網絡用語禁上廣播電視憲法分析

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摘要2014年11月，國家廣電總局發出通知，限制網絡語言在各類廣播電視節目和廣告中的使用。《中華人民共和國憲法》規定了中華人民共和國公民有表達的自由，也規定了國家有發展為人民服務、為社會主義服務的新聞廣播電視事業的義務。廣電總局此通知一出即引發爭議，限制網絡用語的傳播和使用是否有可能在一定程度上造成對公民表達自由的侵犯，甚至妨礙國家義務的履行？本文試從德國法教義學三層次的角度分析上述問題。

關鍵詞國家廣電總局言論自由基本權利限制違憲審查

一、案例簡介

2014年11月27日，國家新聞出版廣播電影電視總局發出《關于廣播電視節目和廣告中規范使用國家通用語言文字的通知》，要求嚴格規范使用國家通用語言文字。各類廣播電視節目和廣告應嚴格按照規范寫法和標準含義使用國家通用的語言文字，不得隨意更換文字、變動結構或曲解內涵，不得在成語中隨意插入網絡語言或外國語言文字，不得使用或介紹根據網絡語言、仿照成語形式生造的詞語。①近年來，伴隨著社交網絡的迅速發展和普及，網民造詞的創意也呈井噴之勢不斷涌現，尤其是那些通過仿照成語、諧音變字等方式新造的網絡用語，往往在很短的時間內就在年輕人中流行起來。這種潮流甚至影響到了廣播、電視等傳統媒體。一些廣播電視節目和廣告為了吸引觀眾的注意力，也頻繁使用新詞，以期提高自身的受歡迎程度。有的隨意篡改、變造成語，比如把“天長地久”改為“天嘗地酒”（某酒類廣告）；或者通過縮略拼裝、仿照成語的形式創造新詞，“人艱不拆”就是“人生已如此艱難，有些事就不要拆穿”的縮略形式。針對國家廣電總局所的通知，社會上主要有兩種觀點：一種認為廣電總局的通知正當其時，符合保持漢語規范性和純潔性的要求；另一種則認為，該通知的內容是對網絡語言使用的過分限制，將不利于漢語文化的發展和創新。限制網絡語言的使用究竟是對漢語規范的保護，還是對文化創新的扼殺，自有漢語言文學專家來評述，在此不贅。筆者的疑問在于，通知中禁止網絡用語上廣播電視的要求，是否有可能因違反了我國憲法關于保護公民基本權利的規定而無效？為了弄清疑惑，下面本文將從“基本權利的構成—基本權利的限制—限制行為的違憲阻卻事由”三個層次對這個問題進行分析。

二、案例分析

為了弄清國家廣電總局的通知是否存在侵犯公民基本權利的問題，首先要弄清什么是公民的基本權利，其次要了解憲法怎樣規定公權力的運行與公民基本權利之間的關系。我國憲法賦予了公民在政治、經濟、文化各個方面的權利和自由，并且在《憲法》第二章對公民各項權利的內容作了具體規定。關于公民基本權利與公權力的關系，德國聯邦憲法法院認為，基本權利保障的是“個人完全不受國家干預作用的私人領域”。②憲法賦予公民享有私人空間的權利，通常情況下，公民有權排除包括公權力在內其他所有外力的干涉。但當社會、集體等公共利益有需要時，國家基于必要的理由對公民的私人領域進行一定程度的干涉被認為是合法的。反之，國家的干預行為就會被評價為違憲。德國聯邦憲法法院據此總結出在審查國家權力是否對公民基本權利造成侵害時，應采用的分析框架：首先，公權力行為是否涉及基本權利的保護范圍；其次，行為本身是否構成對基本權利的侵犯或者限制；最后，該侵犯或者限制行為是否具有憲法上的正當性。根據上述三層次的分析框架，本案的分析焦點主要集中在三個方面：一是禁止廣播電視中出現網絡用語是否屬于限制公民言論自由的范圍；二是廣電總局發出的通知是否造成了侵犯或者限制公民言論自由的結果；三是如果確屬侵權，廣電總局的行為是否具有憲法上的正當性。首先，根據《中華人民共和國憲法》第三十五條的規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”其中，言論自由指公民有權通過各種語言形式，針對政治和社會中的各種問題表達其思想和見解。對于該條文的理解，人們通常把關注點放在了后半部分，即能夠針對各種問題發表意見是言論自由得以實現的主要標志，如果一個人就某問題的觀點表達在法律允許的條件下得以公之于眾，那么基本上就可以認定其言論自由受到了合法保護。而且在大多數涉及言論自由的案件中，爭議焦點也多集中在可表達內容的范圍上。但如果對公民在表達過程中所采用的語言形式進行特定的、非法的、非必要的規定，那么可否認定這種行為已經造成了對言論自由的侵害呢？通說認為，言論內容的范圍不受非法限制，當然地在憲法保護范圍之內，但選擇言論形式的自由是否同樣地受到保護，必須通過對法條文本和立法原意的解讀和領會才能作出判斷。假設選擇言論形式的自由被排除在言論自由保障的范圍之外，那么就會造成基本權利的范圍天然遭到限縮的結果，不利于實現“基本權利效力的最大化”。③因此，當我們在對言論自由的保障范圍進行解釋時，應當擴大地將選擇言論形式的自由包括在內，這樣才能保證基本權利得以充分實現。其次，廣電總局通知的行為是否在實際上侵犯或限制了公民的言論自由呢？一是從廣電總局此次通知的目的來看，雖然通知的規定想要達到的最終目的是規范國家通用語言文字的使用，從而更好地繼承和發揚傳統文化，但是禁止在廣播電視中采取網絡用語這一特定的語言形式，已經直接妨礙了言論形式自由的實現。因此，廣電總局的行為已經構成了對公民基本權利的限制。二是作為國務院直屬機構，國家廣電總局發出的通知具有與國務院部門規章同等的法律效力，因此該通知屬于具有約束力的規范性法律文件。三是在通知的第四部分中，廣電總局要求加強管理和整治不正確、不規范使用國家通用語言文字的現象，尤其是亂改亂用成語的問題，“對故意違規的播出機構和相關責任人要嚴肅處理”，“對于不規范使用國家通用語言文字的內容一律不得播出”。面對不符合通知要求使用語言文字的行為，廣電總局將會聯合有關部門，動用行政強制力，將違規現象清查到底，國家強制力的保障作用在此得以充分發揮。綜上所述，廣電總局此次通知之舉，確屬具有特定目的強制性法律行為，并且直接造成了公民言論自由受限的結果，因此可以認定該行為已經構成了對公民基本權利的限制。基于國家廣電總局具有監督、指導我國廣播電視事業發展的職能，其所的關于規范使用國家通用語言文字的通知，由于存在干涉公民言論自由的問題，很有可能會影響到國家履行建設文化事業的義務。《中華人民共和國憲法》第二十二條規定，國家發展為人民服務、為社會主義服務的新聞廣播電視事業。這一條文的通常理解是，憲法規定，國家負有發展文化事業的義務，且發展成果最終為社會主義制度下的全體人民所共享。國家廣電總局為了規范語言文字的使用，而采取廣播電視中禁止出現網絡用語的做法，如果接下來被證明確實不具備合憲性條件，那么在該通知指導下發展的廣播電視事業，不但沒能給社會公眾帶來福利，反而造成了對公民基本權利的侵害。這種侵權行為的產生，意味著國家在建設文化事業過程中的出現了失誤，也意味著我國《憲法》第二十二條所規定的國家義務沒能得到充分履行。由此看來，廣電總局發出的通知，在確實非法限制了公民言論自由的情況下，不但違反了憲法保障公民基本權利的規定，還妨礙了國家履行憲法規定的義務，屬于違法憲法雙重規定的行為。最終要得出上述行為確有違憲性的結論，還須證明該限制基本權利的行為不具備違憲阻卻事由，即對基本權利的限制既無憲法規定的理由，也無立法的授權，更不符合法益平衡的要求，那么該限制行為確屬違憲無疑。首先，從通知的作用來看，不能不承認，廣電總局所做的有關規定在清理整改廣播電視用語不規范的現象方面，的確取得了明顯的成效。例如，《關于規范廣播電視節目用語推廣普及普通話的通知》（廣發【2013】96號）在解決廣播電視節目中刻意模仿有地域特點的發音、亂用外來詞語和網絡用語等問題時，效果顯著。所以從適當性的角度來看，通知的要求確有助于實現規范使用語言文字的目標，具有采納的價值。其次，從通知要求的必要性來看，規定是否應當遵循仍值得商榷。《中華人民共和國立法法》第七十一條規定：國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。由此看來，廣電總局下發有關通知是得到了授權的，保證廣播電視播出內容的質量也屬廣電總局的職權范圍之內。但通知中“一刀切”的規范要求在實踐過程中仍會存在很多不必要的麻煩。根據通知要求，廣播電視節目和廣告“應嚴格按照規范寫法和標準含義使用國家通用語言文字”，“不得曲解內涵”，但是何種程度才能算作“嚴格按照規范”通知中并未明確說明。如果對詞語字義的理解有所偏差而造成在使用中不符合規范，是否應以違反通知規定而進行處罰呢？這樣的規定難免由于標準不明、區分不當而造成打擊范圍過大。另外，通知還要求：“加強對主持人、嘉賓及其他節目參與人員規范使用通用語言文字的提示引導，對于不規范使用國家通用語言文字的內容一律不得播出。”這項要求意味著，針對那些有嘉賓參與的節目，尤其是電視訪談類節目，主持人和嘉賓在節目中的對話必須保證每個發音用詞都必須是符合語言規范的，否則就會被認定為“不規范使用國家通用語言文字的內容”而遭到禁播。這樣的要求對于播音主持專業出身的主持人來說尚且有些苛刻，更不要說平常對用語規范不太在意的其他節目參與人員了。其實，要實現廣播電視節目中的用語規范，提高節目質量，并非一定要通過這類標準不明、界定模糊的通知要求，還有其他一些更加人性化的方法。比如，為了保證不對傳統語言規范造成破壞，避免對青少年造成誤導，可以有區分地對網絡用語的使用進行限制。在受眾基數大的主流媒體和廣播電視節目中，對媒體從業人員公開傳遞信息過程中的語言文字的使用進行嚴格限制是有必要的，而在以趣味性為主導的娛樂節目中，適當地使用網絡語言更符合節目本身的定位，同時也能滿足受眾的觀賞需求。因此，對廣播電視的播出內容按照性質進行分類，分別制定與其特性相符的通用語言文字使用規范，這樣才能避免因規定不當而造成的公民選擇言論形式的自由與國家保護語言文化之間的失衡。

三、分析總結

國家廣電總局根據法律的授權發出通知，對廣播電視節目和廣告中亂用成語、拼裝篡改造新詞的現象進行規制本來無可厚非。但由于通知要求出臺前缺乏充分的論證研究，所以關于禁止廣播電視節目和廣告中出現網絡用語的規定還存在不合理之處。不作區分、“一視同仁”地將網絡語言“驅逐出境”，不僅缺乏科學性和必要性，而且對公民言論自由的限制已經超出了合理范圍，打破了公權和私權之間的價值平衡。除此之外，該通知的規定內容也在國家文化事業的建設和發展中設置了障礙，違反了憲法對國家應履行義務的規定。作為一個現代服務型政府部門，廣電總局應及時對違反憲法精神和準則的條款進行修改，避免將不合理的無效規定繼續貫徹實施下去，對公民的法益造成更大的侵害。

注釋：

①田靜．是維護漢語規范，還是壓制語言創新——網絡用語禁上廣播電視惹爭議．人民日報•海外版．2014年12月8日，第006版。

②張翔．基本權利限制問題的思考框架．法學家．2008（1）．

③法治斌、董保城．憲法新論．臺灣：元照出版公司．2004．177-178．

作者：冶倩云 單位：中國人民大學法學院