行政處罰聽證制度完善

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[內容摘要]一九九六年三月十七日，八屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國行政處罰法》，標志著聽證制度在我國的確立。但是，作為一種新生事物，此項法律自實施至今，在適用案件范圍、聽證主體、具體操作及有關配套法律方面仍存在著問題，致使行政處罰的具體實施過程中，“一言堂”現象依然普遍存在，公民、法人等法律主體未能真正有效地利用此項法律維護自己的合法權益。經過筆者調查和思考，認為造成這些問題的原因包括：傳統觀念和行政人員自身觀念的束縛、行政機關案件調查人員素質低、行政處罰聽證程序的各項配套制度不健全及公民、法人等法律主體聽證權利意識淡薄等。針對這些問題，筆者認為應當從以下方面入手完善此項法律：完善有關法律法規、提高行政機關執法人員素質、加大普法宣傳力度、建立和完善各項聽證配套制度、加強對聽證制度本身的研究、營造適合中國本土法律資源的法律文化氛圍。行政處罰聽證制度順應了市場經濟和民主政治條件下行使國家行政權的世界潮流，必將隨著我國市場和民主政治的發展顯出蓬勃的生命力，也發將為行政工作帶來新的契機。

[關鍵詞]行政處罰；聽證制度；缺陷；完善

一九九六年三月十七日八屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國行政處罰法》，標志著聽證制度在我國的確立。其中規定行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者證照、較大數額罰款等行政處罰之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利，當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。

《行政處罰法》頒布實施后，全國各地各級行政機關先后作出了一系列有關行政處罰聽證制度的規定，對聽證制度在行政處罰中的具體適用起了重要作用，但是，行政處罰聽證制度畢竟是一項新事物，行政機關在適用聽證程序時不同程度地存在著一些問題，需要不斷地去完善。

一、處罰聽證制度中存在的問題

（一）聽證范圍的界定不明確

對需要舉行聽證的項目規定過于單一、缺乏彈性，不能適應保障公民權益和各市場主體權益的需要。我國《行政處罰法》規定，只有“責令停產停業、吊銷許可證或者證照、較大數額罰款等”適用聽證程序，而對公民影響更大的，譬如刑事和行政拘留等，則不在聽證之列。

（二）行政聽證的主體存在的問題

1、關于機構的獨立性的問題。根據職能分離原則，主持聽證和做出裁決的不能是同一機構的人，但目前各地實踐當中多由行政部門的工作人員來主持聽證，有的案件調查人員所在的科、所對臨時制定某人負責主持，這樣就不能完全保障當事人的權益，聽證的公正性面臨質疑。根據我國的現行法律規定，行政聽證的組織者，一般就是行政決定者。行政聽證的參加代表，也基本上由同一行政決定人選出和指定，行政聽證舉行的場所、程序，也單方面由行政決定人決定，這樣既不利于行政機關主持聽證的公開性，也不利于增強聽證會的實際效果。從長遠來看，我們認為應建立專門的聽證機構，盡快實現從聽證組織機關實施內部分離制度到建立職能分離的聽證機構的過渡。

2、關于聽證參加人的問題。設立聽證程序的目的就是提供一個相對中立的環境讓當事人充分發表自己的看法和意見。聽證主持人在法律地位上應具有獨立性，應當保持中立，以公正的形象給當事人和案件調查人員平等的地位和權利，雙方針對案件的事實與證據進行質證與辯論，從而為案件的公正處理打下良好的基礎。同時，聽證的其他參加人的選擇出應確保公平，聽證參加人選的合理確定對于保證聽證會上各方意見的公平表達來說至關重要，聽證參加人不再采取內定的做法也使得它與征求意見會、論證會等其他形式區別開來。“如其不能處于比較超脫的地位，勢必難以客觀公正的評判是非，整個聽證徒有公正的面紗而實為騙人的鬧劇”。而我國目前的行政聽證參加人的規定比較粗疏，直接利害關系不夠明確，聽證證件人與案件調查人員共同審問當事人，違背了聽證的最終目的。

（三）聽證具體適用中存在的問題

1、履行聽證告知義務方式簡單。聽證告知主要有口頭告知、談話告知、書面告知三種方式。目前行政機關主要是由案件調查人員或其他人員以口頭或談話方式告知當事人有關事項。這兩種方式雖然方便、快捷，節省了大量的人力物力，但是都不夠正式，無法留下書面材料以證明行政機關什么時候告知了當事人，留下了證據的隱患，一旦發生爭議，行政機關根本無法證明自己履行了告知義務，勢必會處于被動狀態。

2、聽證會只是一種形式，一種擺設。“陽光是最好的防腐劑”，聽證程序是行政官員濫用職權的克星。但就目前的聽證會而言，“人治”思想意識的束縛依然嚴重，有的地方聽證筆錄及有關的證據材料在行政處罰決定中根本就沒有發揮一點效力，當事人的各種意見也沒有加以考慮和采納，最后完全是有關領導的一句話就作出處罰決定。而當事人還是按照法定程序向上一級行政機關申訴或向人民法院起訴，根本就未能達到增強行政效率，讓當事人陳述自己意見，息爭銷訴的目的，反而會增加行政成本和開支，降低執法效率與水平。在法制日益健全的今天，要依法行政，依法處罰就必須徹底消除“一言堂”，真正發揮聽證程序的作用。

3、不遵守法定程序，出現聽證本身的程序違法。目前出現的一些聽證本身的程序違法主要表現在：行政機關對于適用聽證程序的行政處罰案件作出決定前沒有告知當事人聽證權；當事人在法定期限內提出聽證要求，行政機關并不受理，不組織聽證；聽證主持人在聽證會正式開始前未征詢當事人是否申請回避；聽證會結束后未征詢當事人是否作最后陳述。聽證程序屬準司法性質的程序，很多方面都是按照司法程序近似的步驟與方法進行的。聽證本身的程序違法直接法律后果是聽證沒有法律效力，更不用說行政處罰決定了。

（四）行政處罰聽證證據存在的問題

1、案件調查人員馬虎行事，不注重收集證據，在聽證中處處被動。在案件調查過程中，調查人員對證據的收集沒有引起足夠的重視，對許多重要的關系到案件本身的證據都沒有進行收集。在面對當事人的人，特別是精通法律、熟悉司法程序的律師時，經常被問得啞口無言、極其狼狽。這不僅有損行政機關依法行政的形象，而且令人對行政機關的執法水平產生懷疑。

2、一些聽證主持人員、案件調查人員對聽證程序中的舉證責任認識不清，要求當事人負舉證責任。《行政處罰法》明確規定聽證過程中行政機關案件調查人員負舉證責任，應就案件的事實及其即將作出的行政處罰提供相應的事實和法律依據，所有用來證明案件事實的證據都應當在聽證會上經過當事人的質證和辯論。案件調查人員應當提供足夠證據來證明其為什么做出這樣的行政處罰，而當事人沒有舉證的義務，可以舉證也可以不舉證。

二、造成行政處罰聽證制度問題的原因

（一）傳統觀念和行政人員自身觀念的束縛

“冰凍三尺，非一日之寒”。在我國這樣一個缺少法治傳統的國家，“重實體、輕程序”的現象可謂源遠流長。“中國幾千年的封建社會形成了重人治、輕法治的政治傳統，結果必然是只注重目的，不考慮過程，從而導致執法過程的隨意性成為中國法治的一大頑疾”。長期以來，我國對程序法價值的認識陷入了一個誤區，認為程序法只是實體法的工具，程序法的目的旨在與實體爭議的視線，而沒有認識到程序的獨立價值和本身的正義性。雖然，這幾年我們行政機關在執法過程中“程序正當”與“實體相當”相提并論，雖然我們國家提出了行政機關要依法行政，執法守法，但是幾千年的法治思想傳統和建國后幾十年的執法實際，加之廣大行政執法人員素質不高，使得行政機關在執法過程中仍然是對程序方面注意不夠，“重實體輕程序”仍然是行政機關執法實踐中的一大頑癥。

（二）行政機關案件調查人員業務素質低

行政機關案件調查人員業務素質低，對新的法律法規不熟悉，法律意識淡薄，程序意識幾近于無。大多數的行政案件調查人員，整天忙于日常的業務工作，很少有時間來進行業務知識和法律法規的學習，對于國家最近頒布的法律法規根本就不知道，即使知道了解也很少。對于和自己的業務工作聯系不是很密切，不經常使用的就不關心，也不學習，有些甚至不知聽證為何物。行政機關工作人員尚且如此，更不用說老百姓了。

（三）行政處罰聽證程序的各項配套制度不健全

行政處罰聽證程序的順利進行，要依賴各項配套制度的相互作用才能完成。一個合理的聽證程序，必須有完備的制度體系。它包括通知制度、公開制度、回避制度、制度、質證制度、主持人制度、物質保障制度、監督機制等內在的制度體系。而目前我國這些制度還很不健全，有些制度，如物質保障制度。雖然《行政處罰法》上明確規定：“聽證程序所需經費由行政機關承擔”，但在實踐中常因行政機關經費不足而無法履行或大打折扣；有些制度，如主持人制度，由于法律規定過于簡單籠統而在實踐中難以把握；甚至有些制度，法律上根本未作出規定，如監督機制。這些都導致了聽證程序無法進行。

（四）公民、法人等法律主體聽證權利意識淡薄

聽證程序是一項旨在保障公民、法人等法律主體合法權益的法律制度，它的正常運轉，除執法人員的努力外，更需要公民、法人等法律主體積極主張權利。而我國目前的實際情況是公民、法人等法律主體意識極為淡薄。他們不想聽證，不敢聽證，不要聽證，在有權聽證時放棄聽證，導致“立法上是先進的，但作為這一制度的直接受益者——將被處罰的公民、法人卻不領情”的怪現象。這些觀念的形成，一是由于我國是受官本位思想影響極深的國度，百姓不敢對他們的“父母官”進行直接的抗辯與責難。二是由于行政機關手中擁有著很大的行政權力，公民法人對其有畏懼感，不敢也不愿得罪行政機關，因而不愿訴諸于法律正當程序。

三、行政處罰聽證制度的完善

（一）完善有關法律法規

我們要完善已有的法律法規，使之更具體更完備，更具可操作性。不僅要在《行政處罰法》中對聽證的各項配套制度作明確具體的規定等，還要對有關行政處罰法規、地方性法規、規章等進行修改和完善，使之于行政處罰聽證方面的規定相吻合。此外，還應在各地行政機關判定的行政處罰聽證法規的基礎上，總結使用中的經驗和教訓，逐漸形成一部統一的行政機關行政處罰聽證法規，確保公民聽證權的實現。

（二）加強學習，提高行政機關執法人員的素質

聽證對行政執法人員的政治素質、業務素質等提出了更高的要求。要加強行政機關執法人員的政治理論學習和職業道德教育，提高行政執法人員的政治素質。要辦好業務培訓，提高行政執法人員的業務素質。加強行政執法人員對有關法律知識的學習，提高行政執法人員的法律素質。要求全體行政執法人員認真學習行政管理方面的法律法規，加強對《行政處罰法》的學習，可以專門就聽證程序組織廣大執法人員進行培訓，使他們明確我國引入聽證制度的重要理論和現實意義，弄清楚聽證程序的具體操作步驟及注意事項，以承擔日益提高的執法水準要求。

（三）加大普法宣傳力度

通過宣傳法律法規，使公民都明白聽證是怎么回事，消除他們不敢聽證的顧慮，在行政處罰過程中，當事人就知道如何正確行使自己的權利，敢于拿起法律武器來維護自己的合法權益，正確表達自己的意見，對有關的實事、證據、法律依據進行質證、辯論，聽證會后對處罰也會更容易接受、受理、心服口服，減少事后的行政復議與行政訴訟的發生，提高行政執法的效率，為行政執法水平的整體改善打下一個良好的群眾基礎，創造一個有利的執法環境。

（四）建立和完善各項聽證配套制度

要完善我國法律上已確立的制度，如通知制度、公開制度等，使其更具可操作性；要加快建立和完善執法中急需而又為聽證運轉所必需之制度，如主持人制度、物質保障制度、監督機制等。

主持人制度是行政處罰聽證運轉的組織核心。完善主持人制度，必須從法律上對聽證主持人的條件、資格取得、職權職能、法律地位等作明確規定。聽證主持人應具有律師資格和一定行政工作經驗，通過有關考試與考核，并應享有指揮聽證程序進行和作出建設性的處罰決定的權利，逐漸形成一種有專門機構考試考核、選拔任命等的管理模式。當然，這要隨我國整個法制進程而逐漸進行。

物質保障制度是行政處罰聽證運轉的必要物質基礎。要從財政上給予行政機關強大的支持，才能保證執法中不為所謂正當需要而濫用權力。建議在行政執法辦案中設立專款來推行該制度的運轉，并且不僅限于聽證的組織實施，還應用于宣傳教育、人員培訓、構建必要的物質設備等。

監督機制是行政處罰聽證運轉公正合理的保障。要建立對違反聽證程序規定，應當聽證而不舉行聽證，或舉行聽證而不按法定步驟進行，或者在聽證中閑置或剝奪聽證當事人及其他聽證參與人合法權利等違法聽證程序規定的懲戒制度，追究違規人員的責任。要逐步形成一種包括司法審查、執法檢查、執法監督、行政督察等在內的多層次的監督體系。

（五）加強對聽證制度本身的研究

縱觀近年來行政理論研究狀況，有關行政處罰聽證程序的理論研究似乎是一塊未開墾的處女地，見之于媒體的有關案例也極少，這實在是一種不正常的現象。我國聽證制度與西方國家比較還很落后，可以說剛具備了基本骨架，其血肉遠非豐滿可言。有些學者已對聽證制度的完善提出了建議，如，逐步擴大聽證程序適用范圍，聽證主持人與調查人分開制度，完善關于聽證制度的立法等。這些研究還還需要進一步拓寬加深。

（六）營造一種適合中國本土法律資源的法律文化氛圍

行政處罰聽證的順利運轉，除法律上的努力完善，制度上的必要保障，執法人員的積極執法，更需要廣大人民的支持。而要贏得人民的支持，最根本的就是要營造該程序運轉的法律氛圍，使人民從心理上完全接受這種制度的合理性，在內心上認可這種制度，自然地運用它保護自己的合法權益。“一個從靠國家強制力才能貫徹下去的法律，即使理論上再公正，也肯定會失敗”。哈耶克也曾指出，在一個傳統和慣例使人們的行為在很大程度上都可預期的社會中，強制力可降低到最低限度。可見，行政處罰聽證在我國的順利推行，從根本上說應是逐漸營造一種法律文化氛圍的過程，只有這樣，才能真正發揮這種程序的價值和意義。

行政處罰聽證制度順應了市場經濟和民主政治條件下行使國家行政權的世界潮流，必將隨著我國市場積極和民主政治的發展顯出蓬勃的生命力，也必將為行政工作帶來新的契機，帶動行政處罰向民主、法制、公開、正義的方向前進。

處于一個經濟、民主和法制處于上升時期，熱切期待著通過比較與鑒定完善法制與民主的中國人來說，唯有實實在在地理性認識，才能使聽證制度在潛移默化中在中國這塊黃土地上生根開花。

參考文獻：

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