行政法下出版物版權(quán)保護(hù)多元化機(jī)制研究

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[摘要]行政保護(hù)是出版物版權(quán)保護(hù)的主要方式，其法律依據(jù)是以《著作權(quán)法》為主的相關(guān)法律，涉及以版權(quán)管理機(jī)關(guān)為主的多個(gè)行政管理部門(mén)。在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，其存在著法律規(guī)定、管理體制不完善等問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)該按照行政法的邏輯，從行政管理關(guān)系、行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系以及對(duì)行政執(zhí)法權(quán)力的限制等方面進(jìn)行治理，以建立行政處罰和行政裁決并重、行政保護(hù)和司法保護(hù)均可發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的多元化保護(hù)機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]行政法出版物版權(quán)版權(quán)保護(hù)多元機(jī)制

根據(jù)《著作權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)對(duì)出版物的版權(quán)保護(hù)實(shí)行的是行政保護(hù)和司法保護(hù)兩種方式并存的制度。然而，在具體實(shí)踐中，由于行政保護(hù)較司法保護(hù)具有專業(yè)能力更強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)更豐富、行政執(zhí)法效率更高等優(yōu)點(diǎn)，一直作為出版物版權(quán)保護(hù)的主要方式而存在。自國(guó)家1985年設(shè)立國(guó)家版權(quán)局開(kāi)始，我國(guó)對(duì)出版物版權(quán)的行政保護(hù)已有30年的歷史，作出了較大貢獻(xiàn)。然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，現(xiàn)有以行政保護(hù)為主的出版物版權(quán)保護(hù)方式存在的問(wèn)題日益顯現(xiàn)，因此從行政法維度下對(duì)其進(jìn)行深入分析至為關(guān)鍵，以構(gòu)建出版物版權(quán)保護(hù)的多元機(jī)制。

一、出版物版權(quán)行政保護(hù)的必要性

目前，我國(guó)出版物版權(quán)保護(hù)存在諸多問(wèn)題，亟待建立以行政保護(hù)為主的多元化保護(hù)機(jī)制。由于版權(quán)具有公權(quán)特征，以及我國(guó)在版權(quán)保護(hù)上保持行政保護(hù)這一傳統(tǒng)，因此，對(duì)出版物版權(quán)實(shí)行行政保護(hù)具有現(xiàn)實(shí)必要性。

1.出版物版權(quán)的公權(quán)特征

知識(shí)產(chǎn)權(quán)的私權(quán)屬性決定了出版物版權(quán)在本質(zhì)上屬于私權(quán)的有機(jī)組成部分，這是得到學(xué)界廣泛認(rèn)可的共識(shí)的。[1]然而，知識(shí)產(chǎn)權(quán)同典型的私權(quán)如物權(quán)存在著根本上的差別。民法中的物權(quán)屬于傳統(tǒng)意義上的私權(quán)，其在不同的社會(huì)形態(tài)和歷史時(shí)期都具有基本相同的特征，并為民間約定俗成的道德所包括，各國(guó)民法對(duì)其的規(guī)定實(shí)際是對(duì)這一道德的承認(rèn)，因此在形式上基本大同小異。而包括出版物版權(quán)在內(nèi)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)只是在近現(xiàn)代因?yàn)橄鄳?yīng)國(guó)家的法律才得以創(chuàng)制，因此同國(guó)家對(duì)公權(quán)力的行使有著非常密切的聯(lián)系。我國(guó)的出版物版權(quán)保護(hù)是隨著相關(guān)法律尤其是《著作權(quán)法》的出臺(tái)而建立并逐漸完善的。因此，出版物版權(quán)保護(hù)某種意義上是國(guó)家意志或國(guó)家公權(quán)的體現(xiàn)，而不是因?yàn)槊耖g約定俗成的道德得到相應(yīng)法律承認(rèn)的結(jié)果。[2]正是因?yàn)槌霭嫖锇鏅?quán)保護(hù)具有的這種公權(quán)特征，只有對(duì)其進(jìn)行行政保護(hù)才能最大程度地貫徹相應(yīng)的國(guó)家意志。

2.我國(guó)出版物版權(quán)的行政保護(hù)傳統(tǒng)

在1990年《著作權(quán)法》正式頒布以前，我國(guó)的出版物版權(quán)保護(hù)事實(shí)上就只有國(guó)家版權(quán)局統(tǒng)一管理下的行政保護(hù)，而且《著作權(quán)法》的頒布本身還是在國(guó)家版權(quán)局的大力推動(dòng)下才最終出臺(tái)。根據(jù)《著作權(quán)法》及相關(guān)法律的規(guī)定，出版物版權(quán)行政保護(hù)的歸口機(jī)構(gòu)是國(guó)家和地方兩級(jí)版權(quán)管理機(jī)構(gòu)，包括國(guó)家版權(quán)局和各省級(jí)行政區(qū)的版權(quán)管理機(jī)構(gòu)。與此同時(shí)，還包括文化、新聞出版與廣播影視、工信、工商、公安、海關(guān)等行政部門(mén)。從法律上進(jìn)一步肯定了我國(guó)出版物版權(quán)行政保護(hù)的必要性。[3]在出版物版權(quán)保護(hù)的實(shí)踐中，由于行政保護(hù)存在專業(yè)性強(qiáng)和高效率的優(yōu)勢(shì)，已成為我國(guó)出版物版權(quán)保護(hù)的傳統(tǒng)和最大特色之一，在出版物版權(quán)保護(hù)的過(guò)程中發(fā)揮著司法保護(hù)難以替代的作用。

二、出版物版權(quán)行政保護(hù)存在的問(wèn)題

多年來(lái)，我國(guó)對(duì)出版物版權(quán)實(shí)行行政保護(hù)，是基于當(dāng)時(shí)語(yǔ)境下作出的制度選擇，促進(jìn)了我國(guó)出版事業(yè)的繁榮和發(fā)展。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展變化，這種行政保護(hù)模式的弊端日益顯現(xiàn)。

1.行政保護(hù)的法律規(guī)定不完善

出版物版權(quán)行政保護(hù)法律規(guī)定的不完善主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，行政保護(hù)局限于對(duì)部分侵權(quán)行為的處罰。根據(jù)《著作權(quán)法》的規(guī)定，出版物版權(quán)的行政保護(hù)包括行政管理和行政處罰兩方面的內(nèi)容。由于行政管理涉及的版權(quán)登記和版權(quán)交易價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的確定所需的行政資源不多，現(xiàn)實(shí)中的出版物版權(quán)行政保護(hù)局限于對(duì)侵權(quán)行為的行政處罰上，而且這種處罰還必須以侵權(quán)行為“同時(shí)損害公共利益”為前提，關(guān)于出版物版權(quán)的民事?tīng)?zhēng)議以及刑事處罰等，則屬于司法保護(hù)的內(nèi)容。這種對(duì)出版物版權(quán)行政處罰的法律規(guī)定，大大限制了具有專業(yè)和效率優(yōu)勢(shì)的行政機(jī)關(guān)可能發(fā)揮的作用。[4]其次，缺乏可操作性強(qiáng)的具體實(shí)施辦法，《著作權(quán)法》只有關(guān)于出版物版權(quán)行政保護(hù)的一般原則性條款，《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》雖然對(duì)出版物版權(quán)的行政處罰的具體類(lèi)型、行政處罰的管轄和適用條件以及處罰程序等進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定，但對(duì)非常重要的侵權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處罰數(shù)額確定等缺乏明確的、操作性強(qiáng)的具體實(shí)施辦法，在具體執(zhí)法中只能依靠執(zhí)法人員根據(jù)具體情況自由裁量，從而大大增加了行政執(zhí)法的不確定性。而且，相關(guān)行政處罰中并不包括責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷(xiāo)許可證照等較嚴(yán)厲的處罰措施，從而使出版物版權(quán)行政保護(hù)措施的威懾力、機(jī)動(dòng)性和有效性都受到很大的限制。

2.行政管理體制不完善

雖然《著作權(quán)法》明確規(guī)定對(duì)出版物版權(quán)行政保護(hù)的歸口機(jī)構(gòu)是國(guó)家和地方兩級(jí)版權(quán)管理機(jī)構(gòu)，但其并沒(méi)有排除其他行政機(jī)構(gòu)對(duì)出版物版權(quán)保護(hù)的行政管理權(quán)力，更沒(méi)有明確指定由哪一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)出版物版權(quán)行政保護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。因此，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，同出版物版權(quán)行政保護(hù)相關(guān)的行政機(jī)關(guān)還有文化、新聞出版與廣播影視、工信、工商、公安、海關(guān)等部門(mén)。[5]這一體制主要存在以下兩大問(wèn)題。第一，職責(zé)劃分不明確。多部門(mén)管理并不一定會(huì)導(dǎo)致管理上的無(wú)序，但前提是不同的管理機(jī)關(guān)之間職責(zé)劃分明確，在管理的過(guò)程中互不干擾。但事實(shí)上，與出版物版權(quán)行政保護(hù)相關(guān)的一系列行政管理機(jī)關(guān)的行政管理職能互相重疊交叉的情況相當(dāng)嚴(yán)重。如對(duì)于網(wǎng)絡(luò)出版物版權(quán)的管理，文化部負(fù)責(zé)管理“文藝類(lèi)產(chǎn)品網(wǎng)上傳播”，國(guó)家新聞出版廣電總局則負(fù)責(zé)管理“互聯(lián)網(wǎng)出版活動(dòng)”，如果某一文藝類(lèi)產(chǎn)品在網(wǎng)絡(luò)上出版，兩個(gè)部門(mén)都有權(quán)對(duì)此出版物進(jìn)行管轄。[6]這種職責(zé)劃分的不明確甚至明顯重疊的行為，必然造成對(duì)同一管理對(duì)象的多頭管理，從而產(chǎn)生不必要的管理上的混亂。第二，部門(mén)間協(xié)調(diào)性差。在存在多個(gè)行政部門(mén)同時(shí)擁有出版物版權(quán)保護(hù)的行政管理權(quán)力的情況下，《著作權(quán)法》及相關(guān)法律并沒(méi)有指定對(duì)這些部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的具體機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致各部門(mén)執(zhí)法時(shí)各自為政，重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，浪費(fèi)寶貴的執(zhí)法資源。在出版物侵權(quán)形勢(shì)日益嚴(yán)峻的情況下，部門(mén)間缺乏協(xié)調(diào)必然導(dǎo)致對(duì)出版物版權(quán)行政保護(hù)效率的降低，從而使行政執(zhí)法力量更加捉襟見(jiàn)肘。

三、版權(quán)保護(hù)的多元機(jī)制構(gòu)建路徑

我國(guó)在出版物版權(quán)行政保護(hù)方面存在行政保護(hù)的法律規(guī)定不完善、行政管理體制不完善等問(wèn)題。因此，從行政法的角度審視出版物版權(quán)行政保護(hù)存在的深層次原因是解決問(wèn)題的關(guān)鍵所在，可以有效破解當(dāng)前保護(hù)瓶頸。

1.構(gòu)建行政裁決和行政處罰并重的行政管理體系

構(gòu)建相關(guān)多元機(jī)制的第一步，是通過(guò)立法將行政裁決納入行政管理關(guān)系，并對(duì)有關(guān)行政處罰的相關(guān)法律進(jìn)行完善，從而形成行政裁決和行政處罰并重的行政管理體系。首先，必須將行政裁決納入《著作權(quán)法》規(guī)定的行政管理關(guān)系?，F(xiàn)行《著作權(quán)法》將出版物版權(quán)保護(hù)的行政管理關(guān)系主要限制在對(duì)部分侵權(quán)案件行政處罰的范圍內(nèi)，使版權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的作用得不到充分的發(fā)揮。因此有必要將行政裁決納入《著作權(quán)法》規(guī)定的出版物版權(quán)保護(hù)的行政管理關(guān)系之中。行政裁決不僅能充分發(fā)揮版權(quán)行政管理機(jī)關(guān)專業(yè)性強(qiáng)、行政程序高效便捷的優(yōu)勢(shì)，而且并不排除進(jìn)入行政裁決程序案件的后續(xù)司法保護(hù)，不會(huì)構(gòu)成對(duì)司法保護(hù)權(quán)力的不正當(dāng)干擾。其次，應(yīng)當(dāng)完善《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》。針對(duì)出版物版權(quán)行政保護(hù)缺乏可操作性強(qiáng)的具體實(shí)施辦法的現(xiàn)狀，有必要對(duì)現(xiàn)行的《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》進(jìn)行相應(yīng)的修改，在原有的基礎(chǔ)上增加對(duì)侵權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處罰數(shù)額確定等具體而詳細(xì)的規(guī)定，并將責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷(xiāo)許可證照等較嚴(yán)厲的懲罰措施納入到相應(yīng)的法律條款之中。

2.完善各行政部門(mén)協(xié)調(diào)一致的多元管理機(jī)制

多元機(jī)制的順利構(gòu)建還必須解決行政管理體制中存在的多頭管理、不同執(zhí)法部門(mén)間協(xié)調(diào)性差的問(wèn)題，以使行政機(jī)關(guān)之間分工明確，通過(guò)不同行政機(jī)關(guān)之間協(xié)調(diào)一致的多元管理達(dá)到加強(qiáng)出版物版權(quán)保護(hù)的目標(biāo)。首先，應(yīng)當(dāng)明確職責(zé)分工。各行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理的范圍必須互相補(bǔ)充而又互不重疊，且只需對(duì)其法定管理范圍負(fù)責(zé)，從而達(dá)成各司其職、各盡其責(zé)的有序管理狀態(tài)。其次，由版權(quán)行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)?！吨鳈?quán)法》第七條雖然規(guī)定了國(guó)家與地方兩級(jí)版權(quán)行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)出版物版權(quán)保護(hù)的歸口管理，但并沒(méi)有賦予其對(duì)其他與版權(quán)管理相關(guān)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的權(quán)力，這是導(dǎo)致各行政機(jī)關(guān)間缺乏協(xié)調(diào)的根本原因。建議在《著作權(quán)法》及相關(guān)法律中明確規(guī)定國(guó)家和地方兩級(jí)版權(quán)管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)出版物版權(quán)行政保護(hù)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。其中國(guó)家版權(quán)局負(fù)責(zé)國(guó)家一級(jí)的出版物版權(quán)行政保護(hù)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作，地方版權(quán)管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)省一級(jí)的出版物版權(quán)行政保護(hù)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，行政保護(hù)是出版物版權(quán)保護(hù)的主要方式，從行政法維度對(duì)其進(jìn)行考察并據(jù)以構(gòu)建出版物版權(quán)保護(hù)的多元機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。為有效解決出版物版權(quán)行政保護(hù)體系存在的問(wèn)題，必須按照行政法的邏輯，從行政管理關(guān)系、行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，以及對(duì)行政執(zhí)法權(quán)力的限制等方面進(jìn)行努力，以此建立行政處罰和行政裁決并重，各行政管理機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)一致地進(jìn)行多元管理、行政保護(hù)和司法保護(hù)均能充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的出版物版權(quán)保護(hù)多元機(jī)制。

作者：賈志敏 單位：內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院

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