大學辦學自主權憲法論文

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一、大學辦學自主權

（一）大學章程是實現

大學辦學自主權的“憲章”學校有其自身運作的規律，而這個規律應該由學校自己來總結。由學校自己制定出來的反映學校“自身運作規律”的文件就是“大學章程”。大學章程是大學自身為保障其自治權利，實現學術自由而依法制定的用以界定大學法人主體與外部權利的邊界和大學內部治理模式的文件。大學章程就如同大學中的“憲法”、“憲章”，是大學實現自主管理、有效治理，并有效規制外部權利干涉的重要載體。如果以大學為界將現代大學制度分為外部制度和內部制度，那么大學章程就是連接內外制度的紐帶。大學章程自生效起即產生約束力，無論對政府、對社會還是對大學的管理者，非經章程所規定的合法途徑不得隨意違反或修改。可以這樣說，大學章程是實現大學辦學自主權的必要前提，或者說是不可或缺的形式要件。當然，正如一部良性憲法是實現憲法司法化的前提一樣，大學章程的內容對于實現大學辦學自主權的重要性更是不言而喻。大學章程是大學辦學自主權實現情況的“睛雨表”。從內容上來講，大學章程是大學實現辦學自主權的文字載體，是辦學自主權的具體化；從形式上講，大學章程是大學辦學自主權得以實現的前提條件；從效力上講，大學章程一經權力機關或行政機關的批準或確認，就成為大學辦學自主權得以真正實現的重要法律保障。

（二）我國大學辦學自主權的實現現狀

在闡述大學章程與大學自主權關系時我們已明確，大學章程建設反映了大學辦學自主權是否得以實現。從我國公立大學章程的制定情況來看，我國大學辦學自主權的實現情況不容樂觀。北京大學歷時8年，經歷了3任校長，“草案”修改了10多稿，至今尚未出臺；復旦大學校長2010年度曾向媒體表示，章程在制定之中，5年過去了，章程仍在制定之中。然而這只反映了大學辦學自主權不良現狀的一個方面，具體問題如下：

1．章程法律效力得不到有效保障

在西方，大學章程的效力源于封建王權以及教會等掌握國家最高權力集團的授權，所以自大學章程誕生之日起便從法律效力上得到了保障。在我國，建國之初因受前蘇聯的影響，大學自治權利被收回，改革開放以后，使人們逐漸認識到推進大學自主權建設是現代大學建設的必要條件，因而通過相關法律的制定，賦予了大學一定程度上的辦學自主權力，并著力推進大學章程的制定工作。然而我國現有法律規定，大學章程制定之后其核準權在教育主管部門，而這一法律規定則決定了高校行政化的藩籬被牢固筑起。此外，相比較西方大學章程權利而言，這種行政的制約使我國高校章程的法律效力無法保障大學辦學自主權的實現。

2．章程內容無法彰顯辦學自主權

一方面，已經制定出大學章程的公立高校對舉辦者與高校間的權利邊界以及高校辦學自主權的救濟問題鮮有涉及，大學章程淪為一紙空文，難以發揮實際效用。而在涉及高校舉辦者和高校權利邊界的高校，也僅僅將政府與高校的權利關系現狀以章程規定的形式予以表述，并未減少舉辦者對高校的過度干預。另一方面，在大學內部治理中，現有大學章程有著出奇的一致性：決策主體單一，機構設置雷同，并未體現出各類自治高校應有的多樣性，千校一面的狀況并未得到有效改善。此外，在大學章程中沒有體現出對高校管理和監督的參與。在我國的很多公立高校中，以校務委員會以及董事會等形式體現社會參與高校管理的機構并不鮮見，但并未發揮實際作用，社會力量在高校內部治理結構中處于尷尬地位，而在推動高校章程制定的進程中，它們的地位以及職權也沒有得到清晰體現。

3．章程監督機制存在缺位

大學治理分為外部治理和內部治理，從外部治理條件看，關于章程的監督機制尚無明確的法律規定。《高等學校章程制定暫行辦法》只作為行政規章將大學章程執行的監督權賦予了教育行政主管部門，而教育行政主管部門作為舉辦者在高校外部治理環境中掌握巨大的話語權，又作為監督機構承擔監督職能，自己做自己的法官難免會出現行政干預過度，而使監管職能流于形式。從內部治理條件來看，已制定大學章程的學校，在章程的執行以及救濟環節中，社會主體、教師以及學生主體的大學內部治理，并未從章程中明確其權利義務，造成了大學章程監督的缺位。

二、憲法思維下的大學自治

（一）關于憲法思維

憲法思維首先是一種公民意識，大眾和精英通過憲法實施體制這一溝通平臺，享有生活習慣和心理取向，這種習慣和取向突出表現為一種自主和自治。事實上憲法的實施體制對于中國而言不僅僅在于擁有一部好的憲法，并予以良好的實施，最重要之處在于對憲法思維的廣泛認同、接受和運用。以大學自治機制體制較為完善的美國為例，美國擁有良好的大學自治體制，美國的大學為社會提供了源源不斷的人力資源。美國大學的成功，源于美國的自治傳統，表現在縝密的制度設計上，體現在每一個公民的憲法思維之上。十八屆四中全會后，憲法在我國的地位和作用受到了政府和社會的關注。在憲法思維的影響下，大學自治的意識將得到更大程度的傳播。在學理意義上，憲法是指能夠在現實功能和超世信仰雙方都發揮“法上之法”效用的普適生活規則，應該被大眾和精英共同遵守。憲法思維的形成離不開憲法實施體制的支撐，沒有制度的現代化就不會有思維的現代化。因而盡早確立起憲法實施的具體制度和措施，對于公民憲法意識的培養有巨大的促進作用，也在大學治理制度層面上起到積極的引導和示范作用。

（二）憲法思維對大學自治的關鍵意義

憲法思維的前提是法治而非人治。當前，我國大多數公立大學依然帶有濃重的行政干預色彩，大學本是一個最自由、最平等、最自治的小環境，由于行政的過度干預，“依法治校”在高校僅僅停留在會議記錄中。憲法思維沒有了推廣及應用的土壤，大學章程的制定也就遲遲決而不動。事實上，政府作為大學的舉辦者對高校治理本身是有責的，而政府的責任在于為實現高校治理提供良好的外部法治環境，作為一方主體參與到大學章程的制定以及大學章程執行的監督中。憲法思維是對章程的堅守。用憲法思維來看待大學辦學自主權問題就如同憲法實施體制建設一樣，任重而道遠。

作者：王玥單位：中國人民公安大學法學院