機動車限行行政法論文
前言：本站為你精心整理了機動車限行行政法論文范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
一、形式合法判斷
地方政府規章是否具有法定授權、是否由授權的行政機關所制定這些形式合法的要求是判斷機動車限行是否合法的首要內容。首先,不可否認,對于機動車限行規范的最大爭議之一就在于是否應當適用法律保留原則,禁止立法機關授權行政機關來制定相關規則。從《立法法》的規定看,對私人財產權的限制并不屬于法律保留的范圍,這里的“法律”僅指全國人民代表大會及其常委會制定的法律。理論上,鑒于財產權侵害的程度等考慮,是否應將其保留給立法機關(包括全國人民代表大會及其常委會的立法和地方各級人民代表大會及其常委會的立法),也未有定論。有權制定地方性法規的地方人民代表大會及其常委會究竟在何種條件下應制定地方性法規,在何種條件下可以授權地方人民政府制定地方政府規章,《立法法》和司法判決都未提供足夠的指引。從各國的經驗來看,禁止授權原則在行政高度專業化的領域逐漸發生了改變,從禁止授權向授權但必須明確轉變,在保持立法優先的基礎上給予行政權一定程度的政策裁量。因此,機動車限行常態化規定這一行政專業程度較高的立法由立法機關授權行政機關制定相關規范至少在實定法上是有依據的。其次,無論是從實定法還是從理論的層面,對機動車限行常態化的行政立法都必須得到法律法規的授權。我國《立法法》第73條規定了地方政府規章以法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規為根據。機動車限行作為行政權對道路通行秩序的規范,其在法律后果上會對機動車所有權人的使用權產生不利影響,應屬于憲法財產權條款保護的范圍,當然應有立法層面明確的授權。⑩那么,機動車限行的常態化規定,將會依據何種法律法規的授權而作出呢這些授權是否明確以2008年開始實施的機動車限行臨時性措施的授權依據為經驗,可以預測若要制定限行常態化規定,將可能包含以下兩種授權依據:第一個也是最直接的授權依據是《北京市大氣污染防治條例》第72條的規定。根據該條規定,“市人民政府可以根據大氣環境質量狀況,在一定區域內采取限制機動車行駛的交通管理措施”。⑩即北京市立法機關授權市人民政府,為了防治大氣污染之目的,限制機動車行駛,但必須以一定的大氣環境質量為依據,而且只能在一定的區域內。我國《大氣污染防治法》本身其實并未具體涉及限行(降低機動車使用強度)的措施。北京市的臨時性措施曾經以《大氣污染防治法》第17條第3款與《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》相結合作為授權依據,但這些依據中并沒有明確限制機動車行駛的授權范圍。值得注意的是,正在審議的《大氣污染防治法(修訂草案)》中,除了排放標準控制外,還增加了降低非公交類機動車使用強度的規定。根據修訂草案第45條的規定,“省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況,可以規定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區域和時間,并向社會公告”。修訂后的《大氣污染防治法》若通過,其第45條也將成為法定依據。第二個方面的授權依據是《道路交通安全法》上的授權。眾所周知,北京市機動車限行措施的目的不僅是為了防治空氣污染,而且是為了解決工作日五環內的交通擁堵。為了提高道路通行效率,我國《道路交通安全法》第39條賦予公安機關交通管理部門可以限制機動車通行,但必須根據道路和交通流量的具體情況而定。從這一條款來看,享有法定授權的主體不是市一級人民政府,而是公安機關交通管理部門,限行的對象和范圍應是嚴格限定在對道路和交通流量造成一定程度影響的范圍內。因此,如果由市人民政府根據《道路交通安全法》第39條的規定制定機動車限行規則,從制定主體的角度上看是不合法的。以上這些授權是否足以使機動車限行常態化規定擁有足夠的法律根據顯然,如果授權條款本身不明確,過于寬泛,即使具有諸多法律法規的授權,規章本身仍然會缺乏法律根據。《立法法》要求授權應當具有明確的授權目的和范圍。立法機關應為行政機關提供明確的指引,以使后者制定的規則能夠實現授權之目的。而《北京市大氣污染防治條例》第72條和《道路交通安全法》第39條的授權都是非常寬泛的,特別是對于范圍的授權。如《北京市大氣污染防治條例》第72條雖然確定了可采取的手段是限制機動車的行駛,但對于要達到何種大氣污染程度以及可在什么區域內限行,都只使用了“一定的”這一概括性用語,把具體的判斷和選擇權力一攬子授權給了行政機關。《道路交通安全法》第39條的授權也是用了“具體情況”這一概括性用語,對于究竟在何種道路和交通流量的標準上可以限制機動車上路行駛,并未作出明確的授權規定,而是完全依賴行政機關的判斷。因此,立法機關并未提供任何原則和指引來約束行政機關在何種情況下采取何種手段。這種寬泛的授權可能有違明確性原則,但也不可否認,在環境保護、交通秩序這些行政專業性極強的領域,有時也許需要肯定立法機關的概括性授權。而全國層面的法律或行政法規通常也會考慮地方管理的實際需要,進行概括式的授權。
二、實質合法判斷進而
在討論是否具有法定授權、是否由享有授權的主體制定這些形式要件以外,機動車限行常態化規定是否實質上合法呢首先,需要判斷的是,制定機動車常態化限行的規定,其內容是否超越以上授權的范圍而對此的判斷仍然要結合授權目的解釋“根據大氣環境質量狀況”、“在一定區域內”、“道路和交通流量的具體情況”這些概括性用語中到底包含了何種標準和原則,而地方人民政府在制定規章時是否超越或違反了這些標準和原則。當審查機關完全不解釋授權條款的這些寬泛用語,超越職權的判斷也基本就是形式上的問題而已,但若審查機關具體解釋這些寬泛的用語,推斷出一定的標準,則超越職權的判斷將包含對行政機關事實調査證據是否充分以及采取機動車限行措施防治大氣污染、提高道路通行效率是否必要等實質性的判斷。值得注意的是,機動車限行常態化規定存在兩個規制領域法律法規的授權,這兩個領域法律法規的授權不僅制定主體不同,而且授權制定通行規則的條件和范圍也不相同。以解決某個時段交通流量為目的進行限行的范圍與防治大氣污染限行的范圍顯然并不相同,混合二者的授權,制定限制對象和內容相同的限行措施,存在超越權限之虞。此外,考察機動車限行常態化規定是否會違反《道路交通安全法》和《物權法》等上位法的規定也是一種實質性判斷。《道路交通安全法》第8條規定,機動車經公安機關交通管理部門登記后,方可上道路行駛。經登記才具有行駛的權利,但這并不意味著行駛的權利除了需登記以外,不受任何其他的限制。登記作為一種行政許可,對達到法定要件的機動車,賦予了其在道路上行駛的自由,但這種自由仍然要服從道路通行的規則和秩序。機動車限行是對已登記的機動車在特定道路范圍內行駛權利的一種限制,《道路交通安全法》第8條并未禁止對登記后機動車行駛自由的限制,只要相關限制符合相關法律的規定和原理即可。《物權法》第4條規定,國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護,任何單位和個人不得侵犯;第66條進一步規定,私人的合法財產受法律保護,禁止任何單位和個人侵占、哄搶和破壞。機動車限制其一定程度的使用權,是否違反了《物權法》上“法律保護”的范圍呢要對此做出判斷,需辨明以下三個問題:
(1)這里“受法律保護”的“法律”指向為何
(2)這些“法律”是否禁止對機動車行駛進行限制
(3)如果未禁止,限制的目的和手段是否符合“法律”的要求若將“法律”認定為立法機關制定的法律,則從《民法通則》到《道路交通安全法》,都未有規定禁止限行,《北京市大氣污染防治條例》和《道路交通安全法》則規定可以在一定情況下限制通行,因此,機動車限行的規定是否違反《物權法》,就轉換成了限制通行的規定是否違反《北京市大氣污染防治條例》和《道路交通安全法》上允許限行的條件和范圍這一問題了。綜上所述,對于機動車限行常態化規定的考察,僅關注是否有合法授權、是否違反上位法的規定等合法要件,并不足以解決機動車限行之爭議。作為一項公共政策,其規制的方式和內容實質上是否適當,是否侵害了機動車所有權人的財產權,應是合法性討論中需重點關注的部分,而這一討論必須對目的和手段之間的關聯性進行考量,即進行實質性的判斷。比例原則是進行實質性判斷的重要基準。具體而言,防治大氣污染、提高通行效率的目的是否成立;限制私人機動車的行駛是否能實現這一目的;在禁止或限行高排放車輛、改善油品質量、限制企業排放、提高企業排放工藝、限制燃煤鍋爐運行、禁止貨車及工程機械排放,乃至于合作鼓勵河北省關停污染企業等不同手段間如何選擇權利侵害最小的手段,都是運用比例原則進行實質性判斷的內容。這也是審查中判斷規章是否適當的重要內容。在世界各國行政立法的審查制度中,審查機關一般都對行政的專業性本身保持相當的尊重。特別是法院在合法性審查中,從替代者的角度對規范制定的目的和手段選擇作出實質性判斷非常自制,并且,在具體爭議中,法院會根據立法監督和參與程序強弱之不同,對目的和手段的關聯進行不同強度的審査。我國司法權與行政權關系的原理也決定了司法審査的內容難以進入到形式審查以外的實質審查中,即便出現不適用某一規章,合法判斷也只涉及超越法定職權、是否與上位法沖突以及是否違反法定程序中有關形式問題的判斷。而立法和行政審查盡管理論上可進行更深人的審查,但也困于審查能力等原因,進行實質性判斷的空間很小。可見,司法審査和備案審査本身無法解決規制政策的公平、合理等價值訴求,過于依賴司法審查或立法、行政的備案審査來解決機動車限行措施的合法性顯然是具有局限性的,而更應重視在規則形成的行政過程中,如何實現其合法及合理。并且,在目的和手段的關聯性判斷中,對于像機動車限行措施如此利益復雜、專業性強的政策,也需要具備一些其他的制度安排來協助判斷。
三、通過行政立法過程本身促進合法性
(一)完善參與程序中的利益表達
北京近年來霧霾頻發的現實及其危害在客觀上增加了支持將奧運會期間實施的機動車單雙號限行措施常態化的人群比例,并且,隨著研究的深人以及APEC會議期間各種措施效果的顯現,也使得持車群體、產業利益群體與政府之間的利益沖突不斷加劇。觀察近期社會中對機動車限行的各種反應,利益的復雜性和利益主體的多樣性表現得十分明顯。總體來看,利益主體至少包括各類產業主體、擁有機動車的主體、普通的市民這三類群體。擁有限行機動車的主體的利益分類較為簡單,無論是僅擁有一輛機動車抑或是擁有多輛機動車的主體,在行駛權利被限制上都屬于利益受損方,只是程度不同而已。普通的市民則較為復雜,一般以公交或非機動車等出行的市民認為機動車限行有助于驅除霧霾、通暢交通,故對機動車限行措施予以支持,然而也存在由于采取其他潛在手段可能利益受損的市民群體,如因限制燃煤鍋爐運行而無法取暖的市民。最為復雜的利益群體來自產業界。作為替代手段,淘汰或限制高污染企業生產、更新企業環保工藝、提高油品質量、減少儲油企業排放、限制柴油貨車和柴油驅動器械、限制攪拌站運營、限制工地開工、控制工地揚塵等措施都將帶來各種利益受損、成本增加的產業界訴求。例如,限制或淘汰的高污染企業中既包含民營的小型的電鍍、石材等污染企業’也包括像華能北京熱電有限責任公司這種大型國有的提供供暖等必要服務的企業。相關限制措施還會影響到企業職工的就業和收人、儲油企業的減少運營會影響到加油的便利性、柴油貨車的限制會直接減少貨車經營者的利潤和貨車司機的工作。此外,因為限行,一般企業的出行成本也會相應增加。當然也不排除可以獲益的產業,如提供環保科技工藝和相關設備的企業、達到環保標準同行業企業等。這些不同的利益訴求應通過聽取意見程序予以充分地獲取。聽取意見程序一方面可以彌補行政立法缺乏民主基礎的缺憾;另一方面對于政府獲取信息,辨明利益關系,合理決策具有重要的作用。因此,對機動車限行這種涉及社會復雜利益關系的立法,確有必要改善聽取意見的制度。應從盡可能擴大參與的主體和層次、合理對待專家和公眾、加強說明理由制度(對聽證意見的說明理由)三個方面予以特別關注。
1.應盡可能擴大參與的主體和層次。《規章制定程序條例》規定在起草階段或審查階段有一次法定的聽證會。同時,起草機關在起草過程中會組織座談會、論證會等聽取各方面的意見。法定的聽證會往往由于成本、場地以及政府對不可控因素的憂慮,參與的主體非常有限,而座談會,行政機關也會從便利和習慣考慮,聽取不足以有足夠代表性的組織來替代不同群體的意見,例如,聽取居民委員會的意見代表市民的意見、聽取運輸監管單位的意見代表貨車個體運營者的意見等情形。并且,鑒于聽證程序中尚未有成熟的社會組織代表少數人的利益,在沒有保護少數人權利的司法審查之前提下,行政政策形成過程更有必要充當考慮少數利益未被充分代表群體的利益。
2.應考慮特別的制度設計,合理地對待公眾與專家。機動車常態化限行立法會涉及大量的科學和技術問題,聽取能夠提供有關霧霾形成來源、機動車尾氣排放數據、交通流量等信息的專家意見顯然更有說服力,但這也會導致聽證會上重專家意見而輕公眾意見的現象,因此,有必要在制度設計時創造使公眾更能被公平傾聽的制度。行政機關本身也會帶有GDP增長等政府或部門的利益,并不會在聽證會中自然而然地選擇中立的立場,同樣’在構建相應的法律制度時也應使其保持同樣的中立立場。
3.對聽取的意見是否采納,應進行充分的理由說明。《規章制定程序條例》規定了起草單位在規章報送審查時所具有的對聽證會意見處理情況及其理由的說明義務。盡管在立法型聽證中聽證意見的傾向并不一定是行政決策的結果,但只有盡到說明理由的義務,各方的參與才有價值,才能促使行政機關謹慎地作出決策,并有助于法院、立法機關或上級行政機關對該行政立法進行合法性審査。如若最后制定的規范中未采納相關意見或替代方案的,有必要做出充分的說明。
(二)進行“成本一效益”分析判斷
機動車限行措施是否適當的難點之一在于很難衡量該項措施所涉及的各種“利”與“害”,即使行政機關可以從意見聽取和自己的分析中把握推行這項措施將會給多少不同的群體帶來何種類型的利益與侵害,但若要將這些利害放在天平上進行衡量,卻沒有合適的砝碼,因為缺少很客觀的衡量尺度,在有些情況下很難說這個利益就一定比那個利益重要,@因此,引人“成本一效益”分析也許是一個必要的方法O例如,僅就機動車限行本身而言,可提供大氣質量改善的程度及其對人生命健康的影響、道路通暢的影響、采取這項措施的行政成本、社會成本、機動車所有人的損失分別是多少在替代手段比較中,企業停工停產、更新排污工藝的成本收益結果與機動車限行成本收益相比又如何“成本一效益”分析是一種對行政立法的評估方法,通過貨幣化換算后的總收益減去總成本來考察可能的凈收益。凈收益越大,說明制定法規的理由越充分、越合理。同時,還必須考慮是否存在由于難于量化而不能計算的收益與成本因素。如果查明某法規成本小于收益而仍然要通過該法規,則政府部門需要提供具有說服力的理由。實質上,當運用比例原則去確定何為最小侵害手段時,往往就需要“成本一效益”分析的方法來幫助分析與衡量。通過量化,產業改造帶來的經濟影響、企業損失的成本、個人出行的便利與否、公共交通的負擔便可在同一個天平上進行衡量。當然,相對于GDP、稅收、企業成本的指標而言,生命健康、日常工作生活的出行便利的量化指標往往較難把握,而且在理論上也存在對用貨幣化的方法量化人的生命和健康有著嚴厲的批評。在環境規制政策中,不僅存在難以量化的難題’而且還存在對“成本一效益”分析方法能力的質疑。諸多研究表明“成本一效益”分析難以對未來環境上的風險和后果進行預測,自然也無法測算其經濟上的成本和收益。并且,法律規范的制定是一種價值判斷,對于“成本一效益”分析所賴以存在的效率價值毫無疑問不應成為規范的唯一價值選擇。但是,這些局限并不妨礙這一方法的適用,鑒于難以量化等難題,甚至可以采取將“成本一效益”分析僅作為一種程序性標準使“成本一效益”分析充分發揮向政策過程提供信息的功能,而不是由其決定規范的最終結果,如此“成本一效益”分析便可成為控制行政立法裁量的重要手段。
(三)改善決策的問責制根據科學的論據
在不同的利益之間進行衡量并作出價值判斷仍然要有賴于行政過程內部合理的決策協調過程以及可被問責的政治性的決定機制來實現。這種專業性、利益復雜性極強的政策,即使在權力分立的國家,立法機關也難以約束行政機關,司法也往往審査能力有限。而在我國,制度上更難有立法和司法的監督,因此,行政本身的自制就極為重要了。政策制定者的可問責性是確保自制的重要一環。其實很多問題并不是單純的技術和科學問題,還涉及到政治性的價值判斷,所以決策者應該是將來可以負起政治責任的人。我國雖然存在政治上的決策機制,但缺少有效的追責機制,部門利益難以協調。很顯然,在憲法上,縣級以上地方人民政府實施首長負責制,服從國務院、對本級人民代表大會負責并報告工作,地方各級人大享有提名、選舉和罷免權,然而這種對代議制機構負責的機制卻很難啟動,真正發揮地方行政首長負責制的機制仍然是上級黨委領導、組織部實施的對地方黨政領導班子的政績考核以及任期責任制。現今,首長負責制中的績效考核、GDP指標考核已有所降格,環境工作納人了考核,成為官員選拔任用的重要依據,而且環境保護具有了一票否決的功能。這一變化盡管糾正了一些政府決策過程中偏向產業界的傾向,然而卻無法回應在環境保護工作中如何對各種利益群體負責的問題。這可能也是官僚考核機制本身自然帶有的問題,與選舉制和有效的議會內閣制相比,永遠避免不了問責的“隔靴搔癢”。如前所述,在機動車限行措施的決策中,大量涉及產業領域的利害都是政績考核的重要內容,包括經濟生產總值、相關產業的稅收收人、工人的失業率,而相反的空氣污染治理目標也已成為政績考核的首要指標。在這些利害沖突中,政府內部也具有各自的部門利益,如國資管理部門管理著大量國有的高污染企業和油品企業。市長要對最后的決策負責,則應避免僅僅考慮任期內成果,也不應為滿足績效考核指標,犧牲部分在考核指標中無直接關聯的群體(如機動車所有權人)的利益。
四、結語
機動車限行常態化爭議反映了我國行政立法制度在現代行政活動中的缺陷與不足。面對復雜的科學技術問題,以及科學問題背后隱藏的經濟利益沖突問題,現有的制度無法提供合理、有效的機制來協調各種利益沖突,以及約束行政立法廣泛的裁量。這些現象在城市管理領域尤顯集中,此次《立法法》修正案中提出對立法授權明確性以及地方政府規章制定權限的約束,委員們和社會各界對限行、限購等措施合法性的批評都充分體現了這一點。在解決空氣污染、交通擁堵等公共問題時,行政機關如何適當地選擇規制的手段,不違法侵害特定群體的利益,需要在未來行政立法中建設并完善立法明確授權、意見聽取、“成本一效益”分析、說明理由等制度;在改善官員問責制度的同時加強立法監督和司法審查的機制和功能。
作者：凌維慈單位：華東師范大學法律系
