市場經濟下的教育支出配置
前言：本站為你精心整理了市場經濟下的教育支出配置范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
一、教育市場的失靈
在現代市場經濟社會里,幾乎所有國家的政府在為社會提供教育服務中都起著主導作用。這與教育消費和教育分配中的市場缺陷密不可分。
1.教育是一種混合產品,具有較大的外部效益。一方面,受教育者學到知識和技能以后,增強了競爭能力,在今后的工作中能夠獲得相對較高的收入,在生活中能夠獲得更多的精神享受,因而,它具有私人產品的性質;另一方面,有相當一部分教育利益通過受教育者外溢給了社會,提高了整個社會的勞動生產率,提高了民族文化與道德素養,因而,它又具有公共產品的性質。教育消費中的這種外部效益使得市場對這種產品的配置往往不足,因此,教育不能完全依靠市場提供,而應該將市場收費與政府撥款結合起來。
2.貧困導致了人力資本市場上的不公平競爭。教育作為一種人力資本投資,受到每個家庭預算的限制。通常的情況總是貧困家庭缺少這種投資來源,以致他們的子女不能接受較高水平的教育,不能公平地與較高收入家庭的子女競爭。并且,教育機會不均等,會使原有的分配差距繼續下去,甚至進一步擴大。這與公平的要求是相違背的。不僅如此,教育機會的不均等同樣也是有悖于效率要求的。貧困家庭的子女可能因為沒有接受基本的教育而無法充分發揮他們的才智,從而造成人力資源的浪費。如果政府從再分配的角度提供教育,參與人力資本投資,那么,這將有助于提高公平程度與效率水平。
3.人力資本市場是一個不完善的資本市場。如果資本市場是完善的,如果教育是一種人力資本投資,且在將來是有回報的,那么受益于教育的人為何不通過資本市場借款上大學呢?其中的緣由在于人力資本市場是一個不完善的資本市場,這一點在高等教育中的表現明顯。在這個市場中投資對象是沒有擔保的(人力本身不能擔保),而且對人力進行投資的回報也是不確定的,因為其收益率大小受個人性格、機遇、健康等因素影響很大。因此私人信貸機構一般不愿冒風險為他們提供教育貸款。由此,那些沒有存款(或者其父母沒有存款)的青年人就不能接受高等教育。基于以上原因政府有必要通過免費教育、補貼和貸款等方式,資助貧困學生完成學業。
有關教育外部性、公平性與市場不完善性的分析,為政府介入教育領域提供了理論上的依據,也為政府教育支出的配置確立了兩個目標:一是提高效率;二是增進公平。假設接受政府教育資助的家庭分為貧困的與富有的兩類,那么,政府對不同家庭提供教育資助可以有三種基本的選擇。
1.面向貧困家庭提供教育資助。這種配置目的是保障貧困階層也能夠享有接受教育的機會與權利,以便通過對不同收入階層的不同教育投入,使他們達到相同的產出。這有助于增加總產量,使得社會既能得到較高效率又能獲得較高程度的公平。因為在貧困家庭中可能有許多很有天賦的孩子,如果給予這些人以教育資助,使他們在接受教育時不受財富多少的制約,就能大大減少社會不公平現象,也能最大限度地發揮他們的潛能,從而增加社會總產出。
2.面向所有家庭均等提供教育支出。這種配置不但沒有改善公平狀況,而且還會產生效率問題。其中的原因是:第一,得到政府教育(尤其是高等教育)資助的人并不一定是真正需要幫助的人。教育的實際成本可以分為顯性成本(主要包括學費和雜費、書和其他項目支付、其他各項生活支出等)和隱性成本(主要包括被放棄的收入等)兩個大類。政府的教育支出盡管可以使家庭的顯性成本大幅度下降,但卻不能減少他們的隱性成本。在隱性成本較高的情況下,那些出生于貧困家庭的年輕人可能不得不放棄上大學的念頭。結果,實際得到政府教育資助的可能是那些家境較好,隱性成本較低又能承受較高顯性成本的家庭。第二,均等提供高等教育支出,會使政府對高等教育的投資具有累退性效應。在實際進入大學接受高等教育主要是一些富有家庭子女的情況下,富有家庭前期所支付的稅收由于他們的子女得到了政府大學教育資助而得到了補償或部分補嘗。與此相反,那些貧困家庭由于其子女不能進入大學學習而無法得到這類稅收補償。從這種意義上來說,富有家庭相比貧困家庭從政府高等教育投資中得益更多。第三,均等提供高等教育支出還可能造成高等教育的“過度消費”。由于個人的成本小于社會成本(其差額為政府教育補貼的數額),因此,一些學生即使邊際收益小于邊際社會成本仍有可能選擇深造。第四,假設能力較強學生的教育邊際收益比能力較低的學生高,那么,對能力較強的學生應該提供較多的教育經費,以增加社會的產出水平。如果政府均等提供教育經費,社會總產量就會下降,教育資源配置就會處在較低的效率水平上。
3.兼顧效率與公平目標提供教育支出。從效率來看,當每個人最后一單位的教育費用所產生的效益相同時社會總產出最大化。基于這一點,能力較強的人因為能產生較高的生產率而應該得到較多的教育經費。而從公平來看,最低標準的教育應該被視為公民的一項基本權利。因而。兼顧效率與公平目標提供教育支出的含義是,政府應向所有家庭均等地提供最低標準的教育(如我國的全民9年制義務教育),而非義務教育尤其是高等教育的資助只給予貧困的、有能力的個人。關于政府教育支出配置的理論分析給予我們這樣幾方面的啟示:第一,教育產品的外部性、公平性和市場的不完善要求政府積極介入該產品的消費和分配領域,以使社會在最大范圍內、最大程度上從教育這種產品的消費中獲得利益;第二,政府應面向所有家庭均等地免費提供最低標準的教育,以保證全民整體素質的提高;第三,在高等教育階段,政府可通過教育補貼等方式側重于資助那些貧困的、有才能的學生,側重于資助那些需要重點發展的學科,以保證人力資源的充分利用和教育資源的配置符合社會經濟發展的需要。第四,政府可向學生尤其是家境較為困難的學生提供教育貸款。這樣既能為年輕人提供求學的機會,又能賦予他們成本與效益的權衡機制,以便他們作出有效率的決定。
三、我國教育支出的現狀
聯系我國目前教育支出的現狀,我們發現,我國教育支出無論是從總量上還是從結構上,無論是與規范理論的要求相比較,還是與其他國家的一般支出水平相比較,均不盡如入意。
1.財政性教育投資不足。改革開放以來,我國教育事業有了一定的發展,財政性教育支出自80年代以來逐年穩定增長。但是,若以教育支出占GNP(或GDP)比重衡量,我國財政對教育的投入仍相當低,1991年的數字顯示,我國教育經費占GNP比重僅為2.81%。從國際比較來看,比經濟發達國家5.3%的平均水平低2.49個百分點,比世界5.1%的平均水平低2.29個百分點,比發展中國家4.1%的平均水平也低1.29個百分點。〔1〕顯然,我國教育經費占國民生產總值的比重,與經濟發達的國家不可相提并論,與世界平均水平也相距甚遠,甚至遠遠低于發展中國家的平均水平。從歷史比較來看,財政性教育經費占生產總值的比重近年來也呈逐年下降的態勢,1980年為2.53%,1995年則下降為2.05%。這與《中國教育發展綱要》中提出的“我國財政性教育投入占GNP的比重在本世紀末達到4%”的要求相距甚遠。由于教育投入不足,我國人均受教育程度不足5年,九年制義務教育在一些地方無法實踐。有資料表明,我國15歲以上人口中,文盲率高達31.9%。〔2〕這個比例不僅遠高于發達國家而且也明顯高于許多發展中國家。
2.教育投資結構不合理。這首先突出地表現為三級教育結構不合理。從理論上講,政府應在基礎教育中起主導作用,而在高等教育中起輔助、推動、引導作用。但是我國在三級教育經費上的分配卻并非如此。70年代以來,我國高等教育急劇擴張,而初等教育卻相對萎縮。高等教育經費比重太大,不符合我國屬于發展中國家的實際情況。我國高等教育投入的比重為24%,位于該表所列國家的前列,不僅大大高于一般的發展中國家,而且高于一些發達國家;而我國對初等、中等教育的投入分別為34%和36.2%,合計為70.2%,與表中所列的大多數國家相比顯得相對不足。不僅如此,我國高等教育還存在效益低下的問題。據統計,我國培養一個大學生的投資相當于培養60個小學生的投資,無論與發達國家還是發展中國家相比,這個代價都是驚人的。雖然,三級教育生均經費比例1995年已下降為1∶2.5∶14.46〔3〕,但仍然遠高于發達國家和發展中國家。按照國際通行標準,人均GNP600～2000美元的國家,三級教育經費比例應為40.5∶29∶17.9,生均經費比例應為1∶2.5∶9.2。這雖然不是一個絕對的比例,但作為正處于人均GNP向1000美元發展階段的我國,這一比例應該是我們發展的一個方向。其次結構不合理突出地表現為地區教育結構不合理。從近幾年的變化來看,地區之間各教育階段生均經費差異的基尼系數都在增大,也就是說,教育經費的投入在地區之間更加趨于不平衡。這種差距擴大是發達地區和落后地區經濟發展差距不斷拉大的必然反映。改革開放以來,經濟在快速增長,而地區差異也在不斷擴大。有關統計資料表明,東部、中部、西部三個地區的人均GNP之比從1978年的1∶0.67∶0.54擴大到1995年的1∶0.51∶0.41。隨之地區之間教育發展不平衡的問題也日益突出。從《中國地方教育經費發展報告》(1991～1995)的統計數據來看,東部與中西部地區在教育投入上的差距逐年擴大,1990年時東、中、西部的教育經費之比為1∶0.63∶0.55,到了1995年時,這一比例擴大為1∶0.50∶0.36。在一些貧困地區,由于教育經費不足,九年制義務教育沒有得到很好的普及。各地區教育投入的差異必然會反映各地區教育發展水平的差異,進而會進一步加劇地區之間經濟發展的不平衡,形成一種惡性循環,從而制約國民經濟的協調發展。
3.現有教育資源難以滿足社會需求。長期以來,我國教育一直由政府包辦,由于教育經費不足,城鄉居民日益增長的教育需求與現有教育資源相對不足的矛盾不斷加劇。據1998年統計資料,全國有155萬名小學畢業生、704萬名初中畢業生和117萬名普通高中畢業生不能升入高一級的學校學習,而家長們,絕大多數希望自己的子女能夠接受高等教育,在這種尖銳的供求矛盾中孕育著一個潛力巨大的市場。教育產品供不應求的“賣方市場”證明了教育具有市場化的一面,反映出教育多元化投資有著巨大的潛力。
四、調整我國教育支出政策的幾點建議
目前我國教育支出的這種狀況顯然不利于全民整體素質的提高,難以適應21世紀國際競爭的要求。為此,調整教育支出政策,迎接信息化時代和知識經濟挑戰,積聚足夠的人力資本已成當務之急。
1.加強教育事業的立法與監督工作。要使財政性教育投入得到可靠的保證,就必須從制度建設上入手。需要進一步采取的措施是:第一,以法律的形式明確財政性教育經費的數量指標,對教育經費規定最低限,并根據需要與可能,參照國際通常水平,逐步提高;第二,加強全國人大科教文組織對教育執法的監督,凡教育經費支出未達法律規定指標的預算,均不予通過,以保證教育經費的有效投入和有效使用。
2.改進預算管理體制。目前的預算管理體制分為類、款、項、目四級,教育事業屬于文教科學類下的款級,教育基本建設投資屬于基本建設類下的社會文教款級。這使教育的發展與政府對教育的撥款脫節,教育部門無法有效行使教育宏觀管理權和調控權。可考慮單獨設置“教育經費類”級科目,匯總目前分散在各級各類政府部門的教育經費,真實清晰地反映教育經費支出狀況。改革現行管理體制,將教育經費撥款統一歸口各級政府教育部門管理。
3.加大財政支持教育的力度。政府應在有限的財力中確保教育支出的優先增長。此外,政府的教育基建投資屬于資本性支出,能夠在較長一段時期內產生效益。本著成本與效益對應的原則,教育基建投資可通過教育公債來籌集資金,將成本分攤到它所產生效益的各個時期中。在發行教育公債的同時,政府應強化教育費附加的征收。
4.優化教育投入結構。一是優化三級教育投入結構。為了把有限的教育資金用在刀刃上,政府應明確義務教育在教育經費中的優先地位,將教育經費的增量主要用于義務教育。而非義務教育尤其是高等教育則引進市場機制,實行全社會參與戰略,采取自費與政府補助相結合的辦法辦學。二是優化地區教育投入結構。我國是一個地區之間經濟發展很不平衡的國家,單靠地方政府各自的財力,不能保證對義務教育的足夠投入。因此,中央政府應該通過平衡各地區間教育條件,特別是義務教育條件,來保證所有國民享有基本教育的機會與權利。平衡地區教育條件的手段應以教育補助金為主。教育補助金可以根據教師工資、學校維持正常教學以及基本建設的經費列支來設定補助標準。中央政府尤其要關注貧困地區的教育發展問題,應將教育經費尤其是義務教育經費的增量部分主要用于貧困地區。應充分認識到,中國經濟不可能在大部分地區貧困的情況下持續高速增長。
5.動用社會力量,廣開辦學渠道。到2000年,要使教育經費占GNP的4%,顯然是目前我國預算所不勝負擔的。依靠社會力量辦學,已是勢所必然。可供政府選擇的政策取向是,非義務教育尤其是高等教育在辦學體制和投資體制上應推行多元化發展。可建立公立學校、民辦學校、公有民辦學校、合作辦學學校共同發展的新格局,使各種學校之間互助互補,相得益彰。同時完善對貧困家庭學生的獎學金、貸學金和勤工儉學制度。從根本上改變教育只能由政府獨家經營的觀念,引導社會各方投資于教育。
