鄉村信訪法律問題研究
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信訪是人民來信來訪的簡稱，是指社會成員利用寫信或走訪等方式，向社會管理者表達意愿、尋求幫助的一種活動。新時期的農村信訪呈現出了易發性、多發性、集中性和反復性等新特點。由農村信訪而導致的事件，甚至惡性事件日見增多，從而造成農村社會秩序的混亂，影響到整個社會的穩定與和諧。當前我國農村信訪過程中的法律問題主要集中在以下幾個方面:
1.1農村信訪本身對法治理念的背離
信訪制度的思想基礎是專制主義的皇權意識和“人治”思想。這一制度不是現代民主理論的體現，而是在強化“官重民輕”的皇權思想，以誤導民眾把通過信訪獲得高官的批示來解決問題作為最后的“救命稻草”。農村信訪制度的產生和維系是根源于廣大農民對政府的絕對忠誠與信任，甚至依賴。在廣大農民看來，自己權益的保障和實現完全取決于當地政府的作為，而且是實現自己權利的唯一途徑。他們把一切問題的解決寄托于某個行政領導的命令或指示的做法，這顯然是以往人治思想的體現。現行信訪制度的許多規定，其實是直接跟憲法或法律相抵觸，甚至出現了行政權潛越立法權或者司法權的現象。這既體現在行政法規和地方性法規或者政策中，也體現在具體的實踐里。這些都有悖于建設法治國家的大方向。
1.2農村信訪對公民人權的俊犯
信訪制度本來是公民政治參與和表達意愿的重要方式。然而，由于程序上的重大缺失，現行信訪制度在實踐中已由維護農民權益的制度變成了對公民人權侵犯的工具。其突出的表現是有關行政機關及其工作人員對信訪人員的壓制、打擊和報復。據調查，一些地方政府使用暴力等手段攔截上訪人(上訪人員稱之為“劫訪，’)進人上級黨政機關已是公開的事情，有些地方黨政對上訪人進行打擊和政治迫害可謂觸目驚心，令人發指，嚴重侵犯了公民的人身權利。更有甚者，某些基層領導面對大量的群體信訪或矛盾激化的各類個體信訪，嚴重偏離了處理信訪問題的指導思想，違背了設立信訪制度的初衷，采取了強壓、妥協、哄騙等法治以外甚至違法的方法。而新《信訪條例》的出臺并未改變信訪制度本身導致公民人權受到侵犯的局面。
1.3農村信訪造成社會秩序的混亂
信訪活動已成為當前影響我國農村社會穩定的重要因素。從某種意義上說，信訪制度之所以在近年倍受社會各界關注，最直接原因是“信訪洪峰”的形成及其對社會秩序的嚴重沖擊。據統計，2003年全國黨政信訪部門共受理1，2723萬人(件)次公民來信來訪，比上年上升4.1%，其中，中央和國家機關受理公民信訪量上升46%，國家信訪局受理公民信訪量上升了14%;全國黨政信訪部門共接待公民集體上訪31.5萬批次、712萬人次，分別比上年上升了41%和料.8%，其中五十人以上的集體訪批次和人次分別比上年上升333%和39%，單批集體訪人數最多的達/、百余人，創單批次進京上訪人數的最高紀錄。第一季度，國家信訪局受理公民來信同比上升20.2%，接待群眾上訪批次、人次同比分別上升99.4%和94.9%。同時，群體上訪和越級上訪事件不斷出現和增加，又加劇了農村信訪活動對農村社會秩序的破壞。
2農村信訪法律問題存在的原因分析
應當承認，我國信訪制度作為連結黨和政府與人民群眾的橋梁和紐帶，在其創立之初及其以后的相當長的一定歷史時期內，起到了調整社會格局與緩和社會矛盾的積極作用。但隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和依法治國戰略的確立，這種法治以外解決社會矛盾的方式的弊端也逐漸暴露出來。農村信訪過程中出現的一系列法律問題，究其根源主要為:
2.1官本位傳統思想的影響
由于我國是一個有著長期的封建社會歷史的國家，官本位傳統思想對人們，特別是法律意識較為淡薄的農民影響最為深刻。信訪這種解決問題的方式正好迎合了我國民眾的傳統“非訟”心理和“清官”意識。在他們的“清官”為民做主的官本位意識和根深蒂固的政府萬能觀念的驅使下，凡事喜歡找政府、找“清官”而非訴諸法律已成為大多數中國民眾的習慣。因此，在表達訴求和意愿，以及解決糾紛問題上，農民更熱衷直接找行政機關及其主管領導。而且，在他們看來這是解決問題的最直接、最經濟的途徑。
2.2農村信訪制度本身的原因
農村信訪過程中產生的一系列法律問題，固然有思想上的根源。但隨著我國社會主義法制理念在農村的傳播和農民法律意識的增強，思想認識上的因素對農村信訪的影響會越來越處于次要地位。這些問題的存在更多地與農村信訪制度本身的不規范有關。從農村信訪實踐來看，對信訪案件的處理往往沒有嚴格的程序，信訪機構的職能和權力有較大的差異。而且，對信訪案件的重視程度和處理情況通常取決于主管機關及其工作人員責任心、情緒。因此經常會出現久拖不辦，甚至懲治信訪人的局面，結果導致信訪人沒完沒了的反復信訪，從而為社會帶來負面影響，危及到社會穩定。
2.3農民權利救濟途徑的醫乏
隨著我國社會主義市場經濟體制的確立和市場競爭機制的引人，農民由于其所處的行業特點及其自身因素影響日益被歸人整個社會成員中弱勢群體的行列。農民各方面的權利，經常處于不被尊重、不受保護的地位，對農民權利肆意侵犯的事例比比皆是。從近年來農村信訪的情況來看，大多數農民信訪的理由都跟其合法權益受到侵犯密切相關。而參加信訪的人員主要是家境貧寒、生活拮據的殘疾人、低保戶、老年人等，他們大多處于當地平均生活水平線以下，即我們所說的弱勢群體。他們大多數法律意識不高，加上自身經濟條件限制，權利受到侵犯后，往往不會或者無力通過訴訟的方式去救濟。即使有少數能夠認識到通過法律途徑維護自身合法權益的重要性，也被那高昂的訴訟費和煩瑣的訴訟程序所嚇倒。
2.4司法救濟權威的弱化
由于長期受封建思想影響，中國農村地區普遍存在“厭訴”現象，農民對司法救濟方式具有天然的抵觸情緒。同時，我國當前司法尚不夠獨立和司法腐敗現象的存在，也是多數農民崇信信訪而排斥司法救濟的重要原因。在我國目前的制度體系中，司法存在著嚴重的行政化，基層法院的人事、財政往往都隸屬于地方政府，法院很難真正地實現獨立審判，一些重大案件不得不聽命于行政領導的命令或者批示。另外，當前我國法院普遍存在的審判質量不高、案件裁判不公、審判人員作風不佳、訴訟費用過高等，大大消減了司法裁判在民眾心中的權威。在現行司法狀況無法完全滿足人民群眾正義追求的情況下，老百姓基于謀求自身利益滿足的驅動，只能轉向法律外的途徑以尋求保護和期待利益的實現。
3解決農村信訪法律問題的對策
我國目前農村信訪制度出現法治的困境絕不是偶然，信訪制度與法治之間的沖突是依法治國進程中不可避免的。就目前我國農村信訪現狀來看，若取消這一已在老百姓心里根深蒂固的信訪制度，會使他們感覺不知所措，甚至會導致農村社會秩序更大的混亂。因此農村信訪制度在一定時期內，仍需保留。但必須對其進行以法治為內容的改革，使之盡快納人到法治的軌道上來，這是當前我國農村信訪制度擺脫困境的根本出路。具體對策與措施闡述如下:
3.1加強農村信訪制度的程序性和規范性
實踐證明，農村信訪制度的根本弊端是不講程序和缺乏規范，要克服這一弊端，就必須加強其程序性和規范性。具體來說，應從以下幾個方面著手:
3.1.1盡快改革現行的信訪體制
針對目前我國農村信訪體制存在的信訪機構龐雜、責任不明、效率低下等問題，必須建立合理、科學、有效的信訪機制。可考慮撤銷各部門的信訪機構，把信訪全部集中到各級人民代表大會，以加強其系統性和協調性;要落實農村信訪工作責任制，明確信訪責任主體，逐漸改變以信訪代訴訟、以行政代司法的錯誤做法;進一步改進信訪考核辦法，改變片面強調信訪率和信訪結案率的局面;建立各級領導信訪接待制度，推行領導下訪、約訪、回訪等辦法，以掌握信訪動態，及時化解信訪矛盾;盡量減少違反行政層級管理采取領導直接協調處理信訪的做法。
3.1.2努力增強政府的公信力
我國當前農村信訪過程中出現的許多不規范、不合理甚至不合法的行為，往往與有關部門在處理訪信訪問題上誠信的缺失有關。這就要求在處理信訪案件時，必須做到信息公開，增強政務的透明公開程度，真正實現陽光操作，努力擴大農民群眾的知情權與參與權;要善于運用現代化的信息手段，盡快在全國范圍內建立信訪工作信息系統，提高政府的政務公開程度;要求政府相關部門在處理信訪問題上必須以事實為依據、以法律為準繩，絕不失信于民，重塑政府的公信力。
3.1.3進一步規范信訪秩序
新《信訪條例》的出臺和實施，為建立理性、有序、合法的信訪秩序提供了法律依據。但從當前農村信訪活動的情況看，農村信訪秩序還有待于進一步規范。具體來說，要健全和完善信訪法定程序和信訪工作機制，努力做到明確責任，限期處理，及時結案;規范信訪部門的權力，提高信訪工作質量;加大信訪執法力度，嚴格按相關法規和政策辦事，強化工作程序，切實維護信訪者的合法權益;加大對信訪部門的監督力度，明確信訪機構及其工作人員在信訪工作中的責任和義務，對不正確履行職責、激化矛盾并造成嚴重后果的，給予行政處分。
3.2擴大民眾政治參與和解決糾紛的渠道
現行的信訪制度有兩個基本的功能，即政治參與和權利救濟。而在一個真正的法治國家里，信訪作為公民政治參與、解決糾紛的渠道，只能處于附屬和補充的地位。然而，信訪實踐中的功能錯位已使我國農村信訪制度陷人困境，其自身也已不堪重負。因此，必須擴大廣大人民群眾政治參與、解決糾紛的渠道。具體來說，要做到:
3.2.1完善以人民代表大會制為核心的人民民主制度
由于我國現行信訪制度是一種制度外的安排，人大代表在信訪過程中的參與嚴重缺失。要充分發揮現有信訪制度的功能，必須將信訪與人大制度相結合，充分發揮各級人民代表大會及其常委會在信訪過程中的代議與監督作用，促使信訪制度從向上負責轉變為向下負責;應進一步加強農村基層民主建設，樹立基層人大的權威，通過民主選舉的方式讓人民充分表達自己的意愿，減少各類非正常的上訪事件發生;完善人大及其代表對信訪活動的參與制度，強化代表與選民的聯系，保證公民政治參與的通暢與有序。
3.2.2改革現有的行政和司法救濟渠道
當前，廣大人民群眾的行政和司法救濟渠道主要是行政復議和行政訴訟。然而，這兩種救濟渠道在解決老百姓的糾紛問題上并未充分發揮其應有的作用。為了給民眾提供更多的政治參與、解決糾紛的渠道，必須進一步擴大行政復議和行政訴訟的受案范圍、減少對提起時效的限制、加強對執行的監督，將大量信訪問題引向法制化解決軌道。使信訪、行政復議和行政訴訟各司其位，還信訪機構以溝通黨和政府與人民群眾關系的紐帶和橋梁的本來面目。
3.2.3充分發揮人民調解的積極作用
人民調解工作是基層防止矛盾激化的“第一道防線”，是黨和政府處理人民內部矛盾的有效措施。由于農村信訪問題大多屬于人民內部的問題，充分發揮人民調解的作用，有利于很好地解決大量的農民問題，對減輕農村信訪壓力具有重要的意義。因此，應當加強人民調解在預防和調處農村信訪問題中的功能，進一步加大對人民調解工作的投人，采取“依法親情”調解的方法化解人民內部矛盾糾紛，利用基層調節干部熟悉民情的優勢，大力做好矛盾糾紛排查工作，把問題解決在萌芽狀態。
3.3樹立司法救濟的權威性和有效性
從法律地位看，我國各級信訪工作機構并不具有行政職權，也不是真正意義上的國家機構。但為什么老百姓遇到問題，總熱衷于信訪這種形式，而不是向有關司法機關求助。這里固然有傳統因素對民眾的影響，但關鍵還在于當前我國司法救濟缺乏足夠的權威。因此，在加強信訪制度的程序性和規范性的同時，必須確立司法救濟的權威性和有效性。具體來說，應當:
3.3.1實現司法真正的獨立
針對當前我國司法嚴重不獨立，各級人民法院依附于當地行政機關的狀況，要樹立司法救濟的權威，必須確立司法機關真正的獨立地位。必須堅決貫徹落實憲法和法律賦予法院的獨立地位和獨立審判的權力，切實提高法院的地位，任何組織和個人不得干涉司法審判，司法機關的人事、財政權獨立于地方政府系統，使法官擺脫官僚色彩。
3.3.2進一步擴大法院的受案范圍
鑒于我國行政訴訟案件受案范圍極其狹窄，已不能滿足保護公民合法權益需要，必須進一步擴大人民法院受理行政案件的范圍。在對權利的保護上，不應僅限于行政相對人的人身權和財產權，還應包括除人身權和財產權以外的其他合法權益，如政治權利、勞動權和受教育權等;在對受害人的救濟方面，也不能僅限于因違法行政行為而造成損失的救濟，還應對由于失當和合法行政行為造成公民權利受到的損失同樣予以救濟。
3.3.3加強司法救濟的力度
當前農民群眾權利救濟的途徑，主要有訴訟救濟和非訴訟救濟兩種類型。司法救濟是訴訟救濟的典型，而信訪則是非訴訟救濟的代表，二者在民眾權利救濟方面發揮著不同的作用，且處于此消彼長的地位。在農村矛盾突顯的當前，必須加強司法救濟的力度。應努力做到:盡量降低訴訟成本，對那些經濟困難的原告應提供法律援助和適當減免相關費用;提高辦案效率，盡量避免案件審而不結、無故拖延;強化審判監督，嚴格案件質量標準;加強法官培訓制度，提高法官業務素質等。
3.3.4堅決治理司法腐敗
從當前農村信訪實踐來看，當前廣大人民群眾更傾向于信訪這種形式，而司法救濟方式則相應地處于被嚴重弱化的境地。因此，為了在廣大民眾中樹立司法的權威性和有效性，必須加大治理司法腐敗的力度，逐步提高法官的待遇，嚴格監督法官的從業行為，加大對違法違紀者的處罰力度。
4結語
近年來，農村信訪活動引發的“信訪洪峰”，已使農村信訪制度遭受了來自法治的嚴峻挑戰。信訪制度究竟何去何從、路在何方已成為當前理論界關注的焦點。農村信訪問題既具有一般信訪問題的共性，又具有其獨特之處。我國當前農村信訪中存在的法律問題絕不是靠單純廢除信訪制度而能解決的，而是一個關涉我國當前民主法制建設之政治體制改革的重大問題。解決我國當前農村信訪法律問題，有兩個重要原則決不能動搖，一是我國的依法治國戰略決不能動搖，另一個是維護農村，乃至整個社會的穩定與和諧決不能動搖。總之，農村信訪法律問題的解決是一個系統工程，它涉及到我國政治、經濟、社會和文化等方方面面，需要我們全社會成員的共同參與和關注。
