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      檢察機關公益訴訟民法管理完善

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      檢察機關公益訴訟民法管理完善

      [摘要]檢察機關作為民事公益訴訟的原告向法院提起民事訴訟已是當前世界各國立法趨勢,美國、英國、法國、德國、日本、越南等國家分別建立檢察機關提起公益訴訟制度。檢察機關作為國家法律監督機關,負有監督法律正確實施的職責,其可以通過行使檢察權,同破壞法律的違法犯罪行為作斗爭。同時,檢察官熟悉法律,掌握訴訟技巧,能夠有效及時地運用法律手段,維護國家和社會公共利益。因此,建立檢察機關提起公益訴訟制度能夠有效制止和保護國家利益和社會公共利益。但是,由于我國民事訴訟法堅持原告一元化理論,要求原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織,致使檢察機關提起公益訴訟存在程序法上的原告主體資格缺失。其次,檢察機關參與訴訟,不管是支持原告一方,還是被告一方,都將打破原被告之間完全平等的格局,所以建立該制度將帶來訴訟平衡問題。再次,檢察機關自身也存在著體制上的缺陷,受到各方利害關系的困擾。從當前立法來看,建立檢察機關提起民事公益訴訟制度具有一定的憲法和程序法基礎,建立檢察機關提起民事公益訴訟制度具有可行性。

      [關鍵詞]檢察機關;公益訴訟;程序法缺失;體制缺陷

      引言

      隨著我國社會經濟的快速發展,在建立社會主義市場經濟體制的過程中,出現了大量的侵害國家利益和社會公共利益的案件,如國有資產流失案件;環境與自然資源的公害案件;壟斷經營案件;不合理利用土地案件;破壞土地資源案件等公共性的違法侵害國家利益和社會公共利益的案件。但是,由于我國公益訴訟的原告制度在程序法上的缺失,致使國家利益和社會公共利益無法獲得圓滿的救濟與維護,僅僅依靠公民以原告資格向法院提起民事訴訟是非常不現實的。根據民事訴訟法理論,當事人僅能獲得其自身受侵害權利范圍內的救濟[1],而對于超出自身權利范圍的國家利益和社會公共利益,公民無權提起訴訟。因此,確立檢察機關作為國家利益和社會公共利益的原告主體資格,建立檢察機關提起民事公益訴訟制度已是當務之急。正如最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長王鴻翼在2003年6月16日發表在《檢察日報》上的《完善民行檢察在于修改立法》中所講的那樣,“檢察機關提起民事訴訟和支持起訴,雖然于現行法律無據,……但客觀現實需要”。

      一、檢察機關提起民事公益訴訟的必要性

      (一)國有資產流失嚴重。在國有資產流失方面,近幾年國有資產以年均5%的速度流失,進入90年代后,每年流失至少1000億元,日均流失近3億元,國有資產流失嚴重。據統計,從1982年到1992年流失大約5000億元,這大約相當于1992年全國國有資產總量26000億元的五分之一,比1992年財政總收入4183億元還多800多億元。[2]對侵害國有資產的案件,在以往的司法實踐中,我們僅僅采取構成犯罪的追究刑事責任,不構成犯罪的移交行政機關進行行政處罰的單一做法,而對已經流失的國有資產則無法通過民事訴訟程序予以追繳。因此,建立檢察機關民事公益訴訟原告制度,可以達到追究侵害人的經濟責任、保護國家經濟利益不受侵犯的目的。

      (二)環境污染日益嚴竣。改革開放以來,我國社會經濟取得翻天覆地的變化,在經濟不斷增長的過程中,出現了大量的環境污染和資源破壞的事件。一些集團、部門、地方為了本集團、本部門、本地方的利益,置環境保護于不顧,大肆違法違規地生產經營,對地方、國家造成了嚴重的環境污染。沙塵暴、酸雨、土壤沙化、水土流失、擅自采伐造成資源的破壞性開采、違規排放污水、廢氣等案件有日益加重的趨勢。為了維護人們正常的生存環境,防止環境污染和破壞,應該賦予檢察機關對環境案件的起訴權。

      (三)壟斷經營、違法經營案件增多。目前在我國很多公用事業是由政府部門或企事業單位壟斷經營的,如電力、郵政、電信、鐵路等行業,消費者實際上處于不利地位,消費者對于壟斷部門的霸王條款、格式條款、降低服務等壟斷措施無能為力,消費者權益受到嚴重侵害。同時,當前社會上還存在大量生產銷售假冒偽劣產品,損害消費者利益的案件。這些案件直接損害的是消費者的利益,也間接損害了國家的利益。所以檢察機關應該提起公益訴訟。

      二、對檢察機關提起民事公益訴訟制度的域外考察

      (一)對英美法系國家關于檢察機關提起民事公益訴訟的制度考察

      1、美國。美國是現代公益訴訟制度比較健全的國家,19世紀末就確立了檢察院作為民事公益訴訟原告的資格。1890年美國國會通過了《謝爾曼法》,該法規定,對于違反該法案的公司,檢察官依司法部長的指示,可提起民事訴訟。[3]在美國,檢察機關實質上是行政機關,聯邦檢察官是政府工作人員,代表政府行使訴訟權利,對涉及政府利益的案件和公共利益的案件,提起訴訟,保護政府和公眾的利益。[4]美國聯邦地區法院《民事訴訟規則》第17條就明確規定“在制定法另有規定的情況下,對于保護他人利益的案件,可以以美國政府的名義提起訴訟?!睹绹ǖ洹返?8編第547條規定,民事案件涉及聯邦利益時,檢察官可以提起訴訟或出庭為聯邦政府辯護。著名的微軟公司壟斷經營案、煙草致害健康損害賠償案、麥當勞壟斷經營案,也都是檢察機關代表國家提出的。檢察機關作為公益代表人提出公益訴訟,當然具有普遍的價值。[5]

      2、英國。自1827年開始,英國就逐步完善檢察制度,并在1994年將“公共利益檢驗”作為提起公訴的條件之一,即涉及公共利益或妨礙公共權利的行為,檢察長有權請求法院制止該不正當行為。

      (二)對大陸法系國家關于檢察機關提起民事公益訴訟的制度考察

      1、法國。法國公益訴訟制度的建立可以追溯至法國大革命后于1804年頒布的《拿破侖法典》,該法典規定,檢察官可以為了社會公益提起或參與的訴訟。后來的《法國新民事訴訟法典》第421條也規定:“檢察院得作為當事人進行訴訟,或者作為從當事人參加訴訟,于法律規定情形,檢察院代表社會。”第422條規定:“在法律有特別規定的情形下,檢察院依職權進行訴訟?!钡?23條規定:“除法律有特別規定情況外,在事實妨害公共秩序時,檢察院為維護公共秩序進行訴訟?!狈▏?a href="http://www.jiamaocode.com/lunwen/falulvnwen/mfgllw/201104/707620.html" target="_blank">民法典從實體法的角度規定了檢察機關提起公益訴訟的范圍:①有關個人法律地位的訴訟;②有關法庭的訴訟;③其他與作為公職官員的檢察官職權有關的特定訴訟;④與個人身份有關的案件,包括親權、離婚、夫婦分居、監護等;⑤涉及慈善、遺產的訴訟;⑥涉及未成年人和法律上無行為能力人的訴訟;⑦獲得推定死亡聲明的訴訟等等共有十三類案件。

      2、德國。德國在1960年頒布的《德國法院法》中確立了公益代表制度,即由聯邦最高檢察官作為聯邦公益代表人,州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們的參加人的身份參與機關公益訴訟。根據德國民事訴訟法第632條、第638條和646條的規定:檢察機關作為社會公共利益的代表,對涉及國家、社會公共利益的重大案件可提起民事訴訟。[6]在婚姻無效、雇傭勞動、禁治產案件中,檢察院有權提起訴訟。[7]

      3、日本。日本的民事公益借鑒了法國、德國的經驗。日本民事訴訟法中明文規定了檢察院作為國家和社會利益的代表,對特定的涉及公共利益的案件,有權以主當事人的身份提起公益訴訟,也可以作為從當事人參與訴訟,并可以上訴。提起民事公益訴訟范圍主要包括:①禁治產、準禁治產的宣告及其撤銷請求權;②不在人的財產管理人制作財產目錄和改任的請求權以及財產管理的處分權及其撤銷的請求權;③法人的臨時理事、特別人、清算人的選任請求權和清算人解任請求權;④不合法婚姻的撤銷請求權;⑤親權喪失的宣告請求權;⑥由親權獲得的財產管理權喪失的宣告請求權;⑦監護人解任請求權;⑧繼承的承認和放棄期間的延長請求權;⑨尋找繼承人的公告請求權等等。

      (三)蘇聯、東歐國家關于檢察機關提起民事公益訴訟的制度考察

      蘇聯、東歐國家的民事訴訟理論受到列寧關于檢察權及國家干預主義理論的影響,該理論特別強調檢察機關的干預性。因為“在我們看來,經濟領域一切屬于公法范圍,而不是什么私分的東西”,因此,“必須擴大國家對私法關系的干預”。[8]1923年《蘇俄民事訴訟法典》和1964年的《民事訴訟法典》及《蘇聯和加盟共和國民事訴訟綱要》都規定了檢察長有權參與各階段民事訴訟活動以維護國家和社會公共利益。

      三、檢察機關提起民事公益訴訟制度在我國的司法實踐

      (一)建國初期的司法實踐

      建國初期,受蘇聯民事訴訟理論的影響,我國確立了檢察機關代表國家利益和社會公共利益提起民事訴訟的制度。1949年12月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規定:“最高人民檢察署受中央人民政府委員會之直轄,直接行使并領導下級檢察署行使下列職權:??⑤對于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件,均得代表國家公益參與之”。即參與關于全國社會與勞動人民利益有關的民事案件。這就是新中國最初的關于檢察機關代表國家和社會公共利益參與民事訴訟的規定。1954年的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第4條規定,對于有關國家和人民利益的重要民事案件,檢察院有權提起訴訟。在上述立法、司法文件的指導下,1954年,遼寧、安徽、江西、山東、河南、山西、陜西、甘肅和北京9個省、市檢察機關共辦理民事案件2352件,既有提起訴訟的,也有參與訴訟的案件。[9]

      在最高人民檢察院《1950至1957檢察工作規劃》中,《規劃》明確要求計劃在1956年選擇有關國家和人民利益的重要案件3萬件,參與或提起訴訟。[10]檢察機關提起民事訴訟在維護國家利益和公共利益中發揮了良好作用,產生了良好的社會影響。最高人民法院在1957年制定的《民事案件審判程序(草稿)》中第1條規定:人民檢察院對于國家和人民利益的重要案件,也可以提起訴訟。該《草案》對檢察機關具有民事公益訴訟原告主體資格也采認同態度。

      (二)改革開放以來的司法實踐

      建國初期我國就建立了檢察機關提起民事公益訴訟制度,但是在經過之后,關于是否設立公益訴訟制度,在20世紀80年代制定民事訴訟法時就曾發生了激烈爭論,最終反對的觀點占了上風。[11]檢察機關提起民事公益訴訟制度最終沒有寫入民事訴訟法,僅僅保留了第十五條關于“支持起訴”的原則性條款。[12]在此后的十多年間,檢察機關向法院提起民事公益訴訟在十多年的時間處于低糜狀態,直到1997年12月3日,河南省方城縣檢察院以原告身份訴該縣工商局擅自出讓房地產致使國有資產流失案的出現,才標志著我國改革開放以來第一例由檢察機關提起的民事公益訴訟案件正式誕生。自此以后,檢察機關作為民事公益訴訟原告提起民事訴訟在全國展開,關于檢察機關提起民事公益訴訟的制度化也在積極探索。2002年福建省各級檢察機關參與了公益訴訟案26件。2002年3月福建省龍巖市檢察院與龍巖市中級法院就民事公訴案件的立案條件、受理范圍、檢察人員如何出席民事法庭等具體問題達成一致意見。[13]2004年四川省檢察院在全國率先明確以“國家監訴人”身份,支持公益訴訟。[14]但是,在轟動全國的銀廣廈案和億安科技案中,最高人民法院以法院“受理的時機還不成熟”為理由,于2001年9月24日向全國各級法院下發第406號通知,要求各級法院暫不受理相關案件。[15]檢察機關作為民事公益訴訟原告的主體資格再次被否定。正如楊立新教授所講的:“公益訴訟本來在實踐中已經進行探索了。可是在最近,“兩高”的領導層協商,又將這一新生的、必要的探索“扼殺”了,不準再繼續進行公益訴訟的探索了。這是一個不明智的做法?!盵16]

      四、檢察機關提起民事公益訴訟原告制度的在我國司法實踐中存在的問題

      (一)檢察機關作為民事公益訴訟原告在程序法上的缺失

      傳統民事訴訟理論認為只有公民、法人或其他組織因自身的民事權益受到侵犯或與他人發生民事權益爭議時,才能以原告資格向人民法院提起民事訴訟,要求人民法院行使審判權以維護其民事權益。我國的民事訴訟原告制度即是以該理論為基礎而建立的?!吨腥A人民共和國民事訴訟法》第108條條1項規定:“原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”,即原告必須是實體性權利的享有者,且這種權利必須是原告“專屬性”或“排他性”的享有。[17]因此,在我國現行程序法規定中,檢察機關作為民事公益訴訟原告提起公益訴訟,并無法律明文規定,檢察機關不具有民事原告主體資格。

      (二)檢察機關作為民事公益訴訟原告在體制上的缺陷

      根據憲法按排,最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責,地方人民檢察院對產生它的國家權力機關負責。人民檢察院獨立行使檢察權,不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。但是,檢察機關的人、財、物均受制于地方政府,這種非獨立的體制導致了檢察機關與地方黨委、人民代表大會、行政機關有著千絲萬縷的關系。這種體制上的問題容易導致檢察機關退卻缺位,不能或不敢維護被損公益,其公益訴訟的目的性就會被扭曲,公益訴訟就可能成為保護主義的工具,為公權力影響甚至是侵害私權利提供了可能性。[18]這種千絲萬縷的關系往往因利益的驅動而導致地方保護主義,使檢察機關在行使檢察權時難免受到行政機關、社會團體和個人干預,違背公益訴訟的宗旨。

      (三)檢察機關作為民事公益訴訟原告對訴訟活動造成的沖擊

      檢察機關是國家法律的監督機關,有權對民事審判活動實行法律監督。因此,如果規定檢察機關有權向人民法院提起民事公益訴訟,這樣檢察機關就具有雙重身份,兼備了“運動員”和“裁判員”的雙重角色。檢察官與法官之間的關系就顯得微妙起來,這難免對法官獨立審判產生影響。檢察院具有抗訴權,法官往往在處理案件時要更加謹慎,這樣法院與原、被告之間形成一個等腰三角形的結構模式,檢察院參與訴訟,不管是支持原告一方,還是被告一方,都將打破原被告之間完全平等的格局,破壞民事訴訟的公正性。[19]在目前的司法體制下,由于檢察機關的多重身份和角色介入到民事訴訟中,其對民事審判活動的監督權必然導致法院中立地位難保;其特殊的地位和訴訟權利(權力)也會使其與對方當事人之間的平等對話產生困難。檢察機關在現行法律框架下介入民事訴訟,非但不能當然地帶來權力擴張的結果,反而可能引發檢察機關角色的混亂和沖突[20]。

      五、結論:檢察機關提起民事公益訴訟具有可行性

      從當前立法來看,建立檢察機關提起民事公益訴訟制度具有一定的憲法和程序法基礎?!吨腥A人民共和國憲法》第12條規定,國家財產神圣不可侵犯,禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞。《人民檢察院組織法》第4條規定,人民檢察院行使檢察權,保護社會主義全民所有的財產?!吨腥A人民共和國刑事訴訟法》第77條第2款規定,如果是國家財產、集體財產遭受損失的,人民檢察院在提起公訴的時候,可以提起附帶民事訴訟”。因此,作為法律監督機關的人民檢察院提起公益訴訟是實現其憲法、法律賦予神圣職權的重要方式。同時,檢察機關提起民事公益訴訟已經得到實踐檢驗,在維護國家利益和社會公共利益上作出了重大貢獻。從世界各國的立法來看,檢察機關提起公益訴訟是當前各國法律制度發展的趨勢。美國、英國、法國、德國、日本、越南[21]等國家都建立了檢察機關提起民事公益訴訟制度。所以,賦予檢察機關提起民事公益訴訟的原告資格是符合時展潮流的。當然,我們應該看到當前在確立檢察機關作為民事公益訴訟原告制度存在的問題,但只要我們開拓思路、勇于創新、努力實踐,就一定能找到解決的方法??上驳氖窃凇吨袊穹ǖ洳莅附ㄗh稿》中已經看到這種立法努力,《建議稿》第二十條、條三十四條分別規定了檢察機關有權提起宣告失蹤[22]和宣告死亡[23]的原告資格。

      在我國,檢察機關作為國家法律監督機關,負有監督法律正確實施的職責。檢察機關可以通過行使檢察權,同破壞法律的違法犯罪行為作斗爭。同時,檢察官熟悉法律,掌握訴訟技巧,能夠有效及時地運用法律手段,維護國家和社會公共利益。因此,檢察機關作為民事公益訴訟原告具有可操作性,檢察機關應該具有民事公益訴訟的原告資格。但是,檢察院沒有權力壟斷訴權,公益訴訟的原告制度不能再堅持一元化理論而應該是以多元化理論為指導。人們廣泛承認的事實是:檢察官太少用于其廣泛的權力,以致不能有效保護新興的超個人利益,諸如少數族彝、政治和宗教少數派的基本自由,自然資源的保護,以及消費者權利。[24]所以,我們在賦予檢察機關民事公益訴訟原告資格的同時,也應該賦予具備一定條件的社會組織及個人提起公益訴訟權利。

      注釋

      [1]葛銳訴鄭州火車站收入廁費案,原告葛銳最終獲賠0.3元。

      [2]謝次昌.國有資產10年流失逾5000億元[N].經濟日報,1995-12–04.

      [3]《謝爾曼法》第四條規定:各區檢察官依司法部長的指示,在各區提起衡平訴訟,以防止和限制違反本法的行為。

      [4]李忠芳,王開洞.民事檢察學[M].北京:中國檢察出版社,1996.33.

      [5]楊立新.探尋公益訴訟從理想到實踐的路程—北大中國婦女法律援助中心采訪.楊立新民法網2007-04-28.

      [6]何勤華.德國法律發展史[A].北京:法律出版社,1999.472.

      [7]李忠芳,王開洞.民事檢察學[M].北京:中國檢察出版社,1996.29.

      [8]列寧.列寧全集(36).北京:中國政治大學出版社,1984.587.

      [9]楊立新.新中國民事行政檢察發展前瞻.楊立新民法網2007-04-28.

      [10]柯漢民.民事行政檢察概論[M].北京:檢察出版社,1993.34.

      [11]齊樹潔,鄭賢宇.我國公益訴訟的困境與出路.中國私法網2007-05-05.

      [12]《中華人民共和國民事訴訟法》第十五條:機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為,可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴。

      [13]張仁平.福建:著力倡行公益訴訟[N].檢察日報,2003-03-15.

      [14]“國家監訴人”說。該觀點認為檢察機關是國家法律監督機關,具有雙重任務,即支持起訴和實行法律監督。李忠芳,王開洞.民事檢察學[M].北京:中國檢察出版社,1996.110.

      [15]江偉,廖永安.我國民事訴訟主管之概念檢討與理念批判[J].中國法學,2004,(4):84.

      [16]楊立新.探尋公益訴訟從理想到實踐的路程—北大中國婦女法律援助中心采訪.楊立新民法網2007-04-28.

      [17]柴發邦.民事訴訟法學[M].北京:北京大學出版社,1992.236.

      [18]樊安紅,張平.關于對行政公益訴訟原告主體資格的思考[J].湖南科技學院學報,2006,(7):153.

      [19]黃松有.檢察監督與審判獨立[J].法學研究,2000,(4):75.

      [20]王福華.我國檢察機關介入民事訴訟之否定[J].政治與法律,2003,(5):119.

      [21]在越南,民事行政檢察監督及其方式是非常完整并且確有實效的,越南檢察機關設有民事監督局,負責對民事審判、行政審判訴訟活動的監督,檢察機關對涉及國家利益和社會公共利益的案件,可以起訴。楊立新.民事行政訴訟檢察監督與司法公正[J].法學研究,2000,(4):53.

      [22]《中國民法典草案建議稿》第二十條:無利害關系人或利害關系人不提出宣告申請人,或者本人及利害關系人不提出撤銷宣告的申請人,為保護本人或者他人的合法利益,應當由人民檢察院提出本條第一款及第二款所規定的申請。梁慧星.中國民法典草案建議稿[M].北京:法律出版社,2003.5.

      [23]《中國民法典草案建議稿》第三十四條:下落不明的自然人無利害關系人或者其利害關系人不提出死亡宣告申請的,應當由人民檢察院提出死亡宣告申請。梁慧星.中國民法典草案建議稿[M].北京:法律出版社,2003.7.

      [24]莫諾·卡佩萊蒂.比較法視野中的司法程序[M].徐昕、王奕譯,北京:清華大學出版社,2005.381.

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