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摘要:跨區(qū)域環(huán)境糾紛案件逐年增多,對于國家環(huán)境治理能力提出更高的要求。依賴行政解決跨域糾紛收效甚微,借助司法完善環(huán)境治理體系正是改革的題中應(yīng)有之義。中共十八屆四中全會提出探索設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院,借最高人民法院巡回法庭試點運營,探索跨區(qū)域環(huán)境司法聯(lián)動機制,對于解決當(dāng)前的跨行政區(qū)域環(huán)境糾紛具有重大意義。
關(guān)鍵詞:巡回法庭;跨區(qū)域環(huán)境司法聯(lián)動機制;司法改革
伴隨多年粗放型的經(jīng)濟發(fā)展方式,國家正處在嚴(yán)重的生態(tài)危機時代,環(huán)境保護(hù)備受關(guān)注。黨的十八屆五中全會通過了“十三五”規(guī)劃,將“綠色發(fā)展”作為五大發(fā)展理念之一,要求在改革和發(fā)展中全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。環(huán)境保護(hù)是一項涉及面廣、運作機制復(fù)雜的系統(tǒng)工程,也因此決定了區(qū)域環(huán)境保護(hù)的整體性特點。[1]在這完整的生態(tài)系統(tǒng)下,水、空氣等環(huán)境因素的流動性,使得跨區(qū)域污染問題在所難免,近年來頻發(fā)的跨界污染糾紛更是待解難題。黨的十八屆四中全會提出探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院。2014年12月中組部批準(zhǔn)設(shè)立最高人民法院在深圳、沈陽的兩個巡回法庭試點,負(fù)責(zé)審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。基于此,在巡回法庭由理念走向?qū)嵺`之際,探索設(shè)立跨區(qū)域環(huán)保法庭也具有了現(xiàn)實可行性。
一、跨區(qū)域環(huán)境問題的現(xiàn)狀與困境
環(huán)境本身具有的整體性、開放性、空間外延性等特點,決定了環(huán)境保護(hù)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。傳統(tǒng)的行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題尚未解決穩(wěn)妥,跨界污染又讓脆弱的生態(tài)系統(tǒng)雪上加霜。弄清跨域環(huán)境問題源頭,才是解決問題的出路所在。
(一)跨界環(huán)境污染事件頻發(fā)引人深思
伴隨生態(tài)危機的加劇,跨區(qū)域環(huán)境污染問題也日益凸顯。2005年松花江重大跨界水污染事故,2011年和2013年發(fā)生廣西賀江污染廣東用水的糾紛,類似跨界環(huán)境污染頻頻發(fā)生,使得跨區(qū)域環(huán)境治理備受關(guān)注。跨界污染不僅威脅著生態(tài)平衡,對人們生活甚至健康構(gòu)成威脅,在某種程度上更是引發(fā)上下游之間的矛盾。跨界污染事件屢屢上演,不論是穹頂之下的“十面霾伏”還是家中“抗生素泛濫”的自來水,究其原因也是環(huán)境本身的流動性和開放性所致。而要應(yīng)對此類風(fēng)險,除了積極預(yù)防,事后救濟補償也是尤為重要。
(二)行政手段解決跨區(qū)域環(huán)境問題重重
對于跨區(qū)域環(huán)境問題,國外的研究和實踐成果較為突出,但大多數(shù)集中在政府治理層面。國內(nèi)對于跨域治理問題,主要還是依賴行政手段,實行的是傳統(tǒng)點源環(huán)境治理,即以單個的企業(yè)或項目作為環(huán)境治理對象的環(huán)境治理理念或方式。[2]相比于國外區(qū)域間的合作機制,國內(nèi)在政府間合作機制尚有很多空白,相關(guān)的生態(tài)補償機制也存在較大的缺陷。尤其對于流域跨界污染問題,流域管理機構(gòu)缺乏足夠的權(quán)威與權(quán)力對上游政府進(jìn)行懲罰。而下游政府職能通過協(xié)調(diào)的方式要求上游政府降低污染水平,但協(xié)調(diào)往往以失敗告終。單純依賴行政手段的傳統(tǒng)環(huán)境治理方式往往帶來政府失靈、行政成本過高等諸多詬病,而司法解決環(huán)境問題單純納入普通法院管轄,甚至行政區(qū)劃內(nèi)的環(huán)保法庭都有較大的局限性。
二、跨區(qū)域環(huán)境司法聯(lián)動機制的價值分析
如前所述,單純依靠政府來治理跨區(qū)域環(huán)境問題困難重重,借助司法手段,尤其建立跨區(qū)域的巡回法庭不失為良好的構(gòu)想。
(一)巡回法庭,實現(xiàn)司法獨立之保證
公正是法治的生命線,司法公正對于社會公正具有重要引領(lǐng)作用,而推動司法獨立被認(rèn)為是實現(xiàn)依法治國戰(zhàn)略的關(guān)鍵。長期以來,司法機關(guān)內(nèi)部不論是財政上還是人事任免上,都在很大程度上受制于行政機關(guān)或行政相關(guān)部門。現(xiàn)實中,在司法尚未完全擺脫地方政府的影響之下,尤其對于跨區(qū)域環(huán)境問題,涉及到行政區(qū)劃之間的責(zé)任分擔(dān),地區(qū)法院很難擺脫做到司法獨立。而依托于最高法院下的巡回法庭,則完全不受地域、級別的限制,不以特定管轄區(qū)域作為審理案件的范圍,而是代表最高法院巡回到全國各地,流動性較強。通過直接受理原來由各省高院審理的二審案件,直接擺脫與地方政府的利益糾葛,可以更好地解決跨省區(qū)案件,同時更能保證司法獨立。而司法獨立,才能真正擺脫地方主義,切實公平公正地解決跨界環(huán)境問題。
(二)巡回法庭,完善環(huán)境治理體系之必然
隨著經(jīng)濟的發(fā)展,區(qū)域間的交流不斷加深,新興的環(huán)境糾紛層出不窮。傳統(tǒng)的單一地域內(nèi)的環(huán)境案件,可以在當(dāng)?shù)丨h(huán)境部門或司法部門得到解決。而對于跨區(qū)域環(huán)境糾紛案件,則難以依賴傳統(tǒng)的方式。十八屆三中全會提出要創(chuàng)新社會治理方式,推動治理體系現(xiàn)代化。基于此,對于跨域環(huán)境污染事件和糾紛案件,在跨區(qū)域間政府合作機制尚未建立完善之際,通過司法聯(lián)動機制,依托巡回法庭的構(gòu)建,也是完善環(huán)境治理體系的必然要求。
(三)巡回法庭,跨界環(huán)境糾紛處理之良策
審判難,環(huán)境案件的審判更難,這在我國環(huán)境保護(hù)與司法實務(wù)屆已成為共識。而對于跨區(qū)域環(huán)境問題,更是比普通環(huán)境案件復(fù)雜繁瑣。正如最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長鄭學(xué)林所說,“由于生態(tài)系統(tǒng)是不可分割的,水、空氣等環(huán)境因素具有流動性,而目前環(huán)境監(jiān)管、資源利用是以行政區(qū)劃為界限,行政權(quán)力配置與生態(tài)系統(tǒng)相割裂的沖突,導(dǎo)致跨行政區(qū)劃污染問題不易得到有效解決”。[3]這也就不難理解,一些地方環(huán)境資源庭“零公益訴訟”的尷尬境地。而借助巡回法庭機制,精選環(huán)境審判人員,同時引入環(huán)境專業(yè)人員,科學(xué)、專業(yè)、集中處理跨區(qū)域環(huán)境問題,充分發(fā)揮司法專業(yè)化,不失為跨界環(huán)境問題解決之良策。
(四)巡回法庭,去除地方化的有效手段
在司法實踐中,一些當(dāng)事人,特別是跨行政區(qū)劃案件的當(dāng)事人,在案件訴訟中非常重視管轄問題。在案件審理中,跨界環(huán)境問題往往受到地方保護(hù)等因素的影響。在一方當(dāng)事人所在法院第審理案件,即使法院公正裁決,外地當(dāng)事人也會懷疑案件的公正性。正如國家法官學(xué)院教授張泗漢所言,目前地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)干擾辦案或者插手案件的司法地方化問題仍然存在。而實踐中,一些跨市區(qū)、省區(qū)案件的審理和執(zhí)行中,地方保護(hù)主義干涉法院審判時有發(fā)生。而巡回法庭,超越行政區(qū)劃的局限性,真正做到以裁判者自居,保證審判公平和司法公正。
三、巡回法庭試點下的跨區(qū)域環(huán)保訴訟機制探索
依托于巡回法庭之下的跨區(qū)域環(huán)境治理問題,可以借最高院巡回法庭試點的東風(fēng),實現(xiàn)環(huán)境司法聯(lián)動機制的探索。而根據(jù)目前最高人民法院的巡回法庭試點看,將其運行模式照搬到環(huán)保巡回法庭顯然會照成水土不服。因此,在現(xiàn)有的巡回法庭運作機制上不斷完善,才能真正實現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境司法聯(lián)動,進(jìn)而完善環(huán)境司法體系。
(一)環(huán)境資源巡回法庭的定位
巡回法庭是最高人民法院派出的常設(shè)審判機構(gòu),不是一個獨立的法院,巡回法庭的審級就是最高人民法院審級。環(huán)境資源巡回法庭①,相比于最高人民法院的受案范圍②,環(huán)境資源巡回法庭顯然要狹窄的多。一方面,環(huán)境資源巡回法庭應(yīng)將跨區(qū)域環(huán)境案件作為主要或者是唯一的案源。考慮到跨區(qū)域環(huán)境糾紛的特殊性,尤其是案件的復(fù)雜性,將其納入高級人民法院同一審級。而在司法管轄范圍,對于跨區(qū)域環(huán)境糾紛涉及到管轄權(quán)異議問題,一般都要報請共同上級人民法院指定管轄。如此,在行政區(qū)劃內(nèi)法院仍不能解決時,只能報請最高人民法院來指定管轄。為了避免管轄問題的模糊狀態(tài),設(shè)立環(huán)境資源巡回法庭時有必要的。另一方面,環(huán)境資源巡回法庭,要嚴(yán)格與地方環(huán)境資源審判庭相區(qū)別,同時在審判業(yè)務(wù)上也要界限明晰。環(huán)境資源巡回法庭,最為跨區(qū)域環(huán)境司法體系的主力軍,不應(yīng)該也沒有必要與地方分擔(dān)案源。對于基層法院來說,應(yīng)該更考慮當(dāng)事人的訴訟便利以及結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況來審理案件。環(huán)境資源法庭最多可以提供些指導(dǎo),而不宜直接插手審理。
(二)環(huán)境資源巡回法庭的區(qū)域設(shè)置
根據(jù)現(xiàn)有的兩個最高人民法院巡回法庭試點,分別在廣東省的深圳市,相應(yīng)的巡回區(qū)為廣東、廣西、海南三個省區(qū),以及遼寧省的沈陽市,相應(yīng)的巡回區(qū)為遼寧、吉林、黑龍江三省。而對于跨區(qū)域環(huán)境案件來說,單純考慮行政區(qū)劃是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。環(huán)境資源,尤其是大氣、水、土壤資源因素對環(huán)境問題的解決至關(guān)重要。因此,建議在綜合考察環(huán)境資源的分布特征、區(qū)域地理特征、山脈、河流的分布等因素,分區(qū)分片管理。于此,對于跨流域案件等,可以更好地管轄,同時對于區(qū)域環(huán)境治理也是極為有利的。
(三)環(huán)境資源巡回法庭的人員設(shè)置
對于審判人員的選拔,應(yīng)以辦案能力和審判經(jīng)驗為標(biāo)準(zhǔn),優(yōu)先選用辦案能力突出和審判經(jīng)驗豐富的審判人員。為保證司法獨立,可以借鑒巡回法庭試點經(jīng)驗,采用電腦隨機分案。如此不僅可以防止地方政府的干涉,還可以避免庭領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)。同時考慮到環(huán)境資源案件尤其是跨界糾紛案件數(shù)量相比普通民刑事案件較少,巡回法庭的人員是流動的。不設(shè)定固定的合議庭,不設(shè)固定的審判長,法官人人平等,皆可擔(dān)任審判長。而每名主審法官都配備相對固定的法官助理和書記員,于此,法官本人集中精力行使判斷權(quán)和裁決權(quán),同時能最大程度地節(jié)約司法資源和人力資源。當(dāng)然在審判方面,重大負(fù)責(zé)案件可以由巡回法官共同協(xié)商、投票決議,相應(yīng)的巡回法官人員數(shù)量也要根據(jù)案情復(fù)雜程度予以安排。
(四)審判權(quán)運行機制的去行政化
在司法改革背景下,環(huán)境資源巡回法庭的建設(shè)則應(yīng)迎合時代精神,堅持司法獨立,并逐漸實現(xiàn)審判權(quán)運行機制的去行政化在巡回法庭設(shè)置中,取消管理層級,真正實現(xiàn)主審法官、法官助理(人民陪審員)和書記員的單一審判隊伍。這種扁平化的管理模式,能在較大程度上去行政化,從體制機構(gòu)上取消繁瑣的審批程序,真正保證“讓審判者裁判,由裁判者負(fù)責(zé)”。
(五)繼續(xù)完善領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法預(yù)防機制
黨的十八屆四中全會提出要加強對司法活動的監(jiān)督,完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度,建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度。尤其對于跨區(qū)域環(huán)境案件,往往地方政府干預(yù)嚴(yán)重。依靠行政治理手段弊端重重,如相鄰行政區(qū)協(xié)調(diào)機制的不完善,導(dǎo)致處理跨界糾紛效率低下。而借助司法,則可以依賴公平公正原則,居中裁判。因此,對于案件中的行政干預(yù)司法的情況應(yīng)嚴(yán)加預(yù)防和管制。通過案件記錄、通報和責(zé)任追究等制度,真正實現(xiàn)司法獨立,實現(xiàn)案件公平公正審理。
[參考文獻(xiàn)]
[1]楊妍,孫濤.跨區(qū)域環(huán)境治理與地方政府合作機制研究[J].中國行政管理,2009(1).
[2]曹樹青.論區(qū)域環(huán)境治理及其體制構(gòu)建[J].區(qū)域經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟,2014(6).
[3]同[2].•43•2016•07(下)法制博覽LEGALITYVISION立項課題
作者:劉曉華 單位:溫州大學(xué)法政學(xué)院
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