中國教育券相關(guān)問題分析

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一、中國教育券的形式

北京師范大學(xué)的馮小霞教授認為教育券有兩類，“排富性”和“無排富性”模式。弗里德曼提出的教育券政策是純“無排富性”模式，所有適齡兒童可以獲得等面額的教育券，自由選擇不同收費標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校，不足的部分由學(xué)生家長自己支付。詹克斯認為教育券應(yīng)該幫助低收人家庭的學(xué)生克服上學(xué)的困難，提出了補償性教育券模型。國內(nèi)的教育券實踐均不太符合上述兩種及補償性教育券的形式特征。從資助對象分析，國內(nèi)的教育券類型大致可分為助學(xué)型與助校型兩大類型；從教育階段看，可分為職業(yè)教育券、學(xué)前教育券、義務(wù)教育券(包括高中)、高等教育券；從實施目標(biāo)來看，可分為發(fā)展型教育券、扶困型和應(yīng)急型教育券。此外，國內(nèi)的教育券都是由項目撥款形式確定的專項經(jīng)費，而沒有觸動與占用原教育財政撥款方式及經(jīng)費，基本上全部屬于臨時性的“政策”券。這些教育券的確立及實施依據(jù)，大都以政府文件確立，缺少相應(yīng)的立法支持和法律保障。

1．助學(xué)型教育券與助校型教育券。助學(xué)型教育券與助校型教育券，簡言之就是資助對象是學(xué)校或是學(xué)生。資助對象是學(xué)生就是助學(xué)型教育券，相反則是助校型教育券。如浙江省長興縣教育券就是助校型教育券，長興縣的“教育券”是對特定學(xué)校的一種價格補貼，“教育券”制度從本質(zhì)上不同于美國的“學(xué)券”制度。

2．按教育階段分類的教育券。按教育券使用的教育階段分類，分為職業(yè)教育券、學(xué)前教育券、義務(wù)教育券(包括高中)、高等教育券，其中有些地方的教育券適應(yīng)范圍包含多個教育階段。

3．發(fā)展型教育券與應(yīng)急型教育券。從實施教育券的實現(xiàn)目標(biāo)來看，為了引導(dǎo)社會資金流向及著重發(fā)展某一教育階段或類型學(xué)校，可認為是發(fā)展型教育券，多數(shù)職業(yè)教育券都是發(fā)展型教育券和助學(xué)型教育券。扶困型教育券主要資助對象是貧困或殘疾學(xué)生，而應(yīng)急型教育券是為了應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害而實施的助學(xué)型教育券。我國教育券的具體形式如右表所示。

二、中國教育券的內(nèi)容

中國的教育券實踐濫觴于浙江省長興縣，但是各地在具體操作中，并不以長興為圭臬。各地在制定及實施教育券制度時，往往考慮自身特定情況多于理論及經(jīng)驗，因此在教育券的實施目的、實施主體、資助對象等方面并不一致。

1．實施主體。教育券實施主體指的是教育券政策制定、具體操作、資金劃撥的相關(guān)機構(gòu)。在我國，教育券制度實施一般局限在市級和縣級行政區(qū)劃內(nèi)，實施主體一般是相關(guān)的教育行政機關(guān)，但是推動力量卻來自上級政府。但是也有例外，山東淄博的學(xué)前教育券最先是由辛店街道辦負責(zé)實施的，然后以街道為單位逐漸推廣到整個轄區(qū)。除了由政府主辦的教育券外，由浙江大學(xué)教育學(xué)院民辦教育研究中心、中國教育先鋒網(wǎng)聯(lián)合部分民辦高校共同發(fā)起的先鋒教育券，是國內(nèi)第一個由民間發(fā)起、面向全國的民辦高等學(xué)校的教育券計劃。但是縱觀國內(nèi)的教育券實踐，一般都是政府推動，教育行政部門負責(zé)實施，由教育行政部門以文件或書面通知的形式確定教育券的具體實施措施和辦法，如淄博市教育局的《關(guān)于在全市推廣臨淄區(qū)“幼兒教育券”制度的通知》。

2．資助對象。教育券的資助對象主要有兩大類，一類是學(xué)校，另一類是學(xué)生，即所謂的助學(xué)型教育券和助校型教育券。助校型教育券通常是為了扶持某些特定學(xué)?；蚪逃愋桶l(fā)展而出臺的資助模式。助學(xué)型教育券就是以學(xué)生為資助對象的教育券，義務(wù)教育券和扶困型教育券通常都是助學(xué)型教育券。

3．實施目的。實施教育券分別有促進某一教育層次或教育類型發(fā)展、扶持貧困生、殘疾兒童等特定社會弱勢群體及應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害等目的。發(fā)展型教育券是帶有中國特色的一類教育券形式，一般職業(yè)教育領(lǐng)域的教育券都是以促進發(fā)展為目的的，發(fā)展型教育券一般也是助校券。如我國第一個教育券實踐地——浙江省長興縣在實施教育券前，高中階段存在重普高、輕職高的現(xiàn)象，職高招生難的問題成為長興職業(yè)教育發(fā)展的“瓶頸”，以致初中畢業(yè)生升高中段比例、普職招生比均達不到教育強縣的要求。在此背景下，也是為了促進全縣基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展，自2001年起，凡報名就讀職業(yè)類學(xué)校的新生可獲得面額為300元的教育券。0還有如先鋒教育券的目的旨在倡導(dǎo)鼓勵、支持民辦高等教育發(fā)展的社會輿論和支持。一般教育券在具體實施時，都會對資助對象的經(jīng)濟狀況做出一定的限定。扶困型教育券是教育扶貧的一種特殊方式，基本上除了職教券外，其他教育券包括應(yīng)急型的教育券都要求自主對象必須是貧困、特困、殘疾學(xué)生。以應(yīng)急為目的的教育券較為少見，2009年江蘇淮安市有許多學(xué)生因洪災(zāi)而面臨失學(xué)的危險，為了改變以往扶貧助學(xué)資金被有些學(xué)生家長挪作他用，該市教育部門規(guī)定當(dāng)年及今后籌措來的特困生助學(xué)金采取發(fā)放“教育券”的辦法。

三、中國教育券的特點

在我國各地的教育券雖名為“教育券”或者承認源自美國經(jīng)濟學(xué)家佛里德曼的思想，但是實踐中具有濃厚的中國特色。

1．區(qū)域特征明顯。中國的教育券改革區(qū)域特征非常明顯，各地?zé)o不根據(jù)自身情況和背景來理解和應(yīng)用教育券理論。浙江長興縣人民富裕，教育經(jīng)費充足，但是當(dāng)?shù)刂新毥逃约懊褶k學(xué)校發(fā)展滯后，基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)資源缺乏。長興教育券并不是為了導(dǎo)入競爭機制，而是為了扶持民辦學(xué)校和職業(yè)教育的發(fā)展，巧妙地用政府的財政改善了社會對于民辦學(xué)校和職業(yè)教育的認知，激發(fā)了民辦學(xué)校和職業(yè)學(xué)校辦學(xué)的積極性，從而提高了教育資源的利用效率。但是在一些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)實施的教育券方案又迥異于長興模式。最為明顯的比如湖北監(jiān)利的教育券實踐。基于面臨的嚴(yán)重財政困難和問題，監(jiān)利縣采取了一些突破現(xiàn)行體制和法律政策的措施，如改革義務(wù)教育的投人體制、實行所有權(quán)與辦學(xué)權(quán)分離及引入市場機制與義務(wù)教育卡制度等措施。

2．資金來源渠道廣泛。各地教育券的經(jīng)費多是以專項經(jīng)費為表現(xiàn)形式的政府財政撥款，但并不擠占原有教育經(jīng)費或占有比例,／E4,，對既有教育財政撥款模式?jīng)]有根本性的改變。但也有例外，如湖北監(jiān)利模式和浙江江山模式，改革都較為徹底。在江山市，義務(wù)教育的事業(yè)費不再按教師和學(xué)生人數(shù)下?lián)芙o學(xué)校，而是以發(fā)放教育券的方式直接落實到每個學(xué)生。學(xué)校憑回收的教育券與市財政結(jié)算經(jīng)費。公辦學(xué)校按教育券面額全額補助，民辦學(xué)校按教育券面額的5o％,b助。還有一種是政府、學(xué)校所在地主管部門及民間共同籌資，如山東的教育券模式，義務(wù)教育段貧困學(xué)生所免費用，由街道辦教育、民政等部門共同籌措解決；鼓勵企事業(yè)單位、社會團體和個人，以認購“教育券”的形式捐資助學(xué)，逐步建立貧困學(xué)生助學(xué)“教育券”基金。而如浙江的先鋒教育券模式，則完全通過募集民間資金形成教育券基金。

四、中國教育券的經(jīng)驗及啟示

2005年，山東省副省長聽了淄博市臨淄區(qū)辛店街道辦事處實行“教育券”的報告后批示：“臨淄辛店中心校推行‘教育券’的經(jīng)驗很好，可安排教育廳總結(jié)經(jīng)驗，宣傳推廣?！比缃?，我國的教育券改革從產(chǎn)生到發(fā)展已有十年，在促進教育均衡發(fā)展、維護教育公平、吸引民間資本、形成良好教育市場環(huán)境等方面積累了豐富的經(jīng)驗。

1．對職業(yè)教育及民辦學(xué)校的支持，促進了教育均衡發(fā)展。教育券的實施對促進當(dāng)?shù)芈毥膛c普教均衡發(fā)展起到了積極的作用。長興縣主要用于為民辦教育、職業(yè)教育、貧困助學(xué)金提供資助，取得了一定的社會效益，職教招生形勢有了較大改觀，普、職教得到了協(xié)調(diào)發(fā)展。實施職業(yè)教育券當(dāng)年，瑞安大多數(shù)職業(yè)學(xué)校的招生人數(shù)比上年都有較大幅度的增加。民辦高中招生占高中階段總招生數(shù)的27％，比上年增加了8個百分點，初中畢業(yè)生升高中率達80．1％，比上年猛增10個百分點，普通高中與職業(yè)高中的招生數(shù)比例由原來的1．5：l下降到接近1：1。⑦

2．對貧困、殘疾等弱勢學(xué)生的資助，維護了教育公平。各地的教育券在具體實施時，多強調(diào)對貧困、殘疾等弱勢學(xué)生的資助。如南京2008開始實施的幼兒助學(xué)券的適用范圍，就是具有南京市戶籍的城鄉(xiāng)最低生活保障家庭、低收人純農(nóng)戶家庭和特困職工家庭在園就讀幼兒、孤殘幼兒、革命烈士或因T犧牲軍人(警察)子女、少數(shù)民族家庭經(jīng)濟困難子女。根據(jù)《長興縣教育局關(guān)于教育券使用辦法的通知》，自2001年起凡就讀民辦學(xué)校義務(wù)教育階段的新生可獲得一張面額為500元的教育券。這種不管學(xué)生就讀公辦還是民辦學(xué)校都能享受政府教育補貼的做法，讓老百姓真正感受到了教育的公平性，是一種重要的政策導(dǎo)向。

3．多渠道籌措資金，引來大批民間資本投入教育。我國實施的教育券制度，基本上不觸動既有教育財政撥款模式，成為現(xiàn)有財政撥款的一項重要補充。浙江省江山市自實施教育券以來，已吸引民間資金三億多元投入教育事業(yè)，民辦學(xué)校涵蓋幼兒教育、義務(wù)教育、高中段教育和成人培訓(xùn)等各個層面，并培養(yǎng)壯大了一批規(guī)模較大的民辦學(xué)校。0多渠道籌集資金，吸引了更多的民進資本投入教育，有力地促進了當(dāng)?shù)亟逃目焖侔l(fā)展。

4．對辦學(xué)主體的資質(zhì)要求，形成良好的教育市場環(huán)境。教育券通過制度規(guī)約，有利于正規(guī)優(yōu)質(zhì)教育資源的發(fā)展壯大，淘汰社會上的一些劣質(zhì)非正規(guī)學(xué)校，形成了“良幣驅(qū)逐劣幣”的良好的教育市場環(huán)境。如南京幼兒教育券就規(guī)定要每年對接受資助的幼兒園進行審核，符合資質(zhì)要求的予以公示，否則將不再納入教育券資助范圍。通過資質(zhì)審核、公示、提供資助等措施，引導(dǎo)家長選擇正規(guī)學(xué)校，逐漸淘汰那些資質(zhì)條件不充分的學(xué)校，也促使那些暫時不符合標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校努力改進以符合條件，形成了良好的市場發(fā)展環(huán)境。