行政法對(duì)行政壟斷的控制探討

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一、行政壟斷的法律界定

正確界定行政壟斷的概念是深入認(rèn)識(shí)行政壟斷的邏輯起點(diǎn)。目前，我國(guó)法學(xué)界對(duì)行政壟斷的制度規(guī)制主要集中于經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域且僅局限于傳統(tǒng)的反壟斷法。對(duì)行政壟斷的概念界定，學(xué)界代表性觀點(diǎn)主要可以分為兩種：第一種觀點(diǎn)將行政壟斷界定為一種合法行為，不以違法為前提條件。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為行政壟斷是一種濫用行政權(quán)力的非法行為。行政壟斷是一種合法行為還是非法行為的定性是決定其概念的關(guān)鍵，筆者認(rèn)為，行政壟斷的目的是排除、妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。因此，對(duì)行政壟斷的概念應(yīng)當(dāng)界定為：行政壟斷是行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)授權(quán)委托的單位或組織濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。

二、現(xiàn)行行政法對(duì)行政壟斷控制的缺陷與不足

行政壟斷嚴(yán)重危害社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，自其產(chǎn)生以來(lái)，我國(guó)行政法領(lǐng)域采取了大量措施對(duì)其實(shí)行控制。通過(guò)對(duì)我國(guó)行政法領(lǐng)域反行政壟斷法律體系的反思，我們可以發(fā)現(xiàn)諸多缺陷與不足。主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）立法形式散亂，沒(méi)有建立起一套聯(lián)系密切的法律體系

現(xiàn)行行政法對(duì)行政壟斷控制的法律，既沒(méi)有形成一部完整統(tǒng)一的反行政壟斷法，也沒(méi)有綜合性的反壟斷法典。首先，現(xiàn)行行政法對(duì)行政壟斷控制的法律的立法形式混亂，不利于形成一個(gè)系統(tǒng)協(xié)調(diào)，統(tǒng)一有效的反行政壟斷的法律體系。其次，反行政壟斷的執(zhí)法機(jī)關(guān)法律規(guī)定存在相互抵觸的現(xiàn)象。反行政壟斷的主管機(jī)構(gòu)為工商行政管理部門(mén)，并規(guī)定物價(jià)管理機(jī)關(guān)、綜合性經(jīng)濟(jì)部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)都是管理部門(mén)，這就導(dǎo)致了多頭執(zhí)法，部門(mén)執(zhí)法的弊端。

（二）法律有效范圍有限，無(wú)法實(shí)現(xiàn)全面制止壟斷

我國(guó)現(xiàn)行行政法對(duì)行政壟斷的控制主要集中在政府及部門(mén)的限制競(jìng)爭(zhēng)的行為上。主體多元化，內(nèi)容多樣化需要反行政壟斷立法應(yīng)當(dāng)是完整的。完整性要求既包括內(nèi)容上的完整性和主體上的完整性。當(dāng)前，我國(guó)行政法體系中，通常采取列舉式的立法形式，這極易導(dǎo)致一些行政壟斷形式游離于法律規(guī)定以外。我國(guó)當(dāng)前法律對(duì)行政壟斷主體規(guī)定是不完整的，僅限于政府及其部門(mén)，行政機(jī)關(guān)授權(quán)，委托的單位、組織將成為“漏網(wǎng)之魚(yú)”。

（三）缺乏反行政壟斷專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)針對(duì)性管理

工商行政管理部門(mén)能否擔(dān)任反行政壟斷的主管機(jī)構(gòu)，值得我們深思。筆者認(rèn)為，工商行政管理部門(mén)無(wú)力反行政壟斷的原因有四：第一，多頭執(zhí)法，部門(mén)執(zhí)法的混亂嚴(yán)重制約著工商行政管理部門(mén)的職權(quán)的發(fā)揮。第二，將政府及其部門(mén)濫用行政權(quán)力排除妨礙競(jìng)爭(zhēng)的行為作為反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的行為立法存在誤區(qū)。第三，制約權(quán)限僅有檢查權(quán)，沒(méi)有決定處分權(quán)，只能對(duì)違法機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)提出處理意見(jiàn)。第四，獨(dú)立性差。因此，我國(guó)缺乏一個(gè)獨(dú)立、權(quán)威、高效的反行政壟斷專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)針對(duì)性管理。

（四）缺乏解決行政壟斷的法律救濟(jì)渠道

行政壟斷的目的是為了謀求部門(mén)利益，一般表現(xiàn)為地方政府或上級(jí)部門(mén)指使，授意下級(jí)職能部門(mén)作出具有行政壟斷內(nèi)容的具體行政行為。作為受害者的相對(duì)人的合法權(quán)益難以得到保障，這是行政壟斷案件與一般行政案件的主要區(qū)別之處。實(shí)踐中，一種行政壟斷的狀態(tài)可能表現(xiàn)為一系列具體行政行為的組合，即使對(duì)其中一個(gè)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟都無(wú)力撼動(dòng)整個(gè)行政壟斷的根基。

三、反行政壟斷的主要行政法舉措

（一）轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能

目前政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)未徹底清除，因此，現(xiàn)行行政領(lǐng)域必須采取切實(shí)的措施轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)職能。首先，從觀念上要樹(shù)立反行政壟斷的意識(shí)。其次，從實(shí)踐上要明確政府的服務(wù)職能。政府應(yīng)當(dāng)從管理者逐漸過(guò)渡為服務(wù)者，為各個(gè)市場(chǎng)主體公平參與競(jìng)爭(zhēng)提供良好的市場(chǎng)環(huán)境。最后，應(yīng)當(dāng)確立政府經(jīng)濟(jì)行政權(quán)的邊界。政府不得作為市場(chǎng)主體，而應(yīng)當(dāng)成為市場(chǎng)的重要補(bǔ)充。

（二）借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，加緊制定專(zhuān)門(mén)的《反行政壟斷法》

我國(guó)當(dāng)前的反行政壟斷的立法規(guī)定存在諸多缺陷，因此，制定一部統(tǒng)一的《反行政壟斷法》是十分必要的。《反行政壟斷法》應(yīng)當(dāng)明確反行政壟斷的執(zhí)法主體，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，反行政壟斷主體主要分為兩種類(lèi)型即歐洲大陸專(zhuān)門(mén)行政機(jī)關(guān)和美日等國(guó)的準(zhǔn)司法性機(jī)構(gòu)。我國(guó)可以借鑒美日等國(guó)建立準(zhǔn)司法性機(jī)構(gòu)‐反行政壟斷委員會(huì)，其在人事、財(cái)政上依附于國(guó)務(wù)委員會(huì)，在業(yè)務(wù)上對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，并在全國(guó)設(shè)立類(lèi)似于大區(qū)的二級(jí)機(jī)構(gòu)，歸屬全國(guó)性反行政壟斷機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以增強(qiáng)該機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

（三）其他相關(guān)行政法律制度的完善

《反行政壟斷法》的有效實(shí)施需要其他的法律制度的健全和完善。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政法對(duì)行政壟斷的控制應(yīng)當(dāng)完善以下相關(guān)的行政法律制度。首先，擴(kuò)大行政復(fù)議的案件范圍?！缎姓?fù)議法》對(duì)具體行政行為和抽象行政行為的規(guī)定均不完善且制度本身也存在著問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)將具體行政行為和抽象行政行為都納入到行政復(fù)議的范圍中來(lái)。其次，建立完善的行政審查制度。國(guó)外對(duì)行政行為均有完善的審查制度。

作者：王曉寧單位：遼寧大學(xué)法學(xué)院