從營商環(huán)境下破產(chǎn)司法制度優(yōu)化探析

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摘要：國內(nèi)外營商環(huán)境評價體系中對破產(chǎn)能力均設置了評價指標，目前我國營商環(huán)境指標在破產(chǎn)方面稍顯不足，集中于司法問題。基于“以評促建”的原則，應采取對應的改革措施以改善現(xiàn)狀，可設置破產(chǎn)簡易程序，建立規(guī)范化的破產(chǎn)管理人職業(yè)群體以提升破產(chǎn)效率。通過切實保障債權人對破產(chǎn)重整過程的參與權、債權人對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督權來完善破產(chǎn)框架。在配套制度方面，持續(xù)完善府院協(xié)調(diào)機制，建設專業(yè)化的破產(chǎn)審判制度，實行破產(chǎn)案件立案登記制。

關鍵詞：營商環(huán)境；辦理破產(chǎn)；破產(chǎn)效率；破產(chǎn)框架；破產(chǎn)配套制度

2019年10月23日，世界銀行的《2020年營商環(huán)境報告》中，中國在辦理破產(chǎn)課題方面分數(shù)僅62.1分，位列第51名。由于破產(chǎn)程序大部分都需在司法環(huán)節(jié)完成，因此完善我國的破產(chǎn)司法能力對改善營商環(huán)境尤為重要。可通過分析不同評價體系中涉及破產(chǎn)的共性評價指標，基于“以評促建”的原則，審視當前現(xiàn)狀，改善營商環(huán)境。

一、營商環(huán)境評價體系及破產(chǎn)指標分析

（一）營商環(huán)境評價體系

1.世界銀行《營商環(huán)境報告》《2020年營商環(huán)境報告》中營商環(huán)境一級指標中包含辦理破產(chǎn)指標。中國在該項僅獲62.1分，排名51，稍落后于發(fā)達經(jīng)濟體。2.重慶法治化營商環(huán)境司法評估指數(shù)體系2019該評價體系是國內(nèi)首個法治化營商環(huán)境司法評估指數(shù)體系。在該評價體系中，對“破產(chǎn)案件辦理”的二級指標細化如下：

（二）指標綜合分析

通過對比研究，可歸納總結如下三類破產(chǎn)指標：1.破產(chǎn)效率（1）破產(chǎn)時間與資金占用損失破產(chǎn)時間是債權人收回債務所需要的時間，自企業(yè)申請破產(chǎn)之日起，至企業(yè)債務的清算、償還完畢為止。資金占用損失，即破產(chǎn)過程中債務人未及時清償欠款而給債權人造成的資金占用損失。破產(chǎn)處理的時間越短，債權人的利益就能夠更好地得到保護和實現(xiàn)。破產(chǎn)久拖不決，導致資金占用損失累加，同時破產(chǎn)企業(yè)的財產(chǎn)狀況不斷惡化和貶值，由此可能會引起債權人利益受損、社會環(huán)境的不穩(wěn)定、市場經(jīng)濟活力降低等一系列連鎖反應。（2）破產(chǎn)成本破產(chǎn)過程中，需要支付訴訟費、稅費、破產(chǎn)管理費、拍賣費、評估費和律師費等相關費用以完成破產(chǎn)。破產(chǎn)成本即計算上述費用的總和占最后破產(chǎn)財產(chǎn)總額的比例，比例越高，破產(chǎn)成本越高。（3）破產(chǎn)回收率破產(chǎn)回收率即清償率，具體為債權人通過重組、清算或債務執(zhí)行等法律行動收回的債務占債務額的百分比。回收率的計算公式是關于破產(chǎn)程序的時間、成本、結果及貸款利率的函數(shù)。在此公式中，破產(chǎn)所需的時間、破產(chǎn)成本和破產(chǎn)結果都是影響回收率的變量。2.破產(chǎn)程序的債權人參與破產(chǎn)程序的債權人參與來源于世界銀行評價體系中的“破產(chǎn)框架”指標，具體包括：啟動程序指數(shù)，管理債務人資產(chǎn)指數(shù)，重組程序指數(shù)和債權人參與指數(shù)，這四個指數(shù)共同指向破產(chǎn)程序中的債權人參與問題。指數(shù)數(shù)值越高，破產(chǎn)程序設計越利于恢復可存活的企業(yè)和清算不可存活的企業(yè)。3.破產(chǎn)配套制度（1）府院協(xié)調(diào)機制破產(chǎn)程序是司法清償程序，故首先要解決的是破產(chǎn)企業(yè)財產(chǎn)清算、債權債務關系、企業(yè)重整等問題。但破產(chǎn)工作的正常運行需要各機關、部門的協(xié)調(diào)工作。與其他各類案件不同的是，破產(chǎn)案件是在法院主導下，通過司法程序畢其功于一役，統(tǒng)籌解決涉及債務人的法律、經(jīng)濟、社會各方面問題。破產(chǎn)審判工作必須依靠外部環(huán)境的支持，因此府院協(xié)調(diào)機制在推動破產(chǎn)順利進行的過程中顯得尤為重要。（2）破產(chǎn)專業(yè)審判制度破產(chǎn)以司法審判程序為核心，專業(yè)、科學的司法審判制度能夠主導企業(yè)快速破產(chǎn)重整。最高人民法院的指導意見指出：“要高度重視企業(yè)清算破產(chǎn)案件法官的培養(yǎng)和使用，結合實際努力探索科學合理的企業(yè)清算破產(chǎn)案件績效考評機制，充分調(diào)動審判人員依法審理企業(yè)清算破產(chǎn)案件的積極性。”專業(yè)性審判制度的建設不僅需要專業(yè)的審判庭、法庭和破產(chǎn)法官人才，更需要設計科學的績效考核制度和破產(chǎn)法官繁雜的工作進行匹配。

二、評價指標參照下我國破產(chǎn)司法能力存在的問題

1.破產(chǎn)案件處理周期較長我國平均的破產(chǎn)案件處理時間為1.7年。這個結果是基于對北京、上海兩個破產(chǎn)環(huán)境較為優(yōu)越的城市的調(diào)查結果得出的，對其他地區(qū)來說，破產(chǎn)時間通常要久于1.7年。以2017年南京市中級人民法院關于破產(chǎn)程序的調(diào)研報告為例：截至2017年6月30日，在南京全市法院審結的破產(chǎn)案件中，以“終結破產(chǎn)程序”方式結案平均審理期限約26個月，其中2年以內(nèi)終結破產(chǎn)程序的共41件，2年以上至3年的共22件，3年以上的共17件。[3]長達2—3年的破產(chǎn)程序，會讓破產(chǎn)企業(yè)“望而卻步”，也會打擊破產(chǎn)法官辦案的積極性。2.破產(chǎn)成本較高及清償結果不理想根據(jù)《2020年營商環(huán)境》報告，我國的破產(chǎn)成本約為破產(chǎn)企業(yè)財產(chǎn)的22%，高出經(jīng)合組織高收入經(jīng)濟體數(shù)倍甚至數(shù)十倍。在破產(chǎn)成本中占比最多的為管理人費用（5%—10%）。實踐中，破產(chǎn)管理人由法院指定、破產(chǎn)管理報酬也由法院確定，市場缺少競爭，管理人費用溢價嚴重。根據(jù)我國《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百一十三條規(guī)定，破產(chǎn)財產(chǎn)清償順序為破產(chǎn)費用、共益?zhèn)鶆铡⒙毠鶛唷⑸绫ＹM用、稅費、普通債權。較高的破產(chǎn)成本就意味著剩余較少財產(chǎn)可供清償，高昂的破產(chǎn)成本必然會導致清償率的不理想。2019年，我國的破產(chǎn)清償率為36.9%。不足一半的清償率，意味著破產(chǎn)結束后大部分的債務清償無門，債權人最后得到的清償屈指可數(shù)。3.破產(chǎn)程序中債權人參與度不高在破產(chǎn)框架指標評價中，中國的不足體現(xiàn)在以下方面：所有債權人都可以參與表決，而不是只有利益相關者可以參加；債權人無權任命破產(chǎn)管理人，或批準或拒絕破產(chǎn)管理人的任命；債權人無須批準破產(chǎn)程序過程中債務人的大量重要資產(chǎn)的出售。以上問題反映出我國當前破產(chǎn)制度的兩個弊端，一是債權人在破產(chǎn)程序的重要環(huán)節(jié)缺少話語權。根據(jù)規(guī)定，破產(chǎn)管理人一般由法院指定，管理人直接接管債務人的財產(chǎn)權和經(jīng)營權。在此過程中，債權人只享有監(jiān)督權和要求更換管理人的權利。管理人的一些行為，如處分財產(chǎn)、提出重整方案等很可能得不到債權人的認可。另一方面，我國破產(chǎn)程序中，重組計劃由全體債權人表決，有利害關系的債權人話語權并沒有因此而提高。一些非利害關系人在沒有侵害自己權益的問題上并不會審慎考慮，甚至可能為了自己的利益而做出損害他人利益的表決。4.破產(chǎn)過程工作協(xié)調(diào)存在障礙在我國破產(chǎn)司法實踐中，在涉及破產(chǎn)相關的工作協(xié)調(diào)方面，司法機關和政府部門一直存在一定的障礙。由于企業(yè)能夠為政府帶來大量的稅收、就業(yè)機會，所以即使企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)僵局，政府也往往采取“輸血”救濟方式來維持企業(yè)的存續(xù)，有些甚至會采用行政手段拒絕或拖延配合法院的破產(chǎn)審判、執(zhí)行工作，嚴重影響破產(chǎn)程序的效率。在地方政府不支持破產(chǎn)的情況下，法院憑一己之力，根本無法解決諸如職工安置、欠薪保障、維穩(wěn)信訪、稅收減免、企業(yè)注銷、信用修復等后續(xù)問題。5.破產(chǎn)案件審判考核制度不合理我國也曾對破產(chǎn)審判庭建設進行試點工作，但缺少獨特的破產(chǎn)績效考核制度，嚴重打擊了破產(chǎn)法官的工作積極性。由于破產(chǎn)案件的工作量與普通案件不同，如破產(chǎn)案件和民商事案件適用同樣的績效考核標準，出于對績效考核的考量，法官往往不愿承擔破產(chǎn)審判工作。

三、提升我國破產(chǎn)司法能力的建議

（一）提高破產(chǎn)效率

1.破產(chǎn)簡易程序的確立設立破產(chǎn)簡易程序可有效提高破產(chǎn)效率。首先要明確簡易程序的適用范圍。可按破產(chǎn)企業(yè)的社會關系是否復雜、債權人數(shù)量、債權債務明確、財產(chǎn)總量、企業(yè)的社會認可度等進行劃分，將債權債務關系簡單明確、財產(chǎn)數(shù)額不大、社會影響小的案件納入破產(chǎn)簡易程序的適用范圍。在程序設計上，可參考民事訴訟中的簡易程序。在企業(yè)債權債務關系簡單的情況下適當縮短審查期限，實行電子文書送達、定期召開債權人會議等方式推進破產(chǎn)簡易程序在全國的實行，提高破產(chǎn)效率。2.破產(chǎn)管理人職業(yè)規(guī)范化破產(chǎn)管理人制度的完善，既能保障企業(yè)破產(chǎn)重整程序順利進行，也能避免破產(chǎn)管理費用過高導致債權人利益受損，從而有效減少破產(chǎn)所需時間，降低破產(chǎn)成本，提高破產(chǎn)回收率，保障債權人盡快實現(xiàn)利益。首先，應明確管理人的義務。可設定公正誠實資產(chǎn)評估、不得惡意損害債權人利益等義務，而后由法院監(jiān)督。其次，可引進破產(chǎn)管理人等級評價制度，以管理人的從業(yè)年限、工作經(jīng)歷等指標作為考核憑據(jù)，促進市場的良性競爭，使破產(chǎn)管理人費用符合市場的需求，處在合理區(qū)間之內(nèi)。

（二）保障債權人參與

1.保障債權人對破產(chǎn)重整過程的參與權債權人可向法院申請參與重整計劃，由法院進行利害關系的形式審查，決定債權人是否參與。這樣，無關的債權人無須參與相關表決，也可實質(zhì)保障重整計劃的合理性。同時，法院要暢通債權人不滿破產(chǎn)重整計劃的救濟渠道，賦予債權人復議或申訴、上訴的權利，切實保障債權人對破產(chǎn)重整過程的參與權。2.完善債權人對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督機制破產(chǎn)過程中，債權人無權指定破產(chǎn)管理人，只有在破產(chǎn)管理人存在過錯時才有機會向法院申請更換破產(chǎn)管理人。作為對法院代替?zhèn)鶛嗳诵惺蛊飘a(chǎn)管理人指定權的補償，債權人應當享有對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督權。要給予債權人獨立行使監(jiān)督權的保障，完善破產(chǎn)過程中的信息披露機制，在司法過程中形成“債權人—債權人會議—債權人委員會—法院”的層層監(jiān)督機制。

（三）建設相應的配套制度

1.構建府院協(xié)調(diào)機制法院牽頭與政府部門溝通的府院協(xié)調(diào)機制能夠有效解決破產(chǎn)工作中府院立場沖突導致的障礙。可賦予法院出具執(zhí)行通知書的權利，并明確規(guī)定拒絕履行通知書要求的法律責任，讓法院主導定期召開府院溝通會議，在會議中就地解決執(zhí)行困難的問題，傾聽各部門的困難和想法，進行即時的信息溝通和協(xié)調(diào)。2.創(chuàng)新破產(chǎn)審判績效制度破產(chǎn)法官不僅需要具備扎實的法律功底，還需具備相應的商業(yè)判斷能力，即“阻止任何試圖重整那些本應該清算的公司的努力；推動任何試圖重整那些具有營運價值的公司努力”[4]。由于案件的特殊性，破產(chǎn)法官的績效考核機制也應另行設計。案件數(shù)量和結案率指標不應成為破產(chǎn)法官績效考核的唯一標準。應充分考慮破產(chǎn)案件的審理難度、社會影響、實際執(zhí)行情況等諸多因素,通過細致的量化標準將一件破產(chǎn)案件折抵為多個案件數(shù)量計算，由此加強法官的積極性。

四、結語

鑒于目前我國破產(chǎn)能力的欠缺現(xiàn)狀，從司法改革的角度進行破產(chǎn)能力的優(yōu)化是較為可行的。總理提到“營商環(huán)境就是生產(chǎn)力”。結合營商環(huán)境評價體系指標，從破產(chǎn)效率、債權人參與、配套制度建設三個方面進行優(yōu)化，從而提升我國的破產(chǎn)司法能力，優(yōu)化營商環(huán)境。

作者:朱舒婕 單位:江蘇師范大學法學院