行政復議責任機制問題與其完善

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本文作者：張勝利作者單位：北京大學

問題之一:法律責任概念與歸責原則。行政復議法律責任概念是我們研究法律責任制度的基礎和出發點，混沌不清的概念往往導致制度設計的失誤以及復議實踐中問題。《行政復議法》第六章規定法律責任制度，其中第34、35、36、37條具體規定了承擔責任主體、承擔責任事項以及承擔責任形式等，但并沒有明確地規定定義。從法律關系主體角度看，似乎行政復議法律關系主體均不承擔任何責任，而是由行政復議機關、被申請人相關負有責任的工作人員承擔法律責任。法律責任則是法律的強制性在法律規范中的直接體現，它以國家強制力為保障，是違反法律者必須承擔的不利法律后果。⑤法律責任存在必須以責任追究制度作為基礎和保障，達到監督法律得到正確地實施，而責任追究制度落實又必須是設計相關歸責原則，以歸責原則作為評斷責任承擔的標準，使行政復議責任承擔者明確責任內容，使責任實施者追究責任時依據明確，同時歸責原則也具有指導性作用。遺憾的是，在《行政復議法》以及《行政復議法實施條例》并沒有明確地規定責任追究歸責原則。

問題之二:構成要件與責任承擔主體。構成要件是法律關系主體承擔法律責任的必要條件以及法律責任的核心內容。通常包括責任主體要件、行為要件、法律規定要件。只有在完全具備上述3個要件的情況下，法律關系主體才承擔法律責任，缺少任何一個條件，都不構成法律責任。行政復議法律責任構成要件是判斷法律責任是否成立的重要標準，也是追究行政復議法律關系主體責任的主要依據。但是《行政復議法》以及《行政復議法實施條例》并沒有法律責任構成要件相關規定。現行法律并沒有規定行政復議機關、被申請人作為行政主體應承擔法律責任。行政復議機關、被申請人實施或者參與行政復議活動的責任直接落到直接負責的主管人員、其他直接責任人員以及工作人員身上。現行法律責任制度并沒有區分行政主體對外責任以及工作人員對內的責任，承擔責任主體規定不甚合理。

問題之三:責任追究啟動主體與責任追究主體。《行政復議法》第38條規定:“行政復議機關負責法制工作的機構發現有無正當理由不予受理行政復議申請、不按照規定期限作出行政復議決定、徇私舞弊、對申請人打擊報復或者不履行行政復議決定等情形的，應當向有關行政機關提出建議，有關行政機關應當依照本法和有關法律、行政法規的規定作出處理。”《行政復議法實施條例》第65條規定:“行政機關及其工作人員違反行政復議法和本條例規定的，行政復議機構可以向人事、監察部門提出對有關責任人員的處分建議，也可以將有關人員違法的事實材料直接轉送人事、監察部門處理;接受轉送的人事、監察部門應當依法處理，并將處理結果通報轉送的行政復議機構。”依據該規定，責任追究啟動主體是法制工作機構，發現有違反行政復議法律規定的情形，負有向有關行政機關提出處分建議的職責。在《行政復議法》中，并沒有明確“有關部門”。依據《行政復議法實施條例》第65條規定明確了“有關部門”是指人事、監察部門。上述條文規定法律責任的責任追究啟動主體和責任追究主體。復議制度設計的責任追究啟動主體是行政復議機關的法制機構，可能主要是考慮該機構具體承辦行政復議案件，能夠及時地發現違法行為或者不當行為，并且不受自身利益的限制，容易做到公正裁決，可以適時地啟動責任追究機制。在行政復議實踐中，卻由于不具有獨立法律地位的內設部門，即法制機構對本行政機關及其工作人員的違法行為向負責本行政機關的人事、監察部門提出處理建議，無異于有“損害本機關聲譽之嫌”。作為行政復議機關的法制機構在沒有獲得本機關負責人同意的情況下，是不可以為之的。行政復議機關的法制機構對向其他行政機關提出處理建議也沒有任何積極性和主動性，同時行政復議機關的法制機構與責任追究主體之間不存在直接行政隸屬關系，即使提出處理意見，人事、監察部門也有可能忽視、擱置處理建議。雖然《行政復議法實施條例》明確責任追究主體是人事、監察部門，但是其行使追究職責，即做出處理決定的來源信息主要是行政復議機關的內設法制機構提供違法的事實材料和提出的處理意見。人事、監察部門追究法律責任“不告不理”原則，當然也不具有主動性，由于責任追究啟動主體本身存在缺少積極性、法律地位非獨立性等，作為行政復議責任追究主體很難發揮責任追究主體的作用。

問題之四:責任追究程序與責任承擔種類形式。依據《行政復議法實施條例》第65條規定，行政復議機關法制機構應該向人事、監察部門提出處理建議或者將有關人員違法的事實材料直接轉送人事、監察部門處理，但在涉及接受建議的人事、監察部門應該在多長時間內做出處理決定，采用處理何種程序，處理決定是否必須以行政復議機關的法制機構建議為準，有關人員對處理不服，如何救濟以及途徑等程序性問題均無任何具體規定，在行政復議責任追究實踐中，因無程序規定而無法具體操作問題。《行政復議法》及《行政復議法實施條例》規定主管人員、其他直接責任人員以及行政復議機關工作人員承擔責任作為承擔責任的主體以及承擔責任形式，但是法律規定的種類形式單一，僅僅規定行政責任和刑事責任，行政責任也僅僅規定了行政處分。行政復議機關、被申請人作為行政主體應承擔法律責任種類形式并沒有規定，申請人承擔責任的形式包括行政處罰和刑事處罰，也并沒有區分自然人和組織區別等。

行政復議法律責任制度完善思考:行政法治理論是現代法治國家確立行政法律責任制度的理論基礎之一。行政法治理論要求行政權力的運行要受到監督和制約，行使權力的主體必須依法承擔違法行政所產生的法律責任。人們通常所說的“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”作為法制的基本要求，實質上已經蘊涵了法治的全部內容。⑥現代行政法除服務社會的功能外，主要是以控制行政權力為基本功能，其也以行政權、行政行為和行政責任作為基本結構，針對上述現行行政復議法律制度存在的問題為分析點，與行政復議制度其他改革相配合，提出法律責任制度完善以下思考。

(一)法律責任概念

實際上就最廣義的層面來看，行政責任意味著政府機關及其工作人員履行其在整個社會中的職能和義務，即法律和社會所要求的義務。從這個角度上講，行政的責任意味著政府的社會義務。而狹義上的行政責任即是指我們所說的行政主體的行政法律責任。⑦通常根據違法行為的性質不同，可以把法律責任體系分為民事責任、刑事責任、行政責任和違憲責任。行政責任實際上是一種行政法律責任，行政復議法律責任是行政法律責任的一種形式，是行政法律責任在行政復議法律活動中的具體表現形式。關于行政法律責任學說，行政法學界主要包括行政主體說、行政法律關系主體責任說、行政相對人責任說、違反行政法規說。行政主體說認為行政法律責任的承擔主體是行政主體，不包括相對人，有學者認為行政法律責任是行政主體及其執行公務人員因行政違法或行政不當，違反法定職責和義務而應依法承擔的否定性的法律后果。⑧也有學者認為行政法律責任是指行政主體和行政人員因違反行政法規范而依法必須承擔的法律責任，它主要是行政違法引起的法律后果。⑨行政法律關系主體說認為行政法律關系主體是承擔行政責任的主體，既包括行政主體，也包括相對人。⑩行政相對人責任說認為行政法律責任是指行政相對人違反行政管理法規應承擔的法律后果。違反行政法規說認為行政法律責任是指因違反行政法責任而應承擔的法律責任。上述行政法律責任觀點中，各種學說均具有一定的合理之處，但也存在不全面之處。行政相對人責任說顯然不全面，將行政法律責任承擔的主體限制在狹窄的范圍內，即僅僅是相對人而忽略了行政主體。違反行政法規說比較全面地闡明了行政責任承擔的原因，但是沒有突出行政責任承擔主體，使責任主體與行政責任脫離。行政主體說雖然突出了行政主體說承擔責任的主體，但是承擔責任的主體僅僅限于行政主體而沒有行政相對人。行政法律關系主體責任說比較全面地概括了行政責任承擔的原因以及承擔的主體范圍。為了保障行政復議法律關系主體均能夠履行其職責或者義務，筆者認為行政復議法律責任概念應采取行政法律關系主體說，即法律責任承擔主體既包括行政復議機關、被申請人，也應包括申請人。行政復議法律責任是指在行政復議過程中，行政復議法律關系主體以及工作人員不履行行政復議法律規定的職責或者義務，構成行政復議違法或者不當而應承擔的否定性法律后果。對這一概念的理解應注意以下三點:一是法律責任承擔者是行政復議法律關系主體，可以是行政復議機關、被申請人或者申請人，即采取廣義行政法律責任概念;二是存在違法或者不當行政，行政復議法律關系主體承擔不利的法律后果原因是由于其存在違反行政復議法律規范的行為，包括違法，即實體違法和程序違法，也包括不當行為。行政復議法律關系主體對其違反行政法律規范的行為承擔不利后果;三是承擔不利法律后果應由不同層次組成，行政復議法律關系主體是對外承擔不利法律后果的主體，包括行政復議機關、被申請人以及申請人。在行政復議機關、被申請人承擔不利法律后果后，行政復議機關工作人員、被申請人工作人員存在違法行為或者不當，他們也需要對內，即所屬行政機關承擔基于職務委托上的行政責任，承擔不利的法律后果。

(二)歸責原則

歸責原則實際上是確定實施行為承擔責任的依據。歸責原則是法功能的集中體現，它指導著具體法規的制定，是形成完整法律體系的基石之一。行政復議法律責任歸責原則是指在行政復議活動中，判斷某種行為是否承擔法律責任和如何承擔法律責任的基本標準。行政法律責任歸責原則的理論模式通常包括違法歸責原則、過錯歸責原則、無過錯歸責原則等。歸責原則通常決定承擔責任的范圍以及反映了法律責任制度的價值取向和政策，行政復議法律責任追究歸責原則也體現了行政復議法律責任的價值取向和政策。行政復議法律責任歸責原則具體構建應為違法原則，主要理由是:一是行政復議法律關系主體在行政復議活動中，依據行政法治的原則，必須按照行政復議法律規定實施以及參加行政復議法律活動，依據法律實施行為是依法行政的必然要求;二是行政復議活動中，法律已經預先設定行政復議法律關系主體的職責(義務)標準，這些職責(義務)是行動的指南，違反這些標準就是違反行政復議法律規定;三是行政復議制度是提供相對人行政救濟以及監督行政機關依法行政的法律制度，行政復議機關及工作人員、被申請人以及工作人員均必須依法行政，依法實施行政復議活動以及維護行政復議的法律秩序，歸責原則的價值取向和政策是行政復議機關及工作人員、被申請人及工作人員不可以違法。確立違法歸責原則是行政復議法律責任制度的當然責任追究原則，違法原則主要是針對行政復議法律關系主體中的行政復議機關及工作人員、被申請人及工作人員要求依法行政。違法原則當然也適用申請人，申請人在參加行政復議活動中也應遵守行政復議以及相關的法律，否則也承擔相應的法律責任。

(三)構成要件

法律責任構成要件是衡量行政復議法律關系主體承擔法律責任的尺度和標準，只要符合行政復議法律責任構成要件，行政復議法律關系主體就應承擔相應的法律責任。通常認為行政復議法律責任構成要件主要包括主體要件、行為要件、法律規定要件。主體要件是行政復議法律責任承擔必須具備的主體條件。法律責任主體包括行政復議機關、被申請人以及申請人。行為要件是行政復議法律責任構成要件的核心，行為要件由職務行為和非職務行為構成。職務行為是指行政復議機關以及被申請人在行政復議活動中實施的職務行為以及與職務有關行為，這些行為存在違法或者不當。非職務行為是指申請人在行政復議活動中違反行政復議法律規定的行為。法律要件是指“有法律規定”，即現實存在的所有關于行政復議法律責任的法律、法規和判例等，承擔法律責任必須確定法律規定。行政復議法律責任構成要件三者必須同時具備，缺一不可，同時也應存在免責事由，即使符合三要件要求，如特殊免責事由，可以免除行政復議法律關系主體的責任，但是通常必須是法律明確規定情形。

(四)責任主體

通說按照行政責任范圍的不同可以分為內部行政復議責任、外部行政復議責任。內部行政復議責任是指行政復議機關及其工作人員、被申請人及其工作人員因其行為違法或者不當造成損害，而對行政機關和國家所負的法律責任。外部行政復議責任是指行政復議機關以及被申請人違法造成行政管理相對人的損害后果，依法承擔的行政法律責任。行政復議機關、被申請人違反行政復議法律，這些行政主體是承擔違反行政復議法律責任的當然主體和法律主體。只追究行政主體(行政復議機關以及被申請人)的法律責任，而不追究行政復議機關工作人員、被申請人工作人員的法律責任是有失公平的，也不利于行政主體工作人員的管理。追究行政復議機關工作人員、被申請人工作人員的法律責任而不追究行政主體的法律責任不僅有失公平，而且是責任主體規定缺位。完善行政復議法律責任的對外、對內承擔主體，即行政主體(行政復議機關以及被申請人)承擔對外行政復議法律責任以及相應的法律責任種類，同時也明確規定作為行政主體的行政復議機關工作人員、被申請人工作人員由于故意或者過失而導致行政復議活動違法應對內承擔行政法律責任，這樣可以完善行政主體以及工作人員的行政復議責任承擔主體的范圍，明確各自責任。

(五)追究啟動主體

行政復議機關的法制機構作為啟動責任追究主體存在“損害本機關聲譽之嫌”以及缺少獨立法律地位問題，在行政復議機關內設法制機構作為行政復議責任追究啟動主體的同時，應增設其他的追究啟動主體，擴大責任追究主體的范圍。在理論上講，責任追究啟動主體必須是與行政復議活動公正性結果具有一定的利害關系的。與行政復議決定具有直接利害關系的主體是行政復議當事人，即申請人、被申請人以及第三人。因而應增加行政復議當事人作為責任追究啟動主體，主要理由:一是從行政復議當事人角度進行監督行政復議機關，提供有關行政復議機關及工作人員違反行政復議法律規定的材料，啟動責任追究程序，行政復議當事人更具有主動性;二是增加責任追究啟動主體種類，有利于行政復議法律責任追究程序啟動頻率;三是可以部分彌補由于行政復議機關內設法制機構自身存在的缺陷問題。

(六)追究主體

依據《行政復議法實施條例》規定，人事、監察部門作為責任追究主體，依據責任追究啟動主體提供的材料以及建議，做出處理決定而將處理結果通報責任追究啟動主體。從現行行政復議實踐上，人事、監察部門的被動處理機制效果并不理想。依據一般管理原理，責任追究主體與被追究責任者之間通常必須存在某種監督關系以及不存在利害關系，并且責任追究主體擁有相應的職權和職責，只有具有法律上監督地位組織作為責任追究主體，才可能有效地履行追究責任者的法律職責。有研究者認為有權追究行政復議機關責任的主體多為該復議機關的上級主管機關，但是鑒于“自己做自己案件的法官”的弊端，不妨采用與復議機關無利害關系的第三者，如法院來追究復議機關法律責任的建議。瑏瑣我們贊同由沒有利害關系的，具有相關職權的第三者作為針對行政復議法律責任追究主體。建議不僅增加法院作為行政復議責任追究主體，同時也應增加同級人大作為行政復議責任追究主體，主要理由:一是同級人大以及法院本身具有監督行政機關職權與職責，由同級人大以及法院實施責任監督符合我國現行權力分配運作體制;二是同級人大以及法院作為責任追究主體，從職權以及職責、權力監督與管理、主動性上均要優于行政機關內部的人事、監察部門;三是同級人大以及法院是作為一種外部監督主體從公信力以及公正性角度，大大地優于行政系統內部人事、監察部門實施被動監督。

(七)責任追究程序

程序是實體制度得到落實的路徑和形式，法律責任追究制度必須建立相應的程序制度，以保障責任追究制度的實施。構建雙渠道行政復議責任追究機制，即人大以及法院監督途徑，由同級人大承擔法律責任追究主體必須明確規定責任追究程序，否則使行政復議責任追究無法落實。同級人大接到有關人員違法的事實材料或者通過監督和檢查發現存在違反行政復議法律規范事實，通過制定相關責任追究的程序，實施行政復議責任追究，如規定同級人大受理和審查期限，并告知責任追究啟動主體案件受理。從案件受理之日起，規定處理期限，特別是行政復議有關人員具有權利說明情況，應包括告知、陳述意見、說明理由等正當程序要素。同級人大履行監督職責主要有兩個途徑:一是行政復議的當事人、行政復議機構作為啟動責任追究的主體主動申請有關機關履行追究責任，提供行政復議責任追究材料;二是依職權履行追究責任，同級人大可以通過工作檢查、匯報、調查等途徑獲得有關資料，主動履行職責采取追究行政復議責任人。法院監督主要通過行政訴訟的形式，通過修改行政訴訟法或者司法解釋的方式，增加違反行政復議職責的內容可以納入行政訴訟范圍，增加行政復議不作為之訴類型，保障行政訴訟原告行政訴訟權利。同時我們并不贊成由法院主動啟動追究責任程序，法院在辦理行政復議案件的仍然應遵循不告不理原則，在作為監督行政機關主體時，仍然不可以主動追究復議機關的責任，以保持法院中立性的立場。

(八)責任形式種類

分類是為了科學地說明對象，可以說，沒有分類就沒有科學。事物的多質性決定事物特征的層次性與立體性，每一個事物都是一個立體結構，從不同的角度會展現出不同的特征。瑏瑤行政復議法律責任分類，有利于我們認識和分析法律責任。法律責任形式主要包括兩種形式:補救責任、追究違法行政機關以及工作人員法律責任。補救責任是指行政復議法律關系主體采取必要的措施，補救由于違法或者不當行為造成的影響，如承認錯誤、賠禮道歉、履行職責等。追究違法機關以及人員法律責任是指行政復議機關、被申請人以及工作人員應承擔的行政處分等責任。依據現行行政復議法律規定，主管人員、其他直接責任人員以及行政復議機關工作人員承擔責任的形式只有行政處分、刑事處罰，而行政處分承擔責任的形式單一，并沒有將不同情形的違法應承擔責任的形式囊括，因而并沒有真正地體現職權、職責、責任鏈條之間的一致關系。主管人員、其他直接責任人員以及行政復議機關工作人員承擔的責任形式應與行政機關主體工作人員的一般行政承擔違法的責任相同，包括通報批評或者責令檢查、承認錯誤或者賠禮道歉和行政處分、追償損失、刑事責任，并應用法律的形式予以明確地確定。而行政復議機關、被申請人作為行政主體應依據行政復議違法的情形而應承擔法律責任的形式包括通過批評、承認錯誤或者賠禮道歉、恢復名譽，消除影響、履行法定職責、撤銷違法、糾正不當、恢復原狀以及賠償損失等，上述形式可以單獨使用，也可以合并使用，也應用法律的形式予以確定。申請人責任承擔的形式也應區分自然人和組織，而承擔行政處罰以及刑事責任的形式有所不同。