公共行政價值異化及發展取向

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摘要：公共行政價值是行政文化的核心，也是公共行政的靈魂，然而在公共行政活動的實施過程中，存在著偏離公共行政價值目標的現象，即異化現象，因此在新的形勢下，如何實現公共行政價值新的發展取向，是公共行政改革的必然要求，我國公共行政價值的發展取向的應然狀態是：以人為本的服務型的行政理念，更加注重公平，即要以服務行政與社會公平為主導。

關鍵詞：公共行政價值異化價值取向

當前，我國正處在轉型時期。隨著我國經濟改革的發展，行政改革也在不斷的推進中，但是與此同時，矛盾也日益暴露，房價的急速提升、物價的飛速上漲、官員對公民的安全權及生命權漠視的現象屢見不鮮，民眾的吶喊聲一波高過一波，作為權利意識日益高漲的公民試圖用各種方式來實現自己的利益訴求，希望能得到政府的關注，而社會矛盾卻在進一步升級，在近幾年的發展中，政府關注民生與公平的聲音在現實中近乎被淹沒，公共行政價值的目標出現了異化現象，而公共行政的出發點和歸宿都是人，以人為本是現代公共行政的主導理念，是確立公共行政價值作為行政改革發展的必然要求，如何在現實中實現公共行政改革的目標、推進公共價值的新的發展取向是公共行政學界值得探討與研究的課題。

一、西方公共行政價值的歷史演變

學術界認為西方公共行政理論主要經歷了傳統公共行政理論、新公共行政理論、新公共管理理論和治理理論四個階段。在傳統公共行政理論階段，由于受政治—行政二分思想的影響，公共行政管理活動被認為是執行性活動，而不是社會性活動，而且，行政管理學研究也被看成是一個應該堅持價值中立的研究領域。但在實踐中則表現出“效率至上”的公共行政價值取向[1]。然而隨著傳統公共行政強調“效率至上”的缺點的暴露，新公共行政出現了，提出了“社會公平”的觀點。這一觀點在強調公平的同時，并沒有排斥經濟和效率價值，可以說是管理傳統上的一大進步。到了20世紀70年代，西方政府面臨的各種危機使其掀起改革的浪潮，新公共管理運動應運而生，新公共管理運動以追求經濟、效率和效益為目標，有明顯的管理主義傾向，也顯示出其固有的缺點，它的理論主旨又被人們視為傳統公共行政學“效率至上”價值的回溯[2]。20世紀90年代，隨著經濟全球化的發展，西方政府的治理模式受到挑戰，傳統的管理理論不再適應，治理理論隨之產生，該理論強調“以人為本”的價值，突出公平、民主、責任、服務理念。因此政府的基本價值理念也由權力行政向服務行政轉變，確立了民本行政理念。[3]在公共行政學這百余年的發展歷程里，其價值取向也經歷了由效率——公平——效率——人本價值理念的發展。這一發展趨勢，使得民眾關注民生、注重公平的呼喊聲也越來越高，政府公共行政價值取向也發生轉變，建設服務型政府成為我國的必然趨勢。

二、我國公共行政價值的異化現象

公共行政價值的應然狀態是，公共行政人員在進行公共行政活動的過程中，處理好人與社會、人與自然的關系，達到一種和諧的可持續的發展，真正實現公共行政的價值，但這只是一種應然；而從實然的角度來看，由于人的觀念、意識的不同，角色、權力以及利益之間的沖突等原因，公共行政價值的實現卻存在著異化現象。公共行政價值的異化主要是指在公共行政活動過程中偏離公共行政價值目標的一種狀態或現象，最主要的體現是在公權力的運作上，體現在公權力的濫用與膨脹上，從這個意義上來說，最終帶來的是對人的異化，中國一直強調以人為本，堅持全面協調、可持續的科學發展觀，把人一直擺在很重要的地位，但是這種理論與現實的反差卻如此的鮮明，公共價值異化的潛在威脅也體現得更加明顯。公共行政價值的異化首先是體現在公共權力的運作中，公共權力是公眾讓渡的，它僅僅是權力的一種派生，它的行使必須以公共利益為目標。由委托理論可知，公共權力只是掌握在少數精英的手中，作為委托人的人民，需要的是人的服務和管理才能，但人具體掌管著事務，掌握的信息更多，使得他有條件來獲得更多的私人利益，從而給委托人造成損失。而且在理論上和實踐上都表明了握有公共權力的這部分人會利用手中的權力為自己謀利，在缺乏監督的情況下會使權力無限制地膨脹，偏離公共行政價值的最終目標，最終異化為自身謀利益的工具。這樣人本理念就被現實無情地吞噬，而基于盧梭的社會契約論，公共權力是公眾讓渡給政府的，政府利用權力進行管理以保護公眾利益，公共行政權力本身是一個實現利益的工具，它并不存在自行異化的威脅。但是在其運行過程中，目標與手段的置換會最終帶來實現目標的手段成為了實現的目標。公共行政權力導致的將是權力所有主體與權力使用主體的背離。[4]公共行政價值的異化主要表現在權力的運作上，然而權力在運作上的異化導致的結果是：首先是對人的徹底的異化、對人本理念的顛覆，從公務人員自身來看，有些公務人員缺乏其應有的責任感，雖然傳統文化在國人的心目中根深蒂固，但是作為官僚階層卻對傳統中國文化比較忽視，傳統的“為民服務”“公仆意識”的理念沒有完全建立起來，功利主義的思想侵蝕著行政人員的價值觀念。同時又由于其對權力的欲望比較強，導致權力的濫用及膨脹，致使權力部門化、部門利益化、利益法制化，最終帶來的是這種以自我為中心理念的膨脹，而以人為本的理念遭到顛覆；而從公民方面來看，作為人的公民，雖然從理論上來說，是權力的讓渡者，但是實踐中卻沒有得到權力的保護，從三鹿奶粉到問題疫苗，從列車脫軌到動車追尾，再到一幕幕的血色校車等等事件，不僅體現了政府的瀆職、失職，更體現了公共行政價值的異化帶來的對人的異化，完完全全沒有體現以人為本、以民為本的理念。其次，公共行政價值的異化帶來的是政府官員的責任性的缺失、公民權利的喪失，官員以自我為中心，因手中握有重大權力，但是在完成職責之后，政府官員并沒有為出現的差錯與損失承擔應有的責任，公民的應有權利沒有得到很好的保障，在委托的關系中，人民是權力的委托人，政府是人，人民賦予政府官員以重大的權力，政府當然需要用手中的權力為民眾服務。這種人民賦予的權力本身應該為民服務，但是卻反過來損害了民眾的利益，這種異化現象使得理論與現實的反差如此之鮮明。公共行政價值的異化也會帶來公平性的缺失，從傳統的公共行政理論到新公共服務理論再到治理理論，公平性由忽視到得到重視，對公平的追求和這種價值取向也逐漸滲透到人們的心中。從理論上來講，公平是公民的要求，但是在實際操作中，公平性仍然沒有得到保證，房價的一度上漲，貧富差距、收入差距的進一步拉大，都體現了公平性的缺失，雖然我們的社會一直在強調“要更加注重公平”，理論上將使我國行政改革的價值取向進一步明確，可現實的差距卻依然明顯，來源于人民的權力并沒有真正地為人民所用，異化的現象在生活中的表現還是如此的鮮活。

三、公共行政價值的發展取向

從公共行政理論發展的階段，并結合國內外學者的研究成果來看，我國的公共行政的價值在追求高效率的同時，應該向服務行政、責任行政轉變，更加注重社會公平。服務行政是我國公共行政價值取向的必然趨勢，公共行政學的發展由不注重人逐漸向“以人為本”的過程轉變。服務行政也成為當今我國政府行政價值的基本理念之一。這一價值取向的發展從實踐層面來講，是根源于社會要求的，也是構建社會主義和諧社會的必然要求。為人民服務是政府的責任，建立服務型社會就要求政府樹立為人民服務的理念。但是，正如張康之所說：公共行政的領域是權力運行的領域，行政人員處在代表國家執行公務的特殊職位上，擁有特殊的權力，也就是說，行政人員的手中都或大或小地執掌著公共權力。對于缺乏服務精神的人來說，就很容易改變權力的服務內容。所以，這就要求行政人員在行政改革的進程中加強自我道德修養、建立職業道德意識、遵行“廉潔奉公、勤政為民”的理念，以服務精神去迎接行政現代化，[5]真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。責任行政也是我國政府的發展取向，是公共行政的要求，這一理念是由我國政府與人民的關系所決定的，根據委托理論的要求，政府作為人民的人，人民賦予其管理國家的權力，但是權力與責任從來都不是單獨存在的，二者相輔相成，所以政府在行使權力的同時，也需要承擔起與權力相對應的義務和責任，對人民負責，人民有權利對政府的行為進行監督，可以追究政府不法或不當的行政行為，要求政府為其行為負責，可以說責任的承擔是權力有效運行的保證。公平行政也是公共行政的核心價值觀。公平主要指的是國家或政府在管理社會事務的過程中，公平地行使權力，維護社會的公平，實現社會公平和正義。而傳統的公共行政機關在執行立法和提出計劃時，常常以犧牲社會的公平來實現效率和節約，與其說它照顧一般利益，還不如說它照顧特殊利益，它以爭取公眾福利和民眾的面貌出現，但實際上卻常常反其道而行之[6]。傳統的僅僅重視效率的公共行政模式已經不適應現代社會發展的要求，因此，要實現公共行政價值觀的徹底轉向，就要倡導公共行政的社會公平，在公平中實現效率，真正走出傳統的觀念與模式，最終實現公共行政價值的目標?？傊残姓r值的問題是一個值得探討的現實問題。正如中國人民大學張康之教授所說：在二十一世紀，公共行政價值論的研究將被提到中心位置。然而公共行政價值的異化導致對人的忽視以及對以人為本的理念的顛覆，我國公共行政范式要真正走出傳統行政官僚式的局面，就需要把握公共行政價值的核心與正確的發展取向，掌握發展趨勢，在運用權力的過程中，杜絕權力的濫用與膨脹，從根本上避免公共行政價值失范現象的出現，防止公共行政價值的異化，真正實現公共行政價值的目標。

參考文獻：

[1]李彬.公共行政的價值取向分析[J].管理世界，2009，(3):126-127.

[2]王定云.西方國家新公共管理理論綜述與實務分析[M].上海：上海三聯出版社，2008.

[3]江正平,李麗.我國公共行政價值取向的趨勢分析[J].行政論壇，2011,(3):9.

[4]王樂夫，張富.試論公共行政價值異化[J].中山大學學報，2004，(4):16-19.

[5]張康之.走向現代化的行政價值選擇[J].國家行政學院報，2000，(6):62.

[6]韓翠珍.調整收入差距促進社會公平[J].中共山西省委黨校學報，2008，（1）

作者：張潤珍 單位：甘肅廣播電視大學管理學院