現代憲法發展過程特點探討論文
前言：本站為你精心整理了現代憲法發展過程特點探討論文范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
自從1978年第五屆全國人大第一次會議頒布新中國的第三部憲法以來,客觀情況發生了巨大的變化。鑒于當時實施中的1978年憲法很不完善,且與客觀實際越來越發生嚴重的脫節現象,第五屆全國人大第三次會議根據中共中央建議,決定修改憲法以適應形勢發展的需要,為此,于1980年9月10日通過了《關于修改憲法和成立憲法修改委員會的決議》,同時通過了以為主任委員、宋慶齡和彭真為副主任委員、丁光訓等103人為委員的中華人民共和國憲法修改委員會名單,以便主持修憲工作。
1980年9月15日,憲法修改委員會舉行第一次全體會議,宣告中華人民共和國憲法修改委員會正式成立,并決定設立秘書處。從那個時候開始,一直到1982年12月4日第五屆全國人大第五次會議通過現行憲法為止,歷時共26又半個月。在這兩年零兩個半月的時間內,工作十分緊張,但又始終是有序的。根據我的粗淺體會,這次現行憲法的制定過程,反映了下列6個方面的顯著特點:
一、堅持中國共產黨的正確領導堅持中國共產黨的領導,是修憲工作成功的根本保證。在這次憲法修改的整個過程中,它首先突出地表現在指導思想方面,即黨和黨的主要領導人以馬克思主義的正確路線、正確理論,對修憲工作實行政治方向和理論思想的領導。1978年12月舉行的中共十一屆三中全會,重新確立了馬克思主義思想路線、政治路線和組織路線。從而為現行憲法的制定提供了可以遵循的正確路線。1979年3月,鄧小平在黨的理論工作務虛會上發表重要講話,指出:“中央認為,我們要在中國實現四個現代化,必須在思想政治上堅持四項基本原則。”
“這四項是:第一,必須堅持社會主義道路;第二,必須堅持無產階級專政;第三,必須堅持共產黨的領導;第四,必須堅持馬列主義、思想。”①四項基本原則成為后來修憲工作的總的指導思想。1980年8月,鄧小平在政治局擴大會議上又具體地指出:“中央將向五屆人大三次會議提出修改憲法的建議。要使我們的憲法更加完備、周密、準確,能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業事業的權力,享有充分的公民權利,要使各民族真正實行民族區域自治,要改善各級人民代表大會制度,等等。關于不允許權力過分集中的原則,也將在憲法上表現出來。”②小平同志的這個講話,是關于現行憲法制定的非常重要的原則指示。1981年6月中共第十一屆六中全會通過了《關于建國以來的若干歷史問題的決議》。該決議總結了歷史經驗,其中也包括了對于憲法問題的極為重要的歷史經驗。決議指出:“逐步建設高度民主的社會主義政治制度,是社會主義革命的根本任務之一。建國以來沒有重視這一任務,成了‘’得以發生的一個重要條件,這是一個沉痛教訓。
必須根據民主集中制的原則加強各級國家機關的建設,使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關”;本論文由整理提供“必須鞏固人民民主專政,完善國家的憲法和法律并使之成為任何人都必須嚴格遵守的不可侵犯的力量,使社會主義法制成為維持人民權利,保障生產秩序、工作秩序、生活秩序,制裁犯罪行為,打擊階級敵人破壞活動的強大武器。決不能讓類似‘’的混亂局面在任何范圍內重演。”③以上引述的黨的重要文獻以及黨的主要負責同志的有關論述,為現行憲法的基本原則奠定了思想理論基礎。黨的思想領導和理論指導,對于修憲工作來說,無疑地具有決定性的重要意義。同時,中共中央又審時度勢,不失時機地向最高國家權力機關提出了修憲建議。1980年8月30日,中共中央向第五屆全國人民代表大會第三次全議主席團提出《關于修改憲法和成立憲法修改委員會的建議》并同時提出了中華人民共和國憲法修改委員會名單(草案)。中共中央的建議指出了客觀實際的變化情況,分析了修改憲法的必要性和重要意義,并在組織領導和修憲的期限等方面,提出了明確的意見和要求;中共中央關于憲法修改委員會的組成名單(草案),保證了中共黨員在這個主持修憲工作的領導機構里保持優勢,另一方面又合理安排,使這個機構涵蓋了各派、各人民團體、少數民族、婦女、宗教以及其他各界和各個方面的代表性人士,以便完善地反映全國各個階層的意愿。這都充分體現了黨對修憲工作的領導作用。修憲工作啟動以后,彭真同志于1981年7月16日給鄧小平同志寫信,請示憲法修改草案完成的時間,以便安排工作。7月下旬,彭真就憲法修改問題給中央寫了一個報告,提出他的想法。他認為,憲法是根本法,主要在綱不在目,不搞不必要的創新,注意不引起不必要的爭論。
他認為,1978年憲法失之過于簡單,不如以1954年憲法為基礎好。他表示,準備按中央的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》精神修改憲法。這個意見,得到了中央的肯定。在兩年多的修憲工作過程中,每當草擬出了一個稿子,憲法修改委員會總是要將稿子報送中央。在整個修憲期間,中央書記處前后討論了8次稿子,中央政治局也曾討論過3次。除了中共中央的直接領導外,各國家機關的黨組和省、自治區、市等的地方各級黨委,在征集群眾對修憲的意見和組織本地群眾參加全民討論,以及學習、宣傳憲法過程中,都起了應有的領導作用。由此可見,堅持中國共產黨的正確領導是現行憲法制定過程的一個顯著特點。
二、依靠群眾,集中群眾智慧現行憲法不是少數人關起門來起草,而是依靠廣大群眾,在群眾的廣泛參與下完成的。在憲法修改委員會內部,103位委員集思廣益,發揚民主,反復討論,姑不待言。即在委員會外,廣大干部以及普通群眾亦都表現了對憲法的高度關心。他們的積極性與主動性的發揮是空前的。憲法修改委員會正是遵循著專門機構與群眾相結合的工作路線,才出色地完成了修憲的傷務。19980年9月15日修憲工作啟動之后,到同年10月18日約個把月的時間內,憲法修改委員會秘書處就收到對憲法修改提出各種意見和建議的人民來信207件,后來又源源不斷地收到從全國各地寄來的大量來信。
1982年2月底,秘書處在完成了《憲法修改草案(討論稿)》提交憲法修改委員會作為基礎進行討論的同時,又分送全國人大常委、政協常委、中央和國務院各部門負責人,軍隊及省、自治區、直轄市的負責人進行討論,并陸續征詢到大批反饋回來的意見。彭真在3月16日憲法修改委員會上的總結發言中指出:憲法是大家修改,大家制定,大家遵守。不能主觀,不能疏忽,不能粗心大意。要實事求是,不能自以為是。這是中國人民的大事,要把大家的意見集中起來,認真研究,集思廣益。當時的修憲工作,正是如彭真所說的那樣實踐的。1982年4月22日,憲法修改草案向第五屆全國人大常委會第23次會議提出。常委會全體委員分組對草案進行了兩天認真的討論,充分發揮集體智慧,提供了很多好的意見。4月26日,全國人大常委會作出決議,公布憲法修改草案,交付全國各族人民討論。1982年4月底到8月底展開的這次全民討論,有幾億人參加,持續的時間比1954年那次憲法草案的全民討論還長了1個月。規模之大,群眾熱情之高,都非常感人。另一方面,在4月26至6月24日的這段時間內,憲法修改委員會秘書處又收到各界群眾對憲法修改草案提出意見和建議的來信1538件。
1982年11月26日,憲法修改草案提請第五屆全國人大第五次會議審議,出席會議的3040位代表又進行了認真的討論。全國人大代表、全國政協委員在會場內熱烈地討論憲法修改草案,而會場外的全國廣大群眾,亦同樣熱情地關心著憲法修改草案的益臻完善。雖然憲法草案的全民討論在8月底早已結束,但是在五屆全國人大舉行第五次會議期間,仍有許多來自全國各地的電函與信件,不斷提出對憲法修改草案的補充意見。例如,呼和浩特市制鎖廠有一位名叫王銀祥的普通工人,在11月26日五屆人大五次會議召開的那一天,出于一個公民對國家的責任感,給全國人大寫信,提出了自已考慮已久的對憲法修改的有關土地利用問題的4點建議。信發出后,王銀祥生怕書信郵遞,行程太慢。為了避免錯過時間,隔了一天他又趕到中山路郵局,用自已四分之一的月工資發出一封近200字的電報申述建議。11月29日,全國人大憲法工作小組收到并仔細研究了王銀祥的建議,最后決定采納他4點意見中的1點,把憲法草案第9條第2款的“國家保障自然資源的合理利用”修改為“國家保障自然資源和土地的合理利用”。全國人大會議期間,彭真于11月27日參加北京市代表團第二小組的討論。他發言說,10億中國人民對憲法修改草案的關心,是憲法長期穩定的根本保證。憲法修改草案曾經全民討論,這種討論不僅使憲法草案修改得更加完善,而且使廣大人民群眾理解了它的精神內容。
他又說,憲法能不能穩定,決定于憲法是否正確、完備,憲法完備了,就一定更有威力。廣大人民群眾理解得越充分,掌握好這個武器,憲法的長期穩定性就更有保證。正是由于在現行憲法制定的整個過程里,始終依靠群眾,最大限度地吸收全國各族人民的廣泛參與,從而現行憲法成為真正是全體人民意志的集中表現。
三、重視發揮專家的作用同一般的法律相比較,憲法的內容在廣度上更為寬闊,在深度上更為精邃。這就決定了起草、制定憲法,需要更為豐富的理論、知識和才智。因此在修憲的工作過程中,重視發揮專家的作用是必要的,也是極其正確的。它構成了現行憲法制定過程中的顯著特色之一。重視發揮專家的作用,首先表現在秘書處的人員組成方面。秘書處是根據1980年9月15日中華人民共和國憲法修改委員會第一次全體會議的決議而組建的。它的任務是調查研究,草擬憲法條文及其它的有關文件,是憲法修改委員會的具體工作班子。
秘書長胡喬木,眾所周知是黨內著名的理論家,副秘書長大都素有法律專長,如張友漁、胡繩、吳冷西等更是無可爭議的飽學之士。秘書處成員主要來自中國社會科學院、北京大學、人民大學,都是法學研究人員。還有彭辦一班人參與工作,他們多年跟隨彭真,為國家立了不少法,是經驗極其豐富的立法專家。1981年,胡喬木因病住院,就由彭真直接抓秘書處的工作。那時秘書處又增加了龔育之、有林、鄭惠、盧之超等,都是頗有名氣的“秀才”。因此從某種意義上,可以說秘書處由專家所組成。重視發揮專家的作用,還表現在秘書處曾經召開一系列專業性座談會,向各類專家征詢意見。比如說,秘書處邀請了孫冶方、薛暮橋、于光遠、蘇星、徐禾、王贛愚等經濟學專家,聽取他們對于我國的經濟體制、所有制、分配制度、發展經濟的手段以及其他方面問題的意見;邀請了吳家麟、何華輝、杜若君、潘念之、王德祿、潘大逵、張光博、蔣碧昆、胡光、谷苞等法學、政治學專家,聽取他們對于憲政制度、人權、完善人民代表大會制度以及健全我國的民主制度和民主形式的意見,等等。由于他們學有專長,因此,他們發表的意見和建議以及所提供的理論知識,都十分有益。彭真同志還多次請來全國著名的理論家,其中有原的朱穆之,人民日報社的胡績偉、穆青、秦川,解放軍報社的華楠等。他們侃侃而談,不乏真知灼見。
例如,過去慣常說“人民民主專政即無產階級專政”,而我們擬出的最初幾個稿子也是這樣寫的。但是,理論家們認為,把“人民民主專政即無產階級專政”這樣的提法寫在憲法序言里是不確切的。后來根據他們的意見作了修改,改寫成了本論文由整理提供“人民民主專政實質上即無產階級專政”。這樣的提法就更加科學了。事實證明,重視發揮專家的作用和特長,有利于憲法質量的提高。
四、從多個方案中選擇最佳方案粉碎“”后,經過撥亂反正,特別是十一屆三中全會恢復并確立了黨的馬克思主義正確路線,人們的思想普遍地得到解放。在對待憲法的問題上,思想亦是非常活躍。這反映在草擬憲法的過程中,有些問題往往思考過兩個甚至是幾個方案,經過反復認真的討論評比,才最后確定最合適的方案寫成條文。這樣的例子很多。例如,在剛開始草擬憲法草案初稿的時候,首先遇到的是憲法的框架即整體結構問題。當時秘書處的同志們考慮了多個方案,其中主要的有三個;一是保持1954年憲法并為后來兩部憲法沿用的體系結構;二是不要《序言》、《總綱》等設置,代之以“社會制度”、“政治制度”、“國家結構”等分章;三是基本上保持1954年憲法確定了的體系,但把原來的第二章“國家機構”同第三章“公民的基本權利和義務”交換次序,把“公民的基本權利和義務”提前作為憲法第二章。后來經過多次嘗試,還是采納了第三種方案。這是因為1954年憲法的體系結構有它內在的正確性和邏輯性,而且,這個體系結構曾被后來兩部憲法所沿用,幾十年來大家都已十分熟悉,繼續保留它易為大眾接受。至于把“公民的基本權利和義務”提前作為憲法第二章,使它在位置上同《總綱》中“國家的一切權力屬于人民”的規定更為靠近,所以,這是一個好主意,應該加以采納。又例如,對于怎樣使全國人大甩掉“橡皮圖章”的“雅號”,使之成為真正有權威的最高國家權力機關的問題,人們也曾經考慮過不少的方案。
它們大體上有:
(一)增加全國人大舉行會議的次數,規定每季度開一次,至少也需上半年一次,下半年一次;
(二)延長全國人大每次會議的會期,規定每次會議應開三個月、四個月,甚至可以長至五、六個月;
(三)壓縮全國人大代表名額,減至一千人以內,以便于開展討論、辯論和充分研究問題;
(四)實行兩院制,即把全國人大的代表總數適當減少后再分為地區院與社會院,分頭審議議案,從而使全國人大真正成為從事實際工作的工作機關;
(五)強化全國人大的常設機關,擴大常委會的職權,加強常委會的地位和作用。經過反復研究,結果采用了上述的第(五)個方案。這個方案實踐20年來的事實證明,我國的最高權力機關充分地行使了國家立法權、監督權、人事權和對國家重大事務的決定權,從而健全并加強了我國的人民代表大會制度,推進了社會主義民主憲政制度的建設。因此,它是在1982年憲法起草時,從眾多方案中挑選出來的最佳方案。
五、經過爭論求得憲法草案的完善在草擬現行憲法時,有些問題往往并不是一開始就確定下來了的,而是經過不同意見的爭論,有的甚至是激烈的爭論,才最后得以完善。所謂真理越辯越明,在憲法的制定過程中,情況確實如此。記憶所及,有兩個問題給人的印象最為深刻,現記述如下:一是關于勞動權的問題。開始起草時,在憲法第二章寫進了“公民有勞動權”的條文。出人意料地,這個條文竟引起了兩種不同意見的爭論。一種意見贊成寫這個條文。理由是我們的憲法是社會主義憲法,有沒有勞動權乃是社會主義憲法與資本主義憲法的分水嶺。我們規定公民有勞動權,這是天經地義。
而另一種意見則認為,憲法宣布了勞動權,就必須兌現,保證我國公民人人有工作做。但實際情況是我國還存在著失業現象,而且這種現象在近期內不可能消失。如果失業者大家捧著憲法來找政府,要求給工作,那不是會非常被動嗎?我國憲法是真實的,不是為了好看,要實事求是。這兩種意見,各執一詞,互不相讓。經過激烈的爭論,憲法的有關條文終于在進一步思考的基礎上寫成了。這就是現行憲法第42條。該條規定:“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。國家通過各種途徑,創造勞動就業條件,加強勞動保護,改善勞動條件,并在發展生產的基礎上,提高勞動報酬和福利待遇。”這樣的寫法,既堅持了原則性,又從實際出發,貫徹了實事求是的精神。二是關于宗教信仰自由。這個問題在憲法草擬的過程中,亦經歷了兩種不同意見的對立和激烈的爭論。早在1980年五屆全國人大第三次會議期間,就有丁光訓、趙樸初、班禪等6位代表提出第139號提案,建議把當時施行中的1978年憲法第46條“公民有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣傳無神論的自由”修改為“中華人民共和國公民有宗教信仰的自由”亦即恢復1954年憲法第88條的寫法。他們認為,1954年憲法第88條“概括得全面”,“宗教界人士對這一條很滿意”。
但是,任繼愈、劉大年等12位代表卻持相反意見。他們在五屆人大第四次會議期間,針對上述的139號提案,提出了保持1978年憲法第48條不作修改的2091號提案,并且申述了“如刪去‘公民有不信仰宗教、宣傳無神論的自由’,必將助長外國傳教勢力在我國復辟的幻想”等數項理由。另一方面,人大代表、政協委員趙樸初、丁光訓、安士偉、巨贊等16位宗教界巨頭,就修改憲法第46條問題舉行座談會,護衛第139號提案,批駁第2091號提案的一些論點,堅決主張刪去“公民有不信仰宗教、宣傳無神論的自由”,恢復1954年憲法的相關規定,并將此次座談會《紀要》呈交給了憲法修改委員會。憲法修改委員會研究了兩種對立意見的爭論點,寫出了比以前任何一部中華人民共和國憲法都要完善的條文。那就是現行憲法第36條。該條共4款,內容為,“中華人民共和國公民有宗教信仰自由。”“任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”“國家保護正常的宗教活動。任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動。”“宗教團體和宗教事務不受外國勢力的支配。”以上的兩個事例表明:經過爭論求得完善,是現行憲法草擬過程中表現的一個特點。六、由憲法修改委員會向人大提出修憲議案1982年,在現行憲法正式通過之前,1978年憲法尚未失效。由于該憲法的不完善性,所以關于誰有權向全國人大提出議案的問題,沒有明確規定。當時尚在生效中的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第8條規定:“中華人民共和國主席、副主席,全國人民代表大會的代表,主席團、常務委員會,國務院,都可以向全國人民代表大會提出議案。”這個條文雖然規定了誰有權向全國人大提出議案的問題,但它并沒有明確區分一般議案的提出與修改憲法的議案的提出,亦沒有明確規定二者在程序上應該有什么不同的問題。該組織法另在第12條中規定:“全國人民代表大會會議對于憲法的修改案、法律案和共他議案的通過,依照中華人民共和國憲法第29條的規定。”超級秘書網
該組織法在當時(1982年)雖然尚屬有效,可作依據,然而,該法第12條中所規定的作為“依照”的“中華人民共和國憲法”(即1954年憲法)則早已不生效了。何況憲法第29條也只是規定“憲法的修改由全國人民代表大會以全體代表的2/3的多數通過。法律和其他議案由全國人民代表大會以全體代表的過半數通過。”如此而巳,根本沒有解決修改憲法的議案應該由誰提出的問題。從總體上看,在1982年那個時候,憲法修改案究竟應由誰提出的問題,在當時的憲法或者法律上都不能找到確切的根據。如果認為憲法修改案的提出無需區別于一般議案,從而引用《全國人民代表大會組織法》第8條的話,那亦未嘗不可。但在事實上,1982年11月26日向五屆人大五次會議提出憲法修改草案的既不是第8條所規定的國家主席、副主席,也不是第8條所規定的人大代表、主席團、常委會,國務院,而是中華人民共和國憲法修改委員會。實際的做法既然是這樣,那就顯而易見,當時的程序并不是啟用全國人大組織法第8條。由中華人民共和國憲法修改委員會向全國人民代表大會提出憲法修改草案,啟動這樣的程序的唯一法律根據應是1980年第五屆全國人大第三次會議通過的《關于修改憲法和成立憲法修改委員會的決議》。該決議稱:“決定由憲法修改委員會主持修改1978年第五屆全國人民代表大會第一次會議制定的〈中華人民共和國憲法〉,提出中華人民共和國憲法修改草案”。可見,由中華人民共和國憲法修改委員會向全國人民代表大會提出憲法修改草案,并不是往昔既成的、已經法律化了的一種制度,而是由五屆人大三次會議以決議的形式特意為之規定的一個程序(當然,同時也是為之規定的一項任務)。
及至現行憲法誕生以后,我國關于憲法修改的提案權的歸屬問題,才有了明確的規定。現行憲法第64條規定:“憲法的修改,由全國人民代表大會常務委員會或者1/5以上的全國人民代表大會代表提議,并由全國人民代表大會以全體代表的2/3以上的多數通過。”后來的事實表明,我國1988年、1993年、1999年的憲法修正案都照此辦理,由全國人大常務委員會向全國人大提出憲法修正案的。至于憲法修改委員會是什么性質的機構,是全國人大的臨時性委員會?是全國人大的授權性組織?還是制憲會議性質的機構或者是別的什么?這個問題學術界可以進行研究,作些必要的說明。但不管憲法修改委員會的性質是什么,本文認為,僅僅就由憲法修改委員會向全國人大提出修憲議案這一點而言,它也足以算得上是現行憲法產生過程中所表現出來的特點之一了。從法學研究的觀點看,研究法的實質問題無疑地極為重要,同時,研究法的程序問題也應是具有重要意義的事情。為此,本文謹以“現行憲法產生過程的特點”為題,作如上粗淺的闡述。不當之處,還望同志們多多指正。
