災(zāi)害管理論文：災(zāi)害風(fēng)險監(jiān)管狀況及趨勢

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本文作者：陳容1，2崔鵬1作者單位：1中國科學(xué)院2中國科學(xué)院研究生院

我國社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理存在的問題

1總體發(fā)展不平衡

從總體上看，各地社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理開展程度不一，社區(qū)減災(zāi)能力建設(shè)的整體發(fā)展水平不平衡。主要表現(xiàn)在:①中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理人力、物力和財力都較落后;②農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)相比，農(nóng)村社區(qū)的減災(zāi)能力建設(shè)依然十分薄弱。

2社會化參與程度不高

社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理社會化參與程度不高。首先，表現(xiàn)在社區(qū)居民還未真正參與災(zāi)害風(fēng)險管理的全過程，如風(fēng)險評估、應(yīng)急預(yù)案編制等活動很少吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c;社區(qū)民居參與群測群防、疏散演練的積極性不高，減災(zāi)的責(zé)任感不強(qiáng)，需要落實經(jīng)費補(bǔ)助。其次，當(dāng)前我國主要致力于減災(zāi)救災(zāi)的民間組織發(fā)展緩慢。究其原因:①自身內(nèi)部制度不完善，如財務(wù)、監(jiān)督和培訓(xùn)制度［35］;②有利于民間組織發(fā)展的外部環(huán)境還不完善，民間組織面臨體制約束、社會資源不足、社會資本匱乏、制度性支持缺乏和公益捐贈不足等局面［35－36］。此外，企業(yè)支持社區(qū)減災(zāi)工作存在問題和局限。中小學(xué)在社區(qū)減災(zāi)能力建設(shè)中的作用也發(fā)揮不夠。

3缺乏有效的社區(qū)減災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

從當(dāng)前中國的現(xiàn)實看，社區(qū)減災(zāi)工作基本都是依托社區(qū)村(居)委會來組織落實，社區(qū)干部基本處于疲于應(yīng)付的狀態(tài)，社區(qū)干部缺乏防災(zāi)減災(zāi)知識，臨災(zāi)應(yīng)急處置的專業(yè)水平不足，難以有效地承擔(dān)起社區(qū)減災(zāi)的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)工作。一方面，社區(qū)減災(zāi)還沒有列入部分村(居)委會重要日程;另一方面，社區(qū)村(居)委會對增加社區(qū)社會資本(社區(qū)網(wǎng)絡(luò))的重視不夠，社區(qū)成員間信任度不高等。這些都不利于社區(qū)綜合減災(zāi)工作的開展，特別是難以形成政府、組織及成員之間的互動和配合。社區(qū)缺乏有效的綜合減災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制對防災(zāi)減災(zāi)效果有很大影響。例如，群測群防在具體操作層面運行難度較大，存在組織、監(jiān)督、管理制度不健全、網(wǎng)點建設(shè)運行不規(guī)范、信息報送不暢通、重監(jiān)測輕預(yù)防、經(jīng)費不足等問題［30］。徐玖平等［24，26］研究了NGO參與災(zāi)后援助聯(lián)動和重建的綜合集成模式，對NGO開展社區(qū)減災(zāi)工作具有指導(dǎo)意義。但在當(dāng)前社區(qū)減災(zāi)工作中，企業(yè)、NGO、政府、專家及社區(qū)民眾之間怎么有效協(xié)調(diào)有待進(jìn)一步探索。

4社區(qū)缺乏有效的防災(zāi)規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案

近年來我國“一案三制”的應(yīng)急管理工作取得了一定進(jìn)展，但大多數(shù)社區(qū)的防災(zāi)規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案缺乏針對性，有的社區(qū)預(yù)案只是模仿上級部門的預(yù)案內(nèi)容，應(yīng)急預(yù)案沒有充分體現(xiàn)社區(qū)的特殊性、資源的整合、部門之間的合作、協(xié)調(diào)等［37］。防災(zāi)規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案的編制大多靠政府完成，公眾參與度不高，且大多數(shù)預(yù)案沒有經(jīng)過演練和實踐的考驗，公眾對防災(zāi)規(guī)劃和預(yù)案的知曉率較低。Pearce［38］認(rèn)為公眾參與社區(qū)災(zāi)害管理規(guī)劃是可持續(xù)減災(zāi)的重要保證。Brenda等［39］認(rèn)為制定社區(qū)災(zāi)害管理規(guī)劃必須了解其中高危人群的社會和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實，要充分重視弱勢群體的作用。

5防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育力度不夠

部分政府和社區(qū)公眾對災(zāi)害風(fēng)險存在僥幸心理，對防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育重視程度不夠，突發(fā)事件應(yīng)急管理宣傳教育缺乏制度化保障［40］，尤其在中小學(xué)校、農(nóng)村社區(qū)和企業(yè)施工單位，防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育力度不夠，針對性不強(qiáng)，缺乏長期性。由于防災(zāi)教育的不足，公眾災(zāi)害防范意識普遍薄弱，自我安全防護(hù)知識匱乏、參與減災(zāi)的主動性不高，即便是城市社區(qū)也還沒有形成成熟的社區(qū)應(yīng)急文化體系［41］，如上海市有近91.4%的被調(diào)查者認(rèn)為自己“缺乏防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)知識技能，希望更多地了解、掌握”［42］。災(zāi)害風(fēng)險意識不足一方面導(dǎo)致人們過度開發(fā)和利用資源，如砍柴取薪、濫墾土地、隨意建房、施工、開礦等，為安全隱患埋下伏筆;另一方面導(dǎo)致災(zāi)害應(yīng)急能力不強(qiáng)，如2012年“6•28”寧南特大山洪泥石流災(zāi)害共造成白鶴灘水電站施工人員20人失蹤，20人遇難［43］。從近年來的災(zāi)情統(tǒng)計看，工礦企業(yè)發(fā)生群死群傷的概率較多。印度尼西亞政府在反思印度洋海嘯的教訓(xùn)后指出，最大的教訓(xùn)是沒有建立早期預(yù)警系統(tǒng)和缺乏對居民的災(zāi)害教育培訓(xùn)［12］。Srinivasa＆Nakagawa［44］認(rèn)為人們應(yīng)樹立危機(jī)意識，以印度洋海嘯為契機(jī)，學(xué)會更好地為未來的災(zāi)難做準(zhǔn)備。因此應(yīng)高度重視防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育。

6社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)資源缺乏有效整合

由于缺乏有效的綜合減災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制，社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)資源缺乏有效地整合。主要體現(xiàn)在以下幾個方面:①信息共享機(jī)制不健全，災(zāi)害預(yù)警預(yù)報精度不高;②缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急隊伍，參與社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的志愿者呈老齡化;③應(yīng)急避難場所、應(yīng)急物資管理及維護(hù)權(quán)責(zé)不明;④減災(zāi)資金有限且有限的減災(zāi)資金沒有得到有效使用。項目實施過程中，按照垂直層級分配資金，社區(qū)層面資金往往不足［45］。設(shè)立社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的專項資金，并納入中央和地方政府財政預(yù)算，是可持續(xù)減災(zāi)的重要保證［46］。然而，當(dāng)前中央財政并沒有明確支持社區(qū)減災(zāi)工作的經(jīng)費預(yù)算，地方政府對社區(qū)減災(zāi)的投入也受制于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。此外，災(zāi)害風(fēng)險分散機(jī)制和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制滯后，造成融資渠道不暢［47］，從而加重了政府應(yīng)對災(zāi)害的財政負(fù)擔(dān)，在片面政績觀驅(qū)使下當(dāng)?shù)卣茈y保證將有限資金用于災(zāi)前防御，這個問題在貧困地區(qū)尤為突出。此外，由于缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制，各涉災(zāi)部門資金分散使用且不注重資金使用的績效評估，減災(zāi)效果不顯著。

我國社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理的展望

根據(jù)國內(nèi)外社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理的實踐經(jīng)驗，針對目前社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理存在的問題，提出我國社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理需要加強(qiáng)的方面。

1促進(jìn)社區(qū)災(zāi)害管理立法

我國針對社區(qū)層面沒有出臺相應(yīng)的減災(zāi)法規(guī)，因而社區(qū)很難在防災(zāi)減災(zāi)方面做到有法可依。未來我國應(yīng)在社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理實踐的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)社區(qū)減災(zāi)的法規(guī)建設(shè)，在國家政策及法律法規(guī)層面不斷完善社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的相關(guān)條款，如通過法律形式，明確各級政府、企業(yè)、社會和公民的減災(zāi)職責(zé)和協(xié)調(diào)機(jī)制，合理分擔(dān)各地及各級政府財政投入比例，完善應(yīng)急預(yù)案編制和實施規(guī)范等，并實現(xiàn)“預(yù)防文化”宣傳教育的制度化。

2建立社會參與的長效激勵機(jī)制

關(guān)注社區(qū)的潛力和需求是社會恢復(fù)和災(zāi)害管理的重要原則［48］。應(yīng)充分考慮到各利益相關(guān)者的需求、關(guān)注點、經(jīng)濟(jì)狀況，社區(qū)的資源狀況與社會背景，效益與效率等原則，探討各利益群體的參與激勵機(jī)制。主要考慮的內(nèi)容有:制訂扶持政策，建立伙伴合作機(jī)制，為企事業(yè)單位、民間組織和志愿者提供寬松的活動平臺，針對不同需求開展有效的培訓(xùn)等。社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理的挑戰(zhàn)之一是保持社區(qū)層面防災(zāi)減災(zāi)的持久化［49］。因此，如何建立長效的社會參與激勵機(jī)制，營造全民自覺參與社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理全過程的文化氛圍，是值得進(jìn)一步探索的重要課題。

3健全參與式社區(qū)減災(zāi)機(jī)制

加強(qiáng)各利益相關(guān)者在災(zāi)害風(fēng)險管理各個階段的協(xié)調(diào)性和參與性尤為重要［49］。我國社區(qū)減災(zāi)需要在實踐中不斷建立健全參與式社區(qū)減災(zāi)機(jī)制，確保社區(qū)減災(zāi)工作高效實施。今后應(yīng)該探索的內(nèi)容主要有:建立社區(qū)減災(zāi)委員會，健全防災(zāi)減災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，完善部門協(xié)同、上下聯(lián)動、社會參與、分工協(xié)作的防災(zāi)減災(zāi)決策和運行模式，建立健全社區(qū)資金優(yōu)化、信息共享(如預(yù)警預(yù)報等方面)、風(fēng)險分擔(dān)(如災(zāi)害保險)、人才培養(yǎng)、應(yīng)急保障、群測群防、績效評估、監(jiān)督反饋(監(jiān)控災(zāi)害防治工程、建筑施工及應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行等工作)等減災(zāi)機(jī)制，保障社區(qū)減災(zāi)工作有效實施。

4加強(qiáng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)綜合能力建設(shè)

在了解社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急能力的基本狀況和綜合水平基礎(chǔ)上，通過宣傳、培訓(xùn)、教育、演練等方式，提高公眾災(zāi)害風(fēng)險意識和心理承受能力［50］。“你準(zhǔn)備好了嗎———市民災(zāi)害準(zhǔn)備指南”一定程度上已經(jīng)成為美國政府對社區(qū)居民進(jìn)行災(zāi)害教育的范本［51］。該指南為家庭提供了如何針對各種災(zāi)害的具體指導(dǎo)，實踐意義很強(qiáng)。我國的《震后貧困村恢復(fù)重建過程中環(huán)境風(fēng)險規(guī)避指南》［52］，在指導(dǎo)人們識別和減少環(huán)境風(fēng)險上具有積極作用，但目前尚未在社區(qū)普及，且該指南對使用人員的知識基礎(chǔ)要求較高。因此，一方面應(yīng)進(jìn)一步做好推廣工作，另一方面需要結(jié)合廣大社區(qū)實際，針對不同災(zāi)種設(shè)計編制通俗易懂又具體翔實的實手冊和掛圖［53］。同時，還需要鼓勵人們廣泛參與社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險評估和應(yīng)急預(yù)案的編制和實施，重視全民尤其中小學(xué)的防災(zāi)減災(zāi)教育，加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急物資儲備、人才隊伍建設(shè)，健全交通、通訊以及防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施等，樹立預(yù)防文化觀念，以提高社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)綜合能力。

5加強(qiáng)社區(qū)災(zāi)害資源化利用

自然災(zāi)害如果合理調(diào)控，一定程度上可以轉(zhuǎn)化為資源。如九寨溝昔日的一系列堰塞湖經(jīng)自然保存，成了今日著名的海子風(fēng)景區(qū)，同時增強(qiáng)了河谷岸坡穩(wěn)定性，大大減少新的崩塌滑坡的發(fā)生［54］。加強(qiáng)社區(qū)災(zāi)害資源化利用，把防治災(zāi)害與脫貧工程、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、工程建設(shè)緊密結(jié)合，實現(xiàn)減災(zāi)與資源環(huán)境及社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

6探討多方共同參與的社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理模式

現(xiàn)行社區(qū)災(zāi)害管理模式還處于探索階段，還未建立完善的運行機(jī)制。今后，應(yīng)結(jié)合社區(qū)減災(zāi)項目的實施，根據(jù)社區(qū)特點探索以地方政府、專家、企業(yè)、非政府組織、社區(qū)公眾等多方共同參與有機(jī)協(xié)作的社區(qū)減災(zāi)模式，發(fā)揮政府、社會、社區(qū)層面在災(zāi)害管理方面的作用，建立合作與互信的合作氛圍，實現(xiàn)各種資源的有效整合，提高社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理的效率。同時，還應(yīng)進(jìn)一步明確各利益相關(guān)者在災(zāi)害風(fēng)險管理全過程中的角色定位、功能、協(xié)作關(guān)系，建立可操作的運作機(jī)制與風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制。