公共行政價值變遷及追求探討

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【摘要】公共行政價值是公共行政研究的一個重要主題，引導著行政理論和行政實踐的發展取向。公共行政的發展歷史，是一部以技術理性主導的追求效率的管理行政發展史。公共性應是公共行政永恒的價值追求，但公共行政追求公共性的道路并不平坦，公共性追求不足。后工業化時代，服務行政將是主要的行政模式，我們必須從哲學的高度反思公共行政的價值，從人類社會終極關懷的高度建構公共行政的未來理性。積極倡導倫理精神，進行公共行政公共性回歸之旅，從整體社會發展和人類終極關懷的宏大敘事背景來建構更加理性的制度，不斷探求契合人類未來發展的行政價值，這應是公共行政價值變遷的總趨勢。

【關鍵詞】公共行政價值；效率；公共性；宏大敘事；變遷

自從有國家和政府以來，就離不開公共行政。從公共行政的產生到不斷完善，從統治行政到管理行政再到服務行政，無不體現公共行政的價值追求在不斷變化，以適應人類社會從農業社會到工業社會再到后工業社會、從前現代到現代再到后現代的發展需要。

一、管理主義理念下公共行政價值探求

管理是公共行政的題中應有之義。隨著人類進入工業化時代，私人管理獲得了很大發展，如何提高企業效率使財富快速增長，成為工業化時代最重要的命題。于是，泰勒、法約爾等針對提高企業管理效率的科學管理理論產生并得以發展，科學管理理論極大地促進了管理專業化的發展，提升了企業效率。同時，伴隨城市化和工業化的發展，社會公共事務日益增多，如何快速有效地解決公共問題也被提上日程。這時，一批行政學家開始借鑒科學管理方法來提高公共行政的效率，管理意義下的公共行政得以重視和強化。應該說，威爾遜的“政治—行政二分法”厘清了公共行政的領地［1］，公共行政應工業化發展的要求由統治行政跨入管理行政，管理行政成為工業化時代公共行政發展的主流模式。“政治—行政二分法”使公共行政的天平傾向管理行政，公共行政活動中公平與效率的價值得以分離，價值理性與技術理性得以分離，在工業化時代的大背景下，公共行政理所當然地走向了一條在技術理性主導下追求效率的管理行政道路。公共行政追求效率的問題解決了公共行政沿高效率方向發展的問題，但還必須解決怎樣獲得公共行政效率的問題。正如威爾遜所言：“行政學研究的目標，在于首先要弄清楚政府能夠適當且成功地承擔的是什么任務，其次要弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務。”于是，尋求好的管理制度、技藝、技巧、方式、方法提高政府管理社會的效率就成為日后公共行政百年發展的主題，而最重要的是尋求制度，因為技術理性是與制度理性緊密相連的，尋求制度理性、提高集體行動的效率就成為工業化時代公共行政發展的內在動力。受企業管理的影響，管理意義下的公共行政在追求效率的價值主導下進行了一場從理論到實踐的全面建構。正是在這樣一種大背景下，為追求行政效率產生了人類在公共行政領域具有重要意義的兩大制度：一是文官制度，二是官僚制。文官制度和官僚制組織為公共行政職業的專門化，為按管理理論提高行政效率奠定了制度和組織基礎，使公共行政工作成為一門專門職業獨立于政治領域。文官地位的確立使行政真正成為一門職業，達到選賢任能、提高行政效率的目的。泰勒用職位分類代替了品位分級制度，為文官的身份獨立和政治中立奠定了基礎，加快了文官制度的建設［1］。英國進行吏制改革，通過兩個樞密院令正式實行偏重公務員能力的考試任用制；美國1883年通過《彭德爾頓法》，確立競爭擇優的文官制度；至一戰結束，西方各國已確立起了科學化的公務員制度，為選拔優秀行政人員奠定了制度基礎。韋伯一直在探究如何使大型組織發揮效率，他認為，官僚制是最有效的一種組織結構，通過專業化的分工、按規辦事的運行機制和層級節制的權力體系等，保證了組織效率的提高，為有效的行政管理提供了組織框架。當然，官僚制在以后的發展中變得低效，一度成為組織低效的代名詞，這另當別論，不論怎樣，官僚制為公共行政的發展奠定了組織運行的基本框架。從此，管理行政就在文官制度和官僚制組織的框架下運作，迄今為止的行政實踐都表明，這是人類公共行政的基本制度和組織結構，各國的行政改革大都是在此制度和組織結構確立的基本框架下豐富、完善和發展的。從“政治—行政二分法”開始，管理行政一直以效率為價值追求，尋求提高效率的制度、組織和理念等。發展到20世紀末的新公共管理運動成為管理行政追求效率的最高標志，新公共管理運動倡導用企業家精神改造政府。至此，管理主義理念下的管理行政經過百余年的發展建構起了完整的體系，科學管理理論、文官制度、官僚制組織、企業家精神構成了從理論、制度、組織到理念的完整架構，完成了管理行政的全面建構，在行政實踐中發揮了重要作用，也產生了深遠影響。

二、公共行政公共性的價值追求

公共行政最初是為了解決公共事務，具有極強的公共性，價值理性是公共行政最原初的意義，公共性應是公共行政的應有之義。但公共性自公共行政產生伊始就被淹沒在統治行政的權力關系之中，因為公共行政產生時是以統治行政的模式表現出來的，主要是一種權力關系，但權力的委托與被委托關系在這里發生了改變。權力行使者即統治階級不再對權力的委托者負責，來源于人民的權力發生了異化，公共利益被擠壓，權力主要用來實現統治者利益，甚至不惜以暴力和以暴力為后盾的國家強制力保證統治者利益的實現，這無疑將公共性排斥在國家行政之外。公共行政基于解決公共問題而產生，但在農業社會，政府解決公共事務的職能主要是依附于其統治職能的，公共事務也是有限的，還沒有真正實現公共領域和私人領域的分離，政治與行政也是不分的，國家的管理職能依附于統治職能，管理行政還沒有真正分化出來，也就沒有嚴格意義上的效率與公平的區分，公共性無從產生。到了工業化時代，隨著市民社會的發展，有了公共領域與私人領域、公共部門與私人部門的劃分，公共利益被突出，于是，如何實現公共利益成為社會治理中一個需要專門解決的問題，在國家與社會治理體系建設中，除了維護統治職能外，維護和增加公共利益逐步成為政府及行政管理的重要職能［2］。政府的統治職能服務于階級統治的需要，政府的管理職能則服務于公共利益，行政管理在19世紀后期成為公共行政，增加了公共性的特質，時展把公共行政帶入一個按照公共性價值進行建構的階段。但遺憾的是，工業化時代在企業管理的影響下，公共行政的管理意義被強化，管理行政成為主要的行政模式，在效率的追求下，忽視了公共價值追求，公共性也一度被弱化，只保有形式上的公共性，在行政實踐中無法承載起保證和促進公共利益實現的責任。政治是政府的生態和環境，雖然實行“政治—行政二分法”以后，行政在管理的途徑上獲得了很大發展，但行政問題往往受到政治價值的干擾，不可能做到價值無涉，必須關注公共行政的政治背景與環境。公共行政問題的“純粹政治因素背后是公共行政人員面臨的深層次的道德和倫理問題”［3］。公共行政人員“必須學會如何解釋性地和批判性地評估他們將要置身其間的境況，并學會按照他們自己的地方性敘述（利奧塔）或鑒賞系統（維克斯）或對話（羅蒂）行動”［3］。公共性是事關公共行政的性質和歸屬的一個政治價值問題。政府是行使公共權力的機關，解決的是公共問題，追求的是公共利益，而忽視公共性過分強調效率，就是對公共權力的異化。隨著時代的變遷，人類施政的理念沿著從統治到治理、從善政到善治的路徑變遷，當前公共性的回歸越來越成為公共行政的一種強烈期盼。公共行政致力于公共利益的實現，就會在價值追求上表現出與私人行政本質的不同，公共性無疑成為其價值內涵。管理行政建立起科學的行政體系，保證了行政效率的提高，促進了公共行政的發展，使公共行政拋開政治價值和公共性追求，專致于知識增長和技術進步，滿足了日益增長的行政需要［1］。而管理行政過度的技術理性無視人的主體性，無視公共性、人文性的價值追求，背離了政府行政的本質。公共事務成為純技術問題，為公共問題的解決帶來諸多難題。公共性應是公共行政永恒的價值追求，“公共行政的發展史就是一部探索改進公共性實現方式的歷史”［4］。

三、公共行政未來的價值選擇：宏大的科學理性

公共行政的發展歷史，是一部以技術理性主導的追求效率的管理行政發展史，特別是工業革命以來的技術進步為其發展提供了工具支撐，對科技理性的張揚，形成了依靠科學的層級規范管理社會的方式［5］。應該說，公共行政為提高效率進行的制度設計、技術開發、方法與工具選擇，極大地促進了人類進步和社會快速發展。但技術理性主導的公共行政的價值訴求只專注于效率而忽視對公平的期待，導致現代性的困惑。“現性描述的是一幅非常狹隘的關于人們如何經濟地、政治地、社會地和行政地行動圖景，它并沒有實現普遍真理、正義、善、繁榮或美好”［6］。如原本理想的官僚制組織，由理性走向非理性，“技術框架現在已經被人類意識完全物化了，這一框架以忽略倫理和人類意涵的方式在去人性化”［7］180。政府解決公共問題的能力不足，公共性喪失；行政權力入侵私人領域；在效率刺激下，社會過分追求物質增長，而忽視了社會建設，社會矛盾增多；人與自然的沖突加劇等。管理主義思維方式對于解決人類面臨的難題缺乏回應性和有效性，管理主義的效率價值難以為解決社會問題提供堅實的生活基礎。全球化、后工業化時代公共行政的主題已發生轉換，這個主題向人們昭示：被技術主宰和綁架的政府是沒有希望的［8］。人們組建政府的初衷是為了更美好地生活，公共行政是為了實現人類美好的未來，隨著時代的變遷應不斷調整公共行政的價值觀和政府的行政模式，使其朝著美好的社會前進而不至于迷失方向。以效率為導向的技術至上的管理主義的公共行政適應了工業化時代的發展需要，隨著全球化、后工業化時代的到來，后現代的公共行政必須走出現代性的困惑，實行與后工業化時代相符的公共行政發展路徑。后現代公共行政模式還未確立，對此中外學者進行了探討，解構原有公共行政的困境，從不同方面對公共行政進行民主的社會建構。如法默爾從語言方面探討后現代公共行政，全鐘燮從文化的角度進行公共行政的社會建構，登哈特從批判理論視角分析當前公共行政，福克斯和米勒從話語理論建構后現代公共行政，張康之從倫理精神的角度建構后工業社會公共行政。張康之特別結合中國本土狀況，談到中國未來公共行政的建構，他認為，人類社會治理模式的演變，經歷了從農業社會以權力關系為基礎的統治型社會治理模式到工業社會以法律關系為基礎的管理型社會治理模式的轉變，后工業化時代人類社會將會建立起基于倫理關系的服務型社會治理模式。人類即將進入后工業化時代，服務行政將是未來主要的行政模式，服務行政應持怎樣的公共行政價值觀呢？服務行政應該更加關注公共利益，關注社會公平，尤其是弱勢群體的利益，實質意義的公共性追求應成為服務行政價值訴求的主流。管理行政過分強調形式化和工具理性化，“技術關懷取代政治和倫理的關懷，成為公共決策的基礎”［9］。管理行政只是具備了形式上的公共性，真正的公共性難以生成。到了后工業化時代，以服務行政為主要模式的公共行政公共性生成的空間擴大，以服務為主導和以權力關系、法律關系、倫理關系三者統一為基礎的服務行政大大提升了社會的動員能力，增強了公共領域的開放性和平等性。公共利益成為與個人息息相關的真正的共同利益，公共行政實質意義上的公共性在后工業化時代服務行政模式下真正得以生成。服務行政把維護社會公平與公正放在政府施政的重要地位，在致力于效率和財富增長的同時，更把關注點放到了公眾需求的滿足方面，使公共行政真正做到為人民服務和為人類謀福祉。公共行政是關乎整個人類社會發展的事業。我們必須從哲學的高度反思公共行政的價值，必須從人類社會終極關懷的高度建構公共行政的未來理性。未來公共行政的發展應追求一種宏大敘事，在公共性與效率的整合中適應信息化時展的需要去探求公共行政的價值選擇。如何探求宏大的科學理性成為未來公共行政價值研究的方向，隨著人類進入后工業化時代，需要從更宏大的背景下和更普遍的意義上追問公共行政的終極關懷問題，如公共行政的人文和價值關懷問題，即公共性、民主等政治價值問題和如何建立和諧世界這個人類共同的問題。公共行政“是人類不斷探索公共資源，有效分配智慧、構建社會發展終極價值的心靈漫旅”，“我們應用心靈去感知、體驗和詮釋我們所面對的公共行政世界”［7］13。未來的公共行政是服務行政模式，政府應定位在服務的角色上，強調社會主體與政府合作，積極發展合作關系，推進多元協商社會共治。其理性形式是宏大的科學理性與人文理性，是一種普遍意義的理性制度和科學訴求，其基本內涵是正義、民主、平等、以人為本、交互主體性、對他人尊重等價值理念。未來公共行政應致力于公共性追求，致力于人的創造性發揮，致力于倫理價值和倫理精神的培養，正如新公共行政學者弗雷德里克森所倡導的那樣，公共行政應以入世精神、批評精神和人文主義精神對公民負責，公平地、樂善好施地服務于公民。中國在工業化和現代化進程中，取得了舉世矚目的巨大成就，但中國面臨的很多現實問題也已經提醒我們技術至上的管理行政模式必須轉換。發達國家會陶醉在他們創造的工業社會發展成就中，維護既有的世界秩序和結構。人類正走向后工業化時代，社會治理方式的轉型與創新的重任已經落在包括中國在內的發展中國家身上。我們不能重復西方走過的路，必須根據全球化的現實、擁有全球化視野和后工業化取向，立足自身問題，確立自身的發展策略，同時把自身問題的解決與當前人類面臨的共同問題聯系到一起，解決人類共同的時代課題。

參考文獻：

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［8］鄭崇明.公共行政學的起源、演進與現代性困惑——基于制度經濟學的解釋［J］.甘肅行政學院學報，2011（3）：43-49.

［9］戴黍，牛美麗.公共行政學中的批判理論［M］.北京：中國人民大學出版社，2008：115.

作者：王友云 朱宇華 單位：貴州銅仁學院 廈門大學公共事務學院 廣州科技職業技術學院