行政管理支出問題研究

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【摘要】行政管理支出的概念目前在學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成共識(shí)的觀點(diǎn)。本文基于行政管理方向的已研究成果，重新明確了政府行政管理支出的概念，探討了我國(guó)政府行政管理支出的現(xiàn)狀，分析了我國(guó)政府控制行政管理支出的意義，最后借鑒企業(yè)成本管理與行政管理改革提出對(duì)行政管理支出進(jìn)行控制的若干建議與措施，以建立廉潔高效的服務(wù)型政府。

【關(guān)鍵詞】行政管理支出;現(xiàn)狀;控制

一直以來，我國(guó)行政管理支出占財(cái)政總支出的比重上升迅猛，其增速超過全國(guó)財(cái)政支出和GDP。行政管理支出過高，控制不力的現(xiàn)狀是對(duì)我國(guó)當(dāng)前制度結(jié)構(gòu)的拷問。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源成本的增加，行政管理支出一定程度的增長(zhǎng)是合理的，但是增長(zhǎng)的總量過高、速度過快以及結(jié)構(gòu)的不均衡就屬于不正常現(xiàn)象，不僅會(huì)造成資源浪費(fèi)、滋生貪污腐敗，還會(huì)增加納稅人的負(fù)擔(dān)。因此，降低行政管理支出是我國(guó)行政管理體制改革的重要內(nèi)容和目標(biāo)。然而，目前學(xué)術(shù)界在行政管理支出概念方面尚未達(dá)成共識(shí)的觀點(diǎn)。正確理解政府行政管理支出是降低行政管理支出的前提和基礎(chǔ)。只有科學(xué)把握行政管理支出的概念與結(jié)構(gòu)，才能實(shí)現(xiàn)政府行政管理支出的長(zhǎng)期有效控制。

一、政府行政管理支出的概念和現(xiàn)狀

(一)政府行政管理支出的概念

行政管理支出是指政府為了行使其行政管理職能而安排的財(cái)政支出，是維持國(guó)家政權(quán)存在、保證各級(jí)國(guó)家管理機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的支出。從行政管理支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，行政管理支出包括兩方面的內(nèi)容:人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)。按支出用途可以分為人員經(jīng)費(fèi)支出、公務(wù)運(yùn)行支出、基本建設(shè)支出和專項(xiàng)支出。

(二)政府行政管理支出的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國(guó)財(cái)政收入和財(cái)政支出在逐年增長(zhǎng)。行政管理支出作為財(cái)政支出的一部分，其增長(zhǎng)也頗為迅速，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段為2006年以前。這一階段，我國(guó)政府行政管理支出主要是指行政管理費(fèi)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局每年都會(huì)對(duì)外公布。與GDP相比，1992－2006十五年間，我國(guó)政府行政管理費(fèi)從463．41億元增長(zhǎng)到7571．15億元，增長(zhǎng)了16倍之多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了GDP增長(zhǎng)的速度8%。第二階段為2007年至2012年。2007年政府開始實(shí)行收支分類改革，沒有了“行政管理費(fèi)”這一類別。大體上，行政管理支出主要體現(xiàn)在“一般公共服務(wù)支出”與“公共安全支出”中，這兩個(gè)類別占國(guó)家財(cái)政支出的比重從2007年的24．1%下降至12年的15．73%，但相較于財(cái)政支出的其他方面如科教、文體、醫(yī)療等民生領(lǐng)域，依然較高。第三階段為2012年至今。2012年黨的十八大以來，黨和政府相繼出臺(tái)了各項(xiàng)規(guī)定進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政管理支出的管理和控制并取得了顯著效果，有效地減少了資源浪費(fèi)和貪污腐敗現(xiàn)象的滋生。橫向相較于最近歷史時(shí)期的世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的行政支出占財(cái)政支出的比重普遍要高于這些國(guó)家。2006年世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家這一比重基本都能控制在15%以下。因此，就我國(guó)政府行政管理支出目前的絕對(duì)規(guī)模和相對(duì)增速，整體上有所下降，但仍處于歷史和國(guó)際較高水平。

二、我國(guó)政府行政管理支出較高的原因

(一)政府行政機(jī)構(gòu)繁雜，財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量多，致使人員經(jīng)費(fèi)支出過高

自改革開放以來，我國(guó)進(jìn)行了多次大部制改革，國(guó)務(wù)院組成部門縮減成目前的25個(gè)，中央政府結(jié)構(gòu)趨于完善，規(guī)模逐漸趨于適度。但是，地方和基層政府行政機(jī)構(gòu)規(guī)模依然較大。很多小部門的獨(dú)立設(shè)置，造成機(jī)構(gòu)臃腫，人員雜多，使得有限的財(cái)政資源不堪重負(fù)。加之我國(guó)地方政府有些部門職能模糊，職能過寬，有些領(lǐng)域和公共管理事務(wù)為多部門交叉管理，重復(fù)辦事，導(dǎo)致行政管理支出再次增加。我國(guó)公務(wù)員制度也不健全，人員調(diào)動(dòng)經(jīng)常發(fā)生。多數(shù)政府部門存在大量的臨時(shí)工作人員、公益性崗位和借調(diào)人員。

(二)財(cái)政支出管理不規(guī)范，控制不嚴(yán)，政府公務(wù)運(yùn)行支出較高

前些年政府公務(wù)接待都無標(biāo)準(zhǔn)無規(guī)定可循，公務(wù)接待力求大場(chǎng)面、闊消費(fèi)的現(xiàn)象較為普遍，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi);以考察調(diào)研之名公款出國(guó)旅游或國(guó)內(nèi)游玩時(shí)有發(fā)生;豪華氣派的辦公大樓，面子工程、節(jié)日工程、形象工程、政績(jī)工程屢見不鮮;違規(guī)配車、超標(biāo)配車的現(xiàn)象普遍。盡管十八大之后，黨和政府的各項(xiàng)規(guī)定加大了反腐倡廉和削減行政支出的力度，并取得了顯著成效，多地政府公務(wù)運(yùn)行成本在一定程度上得到了有效控制，但是還隱性公務(wù)成本或者將“三公”經(jīng)費(fèi)故意隱瞞轉(zhuǎn)嫁核算至其他經(jīng)費(fèi)中的現(xiàn)象。

(三)政府決策機(jī)制不健全，存在一定的決策失誤損耗

我國(guó)政府決策機(jī)制不健全，決策程序不科學(xué)，容易產(chǎn)生決策失誤。目前多地政府部門決策前未進(jìn)行充分調(diào)研、民意調(diào)查和對(duì)外宣傳，有些是領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)攬大權(quán)，自行決定，有些是照搬以往程序和其他地方經(jīng)驗(yàn)，還有些是缺乏民主，監(jiān)督機(jī)制不健全，由此造成決策失誤。這不僅給國(guó)家?guī)頁p失，造成行政管理支出的浪費(fèi)和決策成本的增加，還影響當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃、建設(shè)和公共管理，甚至有些還影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，造成不可修復(fù)的損害。

三、政府控制行政管理支出的具體措施

政府應(yīng)該從兩個(gè)方面對(duì)行政管理支出進(jìn)行控制，一是借鑒企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，將企業(yè)管理思想、方法、模式運(yùn)用到政府行政管理支出管控之中，主要包括成本管理方面，二是行政管理方面，從行政體制、制度建設(shè)等行政行為進(jìn)行規(guī)范。

(一)借鑒企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)

1、樹立成本觀念、系統(tǒng)觀念，引入戰(zhàn)略成本管理思想

政府公務(wù)人員應(yīng)該樹立牢固的成本觀念和效益觀念，不斷強(qiáng)化成本和效率意識(shí)，認(rèn)識(shí)到行政管理支出控制對(duì)于部門工作、國(guó)家發(fā)展和社會(huì)和諧的意義，主動(dòng)自覺地采取科學(xué)有效的措施，降低行政管理支出。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府還應(yīng)積極借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理的思想，建立成本管理系統(tǒng)，制定成本管理戰(zhàn)略，將政府的行政管理支出管理工作作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程和發(fā)展戰(zhàn)略。

2、規(guī)范公款消費(fèi)行為，制定消費(fèi)定額和公務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)范職務(wù)消費(fèi)項(xiàng)目，明確職務(wù)消費(fèi)的范圍，堅(jiān)決杜絕公費(fèi)私用和不合理消費(fèi)行為。對(duì)職務(wù)消費(fèi)數(shù)額制定明確標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施總量控制。成本控制的關(guān)鍵在于制定消耗定額、實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化工作和實(shí)行精細(xì)化管理，對(duì)各項(xiàng)公務(wù)活動(dòng)實(shí)行定額管理，辦公用品實(shí)行定額領(lǐng)用制度，可以有效控制行政管理支出。強(qiáng)化公車采購和使用管理，嚴(yán)格公車配備標(biāo)準(zhǔn);加強(qiáng)會(huì)議管理，控制會(huì)議規(guī)模，采用多種會(huì)議方式，嚴(yán)格會(huì)議審批程序;加強(qiáng)公務(wù)接待管理，嚴(yán)格公務(wù)接待范圍;規(guī)范接待費(fèi)開支范圍，合理制定接待費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn);嚴(yán)格控制出國(guó)考察等活動(dòng);嚴(yán)格控制樓堂館所等建筑物建設(shè);加強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)節(jié)能建設(shè)，節(jié)約用水用電。

3、從創(chuàng)新方面著手

政府降低行政管理支出，應(yīng)該從創(chuàng)新方面著手，一方面創(chuàng)新工作流程，另一方面創(chuàng)新管理方式。創(chuàng)新工作流程，一是整合工作資源和流程，確定各科室的主要業(yè)務(wù)，規(guī)范科員的業(yè)務(wù)程序，撤銷繁雜的工作環(huán)節(jié)，并進(jìn)行精細(xì)化管理，不斷提高工作效率。二是實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)，建立網(wǎng)絡(luò)政府。電子政務(wù)是一種新型的政府運(yùn)作模式，不僅能夠迅速高效地獲取信息，進(jìn)行行政處理，簡(jiǎn)化政府工作程序，提高工作效率，還可以減少公務(wù)人員數(shù)量和辦公場(chǎng)所，壓縮管理運(yùn)作環(huán)節(jié)，從而最大限度地減少行政管理支出。創(chuàng)新管理方式，一是引入企業(yè)現(xiàn)代管理方法和手段，如VE價(jià)值工程、ABC作業(yè)成本法、ABM作業(yè)成本管理等等。二是政府主動(dòng)打破局部領(lǐng)域的壟斷狀態(tài)。政府管理的壟斷性質(zhì)是不能改變的，但局部領(lǐng)域可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低行政管理支出。在一些公共物品的生產(chǎn)領(lǐng)域、公共服務(wù)社會(huì)化領(lǐng)域以及自身管理提供服務(wù)領(lǐng)域中，引用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不僅有利于政務(wù)公開、社會(huì)監(jiān)督、廉政建設(shè)，還可以預(yù)防暗箱操作等不法行為，防止產(chǎn)生“近親外包”。

4、加快預(yù)算會(huì)計(jì)理論研究與實(shí)務(wù)改革，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)的反映和監(jiān)督職能

進(jìn)行會(huì)計(jì)模式的轉(zhuǎn)換，由現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)模式轉(zhuǎn)換為基金會(huì)計(jì)模式。完善我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)的組成體系，改革、完善預(yù)算會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)告制度，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展合理使用新預(yù)算會(huì)計(jì)科目系統(tǒng)，將收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)合使用。

(二)行政管理角度

1、轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革，建立高效政府

政府職能是設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置人員的前提和基礎(chǔ)，政府職能權(quán)限分配不明確，機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉，就會(huì)產(chǎn)生“越位”、“缺位”等問題。因此，轉(zhuǎn)變政府職能，理清行政關(guān)系，規(guī)范行政行為，建設(shè)服務(wù)型和創(chuàng)新型政府，是降低行政管理支出的重要途徑之一。

2、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，縮減規(guī)模，完善激勵(lì)機(jī)制

地方政府推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，加大機(jī)構(gòu)整合力度，健全部門間協(xié)調(diào)合作機(jī)制，精簡(jiǎn)各類公務(wù)辦事機(jī)構(gòu)，撤銷不必要的政府部門。裁撤和分流不必要的工作人員，采用現(xiàn)代企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制和淘汰機(jī)制，改進(jìn)部門績(jī)效考核，用激勵(lì)與約束的方式來調(diào)動(dòng)公務(wù)人員工作的積極性，使政府公務(wù)人員真正做到能進(jìn)能出，保持旺盛的進(jìn)取心和活力。同時(shí)，應(yīng)適時(shí)提高公務(wù)人員的工資待遇，這與降低行政管理支出并不矛盾。公務(wù)人員數(shù)量的減少、素質(zhì)的提高與公務(wù)人員的工資水平是相互統(tǒng)一、相互促進(jìn)的關(guān)系。公務(wù)人員數(shù)量的減少、素質(zhì)的提高能夠極大提高政府辦公的行政效率，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)做出更多貢獻(xiàn)，而公務(wù)人員工資福利的增長(zhǎng)也有利于提高他們的工作積極性。

3、推進(jìn)依法行政，構(gòu)建法治政府

制定并完善相關(guān)法律法規(guī)，與十八大以來印發(fā)的各項(xiàng)規(guī)定一并形成系統(tǒng)性文件，規(guī)范政府行為和經(jīng)費(fèi)開支，對(duì)職務(wù)犯罪和貪污腐敗嚴(yán)懲不貸，以降低政府內(nèi)部損耗成本，遏制腐敗現(xiàn)象。

4、完善預(yù)算管理、科學(xué)決策、政務(wù)公開、行政審批、公共監(jiān)督

政府審計(jì)等各項(xiàng)制度建設(shè)強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算，規(guī)范財(cái)政支出。一是提高部門預(yù)算編制水平和管理水平，不斷增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和公平性，將預(yù)算外資金和制度外的資金統(tǒng)一到預(yù)算控制之內(nèi)，形成統(tǒng)一完整的政府預(yù)算系統(tǒng)。二是加強(qiáng)部門預(yù)算改革、國(guó)庫集中收付制度改革、政府采購制度改革、行政財(cái)務(wù)管理改革等。完善科學(xué)決策體系，提高決策能力和水平。加強(qiáng)決策民主化，多進(jìn)行民眾調(diào)查和聽證，多征詢學(xué)者意見，提高政策透明度，推進(jìn)政務(wù)和信息公開，防止政府決策失誤產(chǎn)生的成本。建立透明完善的政務(wù)公開機(jī)制。政府信息制定不公開，政府建設(shè)不透明，不利于公眾監(jiān)督。因此要降低政府行政費(fèi)用，必須有透明完善的政務(wù)公開機(jī)制。只要把政府的公務(wù)運(yùn)行賬目詳細(xì)公開，勇于接受公眾的監(jiān)督，采取嚴(yán)厲問責(zé)，鋪張浪費(fèi)的情況會(huì)得到改善。加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府日常行政支出費(fèi)用的管理，提高經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門工作的獨(dú)立性與有效性，對(duì)部門經(jīng)濟(jì)效益、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、資金使用進(jìn)行詳細(xì)審計(jì)審查，及時(shí)對(duì)外公布政府行政費(fèi)用使用情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的財(cái)政問題移交紀(jì)檢委和檢察部門進(jìn)行調(diào)查處理。

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作者：夏炎 單位：北方工業(yè)大學(xué)