學后教育委員會報告提出,擴大高等教育的前提條件之一是改變教師工資不高的狀況,應在5—10年之內使教師實際平均工資提高一倍。學費也是一個敏感問題。美國政府長期實行優惠貸款和資助家貧學生,使高等教育大眾化得以突破經濟障礙。為減輕政府和社會的負擔,80年代以來美英要求學生多付學費,雖有抗議,但這種趨勢不可逆轉。不過,美國眾多公立院校的存在對學費上漲發揮了緩沖作用:1994年高校學生開支中,私立大學比1980年上漲43%,公立大學同期僅上漲16%,公立2年制學院下降1%②。英國1998年宣布改革公費制度,大學生每年要交1,000英鎊學費,但貧困學生免交。對于60年代出現的反主流文化運動,美英政府經過一些恐慌后畢竟能冷靜對待。1970年美國《關于校園騷動的總統委員會報告》分析學生“造反”的原因是種族歧視、越戰和高校自身問題;高校必須認識教育目的、管理和課程中的缺陷,認識高等教育大發展及校園青年文化導致的重大變化,高校需要改善本身以適應形勢③。隨著反主流文化活動的衰落,大學生趨向“保守”。美英高教大眾化政策并未動搖。
三、大眾化的調控作用
孔德、涂爾干、華德、杜威和韋伯等眾多西方學者都從不同角度強調教育的社會作用,如認為教育是協調社會的中心因素,學校是穩定社會的基礎;教育對社會有“整合”作用,教育改革社會;教育要適應政治經濟制度的變動和工業技術的發展①。利用教育調控社會,對美英統治階級并不新鮮。在移民國家美國,利用文化教育實行民族融合和保持國家統一,一直是政策傳統。一位英國學者認為:“本世紀中各種政府一直把教育當作社會政策的重要工具。……即力圖運用教育去解決社會問題,去影響社會結構,改進社會狀況的一個或多個方面,去防范危機。”②高等教育大眾化成為一種高層次上的新型社會調控手段,其調控作用如下:
一、緩沖失業壓力和促進就業。失業是市場經濟中常見的現象,嚴重時會導致社會動蕩。青年因就業較難,失業較多,處在社會意義上的高風險年齡,常是社會騷動的主要參與者。1981年英國失業者中16—24歲青年高達40%,造成嚴重暴亂事件。哈佛大學校長科南特認為成千上萬不能上學又不能就業的青少年是“社會炸藥”③。利用教育化解失業的社會危險成為政府的重要對策。1、通過教育,可以擴大青少年就學機會,延長就學時間,大規模延緩就業速度,減輕社會就業壓力。1959年英國中央教育顧問委員會報告指出,延長青少年在校時間會給學校帶來許多困難,但是,“這絕不是可以拒絕的理由”;延緩青少年就業將“減少因其他年齡者被擠出勞動市場而付出的實際代價”④。當今美國千余萬高校學生如有1/10不能就學,將有百萬人的巨大就業壓力。2、通過教育,可以為失業者提供緩沖,避免流向社會造成動亂。1978年英國青年機會計劃對青年提供教育培訓,當年為16.2萬人,1981年青年失業者暴亂后猛增至次年的63萬人。90年代,英國失業者就學培訓,學費全免或部分豁免。這些措施旨在減輕失業對社會的沉重壓力。3、通過教育,可以提高勞動力素質,增強就業能力。失業,尤其是結構性失業與教育不足或技能陳舊密切相關:1968—1988年美國失業增長率中,高等學歷者僅占15%,中等學歷者占66%;1968年25—64歲的人口失業率中,不足4年中學教育者為3.68%,1—3年大專教育者為1.61%,4年以上大學教育者僅為0.91%;1988年仍大致如此。由于走向知識經濟的社會變革提高了對個人教育水平的要求,美英兩國都通過高等教育大眾化大幅度提高勞動力文化素質:美國25—64歲勞動力中,1968年不足4年中學教育者為39.34%,1988年降為14.68%;同期,1—3年大專教育者從10.77%升為19.68%,4年以上大學教育者從13.67%升為25.7%⑤。90年代初英國政府為大規模提高勞動力素質,要求到2000年,50%的青年和勞動者應有大學入學資格的第三級國家專業證書及以上學歷。4、龐大的學生數量、巨額的教育投資、廣泛的社會經濟效益和靈活的市場操作方式,使教育產業規模空前。教育被稱為美國的最大產業,高校的就業容量可觀。1969年美國各級學校共有學生5,860萬,教師280萬,管理人員21.7萬,共計6,100萬,占2.03億總人口的33%⑥。1993年全國大中小學生高達6,300萬以上。戰后50多年,海外學生一直占英國高校學生總數的7%—10%,為英國帶來了可觀的經濟收入。
二、以教育為反貧困手段。當代貧富差距日益表現為知識差距。貧困有深刻的社會政治經濟原因,教育不足是其中的一個重要方面。1968年美國人口中貧困人口占13%,貧困人口中近60%是在21歲以下,約2/3的貧困家庭家長的教育不足8年①。1970—1993年,美國男性的實際年均工資按文化水平的差異依次為:受4年及以上高等教育者在3.5—4萬美元之間,受1—3年大專教育者從3.5萬美元降至3萬以下,高中畢業生從3.2萬美元降至2.5萬以下,受9—11年教育的中學生從2.7萬美元大幅度降至1.5萬左右;女性在更低水平上亦然②。在福利救濟方面,教育水平越低,受救濟程度越高:1972年,美國受16年以上教育者接受救濟的比例僅為0.4%,有12—15年教育者為1.5%,受12年教育者為3.2%,受9—11年教育者為9.7%,受教育少于9年者高達11.5%;1992年依然大致如此③。低文化教育水平人口是社會福利的主要對象和沉重負擔,也是統治階級眼中的高風險社會群體。為緩和社會矛盾,“教育扶貧”成為政策之舉。60年代美國《經濟機會法》和其他社會計劃將教育作為反貧困對策,使數百萬貧困兒童和失業青年接受更多教育。經長期努力,美國貧困家庭的高等教育狀況大有改觀:1972年低收入家庭子女高等學校入學率為26.1%,1993年大幅增至50.4%;中等收入家庭子女高等學校入學率1972年和1993年各為45.2%和56.9%;高收入家庭子女高等學校入學率1972年和1993年各為63.8%和79.3%④。這是“以教代賑”,使教育與社會保障融為一個更大更有效的社會調控網絡,化福利的單純“輸血”功能為教育的積極“造血”功能,結合穩定社會下層的福利效應和優化人力資源的教育效應。貧富家庭的高等教育差距依然存在,但貧困家庭的教育狀況得以改善,對平衡教育差距的不良影響、緩和貧富沖突和調節社會關系具有一定的意義。
三、調節社會關系。種族沖突和教育機會不均等是重大社會矛盾。高等教育中,白人與其他人種的不平等構成社會關系中的失衡矛盾。高等教育大眾化使之緩解。1961—1991年,美國4年制大學新生中,白人從97%降至78%;黑人從2%上升為12%,亞裔從1%上升到4%,印第安人等其他民族后裔分別從極少量升為1%—2%⑤。高校中女生不再是少數。1979年美國高校女生比例達到50.7%,在世界高教史上首創超過男生的記錄。1994年,美國25—29歲中學畢業生中,完成1—3年高等教育者男性為58.9%,女性為62%;完成4年以上高等教育者男性為26.6%,女性也超過男性,為27.4%⑥。1984年,英國大學生中女性也達到40.2%。教育中性別歧視未完全消失,但不再是嚴重社會問題,種族沖突也相對緩和。四、社會政治調控作用。“學校傳播的政治文化一般是社會的主流政治文化亦即統治階級的政治文化,受這種政治文化的影響,人們容易形成與統治階級相一致的思想意識,從而認可和自覺地維護社會中現存的種種關系,包括政治關系”①。美英高等教育大眾化使這種作用在更高層次上廣泛發揮。美英統治階級并不否認利用教育鞏固社會制度。哈佛大學校長科南特稱:“在反對蘇聯意識形態的斗爭中,我們是主要的保衛者。我們的中小學、學院和大學意識到這種責任對于教育的含義。必須清楚地認識我們所熱愛的原則和極權的共產黨政權的原則的對立性質,這個工作正在作為對我們的未來公民進行美國民主生活的教育的一部分。”②《國防教育法》規定受資助的大學生宣誓:“本人莊嚴宣誓真心效忠美國,支持和捍衛美國憲法和法律,反對一切國內外敵人。”③有的英國學者認為教育是“穩定資本主義的手段”,將高等教育擴大到工人階級子女是“一種將工人階級爭取自由的斗爭拆除爆炸引信的戰略”④。
大眾化使各類高校廣泛分布于社會,如美國社區學院星羅棋布,構成地方文教中心,形成覆蓋社會的高層次文化教育網絡,滿足大眾對增加文化知識和提高社會經濟地位的利益需要,也有利于廣泛教化社會行為和提高國民的社會素質。美國1994年調查表明,受過中學后教育者的社區志愿服務行為比未受此教育者多出一倍。更重要的是,社會經濟地位升遷問題一直是社會政治的沖突焦點。教育是升遷的公認階梯。80年代美國大學新生中有72%認為上大學的主要好處是“增強賺錢能力”,有83%認為是上大學為了將來找一份好工作⑤。在當代社會,如果高等教育不能大眾化,形成教育資源的緊張和壟斷,不能滿足大眾強烈的教育利益要求,本身就是重大社會矛盾之源。高等教育大眾化是滿足大眾切身利益從而穩定社會的重要調控手段之一。教育政策是國家主要調控政策之一。形象而言,大眾化的高等教育如“水庫”大量容納未就業人口和緩沖多種矛盾而“防洪”,又大規模提高勞動力素質而“發電”,有優化人力資源和穩定社會的雙重調節作用。換言之,高等教育大眾化是增強國家調控能力的常規調控手段。美英高等教育大眾化的歷史實踐效果,對外是增強國力優勢,對內,當然不可能“包治百病”或根除有深刻政治經濟制度根源的社會矛盾,而是力圖避免矛盾失控,使之緩沖到對社會和統治階級沖擊較小的可控狀態。
