公共管理下的融資風險管理

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一、所謂融資平臺,是指政府為城市基礎

設施融資所組建的城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等各種不同類型公司的總稱。常規的做法是,政府搭建平臺公司,以各種形式注入資產(或以部分政府性收入作為公司收入來源,形成銀行貸款所必需的資金流),然后通過資產抵押和政府信用擔保的形式獲取銀行貸款,實質上是利用公共資產和政府信用來獲取銀行貸款。通過融資平臺融入的資金重點投入市政建設、公用事業等基礎設施項目中①。需要特別指出的是,由于我國缺乏多樣和有效的直接融資方式,導致目前政府融資平臺債務主要集中在銀行貸款上,債務集中度較高。

2008年金融危機爆發后,擴張性經濟調控措施成為主流,具體來說就是擴大政府支出。中國政府也出臺了一系列刺激經濟的政策措施,其中最引人注目的是4萬億投資,從構成上看,其中只有1.18萬億是中央政府投資,其他則來自社會資本和銀行信貸。現行財政體制下的地方財政基本上是吃飯財政,日益高漲的民計民生需求已經讓地方政府疲于應對,更無力提供配套財政資金,將近3萬億的資金投入缺口只能由銀行信貸來承擔。2009年初中國人民銀行與中國銀監會聯合《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》,提出“支持有條件的地方政府組建融資平臺,發行企業債、中期票據等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。可見,由于市場發育不足,在地方配套融資有限的政策選擇中,組建融資平臺應是地方政府所能采取的最好方式。

從實際運行效果看,融資平臺既從形式上滿足了合規市場主體的要求,也及時有效地充當了擴張性資本向實體經濟轉移的橋梁。通過分析融資平臺刺激經濟復蘇的政策力度,我們發現,正是這些融資平臺實際擔當了刺激經濟迅速恢復的主要力量。因為,在刺激經濟政策的一攬子方案中,民營和個人只是非常小的部分。在出口、投資、消費“三駕馬車”拉動經濟的格局中,由于出口受挫,諸如“家電下鄉”等擴大消費、啟動內需政策對于國民經濟在短期內復蘇只發揮了有限的作用,政府的注意力不能不聚焦在投資上。可以說,地方政府組建的融資平臺發揮了重要的作用。

融資平臺的最大特點,是在特定時期內強化了政府的政策導向性。新公共管理(NewPublicMan-agement,NPM)理論①認為,政策是政府機構的“產品”和影響社會關系的工具,政策的傳導機制具有多樣性。政府性融資平臺設立的初衷是代替政府實現市場機制無法完成、但卻為社會發展所必需的功能,最為典型的是基礎設施和公共事業領域,由于存在較強的外部性,逐利的社會資本難以進入,按照傳統邏輯,在市場失靈的條件下,政府天然地要擔當起責任,于是,這些融資平臺也就自然地發揮了極強的政策導向作用。可以說,融資平臺的任務目標充分體現了政府在特定時期的政策導向精神。

從融資平臺的產生和發展來看,這些機構實際承載著政府公共管理職能從計劃經濟模式向市場經濟模式的轉變,其發展、成熟、分化的過程也同時引導著政府公共管理制度上的創新。在計劃經濟體制下,投融資的主體是政府(銀行可以視為政府職能部門之一),由此風險也可以表述為政府風險。在市場經濟條件下,投融資的主體主要是市場活動主體,也就是具有獨立風險承擔能力的機構,政府參與投融資也要遵守市場規則。新公共管理理論認為,市場經濟體制下的公共部門應師法私人部門管理,建立“企業家型政府”。按照世界銀行專家的觀點,生態宜居、經濟競爭力、政府善治與融資能力四個要素共同構成城市可持續發展的戰略目標②。四個要素之間相輔相成,互為因果,投融資能力不但是城市經濟競爭力的直接體現,還為生態宜居、政府治理提供了經濟上的保障。

我國地方融資平臺不乏成功的案例,以天津城市基礎設施投資集團(以下簡稱天津城投)為例,天津城投成立于2004年,是市政府授權的國有獨資公司,主營業務有:海河綜合開發、市區快速路網、地鐵、城市環境綠化等四大類基礎設施項目的投資、建設、經營開發與運營管理。下屬四個子公司:天津市海河建設發展投資有限公司、天津市城市道路管網配套建設投資有限公司、天津地下鐵道有限責任公司、天津市環境建設投資有限公司。從公共管理角度看,天津城投是部分政府職能延伸的載體。從這種體制設計運行結果看,幾年來,天津的城市基礎設施建設進展迅速,市容市貌都得到了很大改觀,應該說,效果非常明顯,基本達到了預期目標。

尤其是在應對金融危機的過程中發揮著舉足輕重的作用。目前,融資平臺風險之所以成為爭論的焦點,主要是因為其過大的規模和負債集中度。相關資料顯示,在2009年全國新增貸款中,投向融資平臺的貸款達到了3.8萬億。根據中國人民銀行天津分行調查顯示,截至2009年末,天津市主要金融機構對各類政府融資平臺發放人民幣貸款余額為4325億元(不含票據融資),同比增長101%,占全市各項貸款余額的39%;2009年,這些政府融資平臺公司全年新增貸款2171億元,占全市新增貸款的62.5%。這些貸款由眾多行政機關擔保,但行政機關既無擔保債務的資格,也無擔保債務的能力。因此,有學者質疑這種貸款風險有可能因為地方財政無力償付,進而不得不由中央財政埋單,將其最終轉嫁給納稅人。

此外,融資平臺負債結構也是形成風險的原因之一。通過地方政府融資平臺進行的基礎設施建設,一般周期比較長,屬于中長期貸款。如果從國家開發銀行等擁有穩定長期資金來源的政策性銀行融資,借貸期限相對匹配,風險有限。但如果從商業銀行獲取大量資金,就難免使信貸風險在短期內聚集。同時,在基礎產業融資項目篩選上,如果對優化產業結構目標實施力度不夠,還有可能造成新的產能過剩,資源浪費,給長期經濟發展帶來隱患。另外,大量的信貸指標投向融資平臺意味著對其他領域資金供給不足,這種信貸擠出效應會在一定程度上影響到社會經濟結構整體的平衡發展。

上述問題的產生,歸根結底在于投融資平臺把地方政府基礎設施建設和公共事業產生的債務信貸化(尹中卿,2010)。這種信貸化的主體是地方政府,深層次原因是地方政府背負著發展經濟的任務,并且核心指標GDP是上級部門考核的主要內容。此外,地方政府還背負著眾多上級部門賦予的社會發展、民計民生、節能環保等責任(周漢華,2009)。相比這些指標和任務,地方政府能夠正常調動的資源卻非常有限。1994年財政體制改革后,財政收入的中央集權化呈現出越來越明顯的趨勢,而地方政府可支配財力增長速度遠遠落后于中央。一方面地方政府的責任層層加碼,另一方面地方財政收入卻捉襟見肘。由于財政體制不完善,進而導致公共管理制度問題。面對金融危機帶來的有效需求不足,我們通過組建融資平臺來帶動銀行信貸投放,成功實現“保八”目標。但危機過后,我們不得不面對接踵而至的新問題:治理政府性融資平臺的債務風險。政府相關的公開數據顯示,2009年9.5萬億元人民幣新增貸款中,投向融資平臺的貸款占新增貸款總量近40%。換言之,融資平臺的風險大量集中在銀行系統。

如何理性地看待融資平臺風險需要從多角度綜合分析。首先,風險只是一種預期。有學者認為,風險是指在一定條件下和一定時期內,由于各種結果發生的不確定性而導致行為主體遭受損失的大小,以及這種損失發生可能性的大小,風險以損失發生的大小與損失發生的概率兩個指標進行衡量。科學評估融資平臺風險可以分為發生風險的概率和發生風險所造成的影響。因此,需要掌握此類負債的總規模(占GDP的比重等),并與發生主權債務危機國家的相應數據進行對比。至于發生風險的概率,需要綜觀中國經濟發展的宏觀情況,雖然目前我國的經濟結構存在諸多問題,但整個經濟層面是好的,并且處于向上快速發展的良好態勢。而且,龐大的經濟總量也為管理層應對風險提供了較大的空間,因此爆發系統性、全局性風險的可能性不大。作為一種政策工具,融資平臺的產生也是我國社會經濟轉型的一個標志。

二、在這種具有中國特色融資平臺風險背后,更多地映射出公共管理機構職能轉變的必要性和緊迫性。盡管從經濟理論上分析,融資平臺風險完全可以按照市場條件下各個主體的角色、職能和權限進行測度,并按照優勝劣汰的機制運行,但在實踐中并非如此。因此,必須結合我國國情,循序漸進、有條不紊地完善財政管理體制,健全地方財政融資機制,通過合理調整、規范運作等手段化解風險隱患。

1.區別對待,有序化解。在防范和化解風險的工作中,既不能搞“一刀切”,也不能簡單地“急剎車”,重點應以規范和限制為主。2010年上半年,銀監會采取了“解包還原、重新立據”等諸多方式控制信貸規模,與2009年的基調完全相反,這種“急剎車”式的做法,使得一些在建工程和項目面臨資金鏈斷裂進而“爛尾”的風險。政策急轉帶來的風險已經大于政策調控對象自身的風險。從全國范圍看,主要的問題是縣級融資平臺膨脹得太快,且管理不完善,存在著較大風險;而在一些經濟和財政增長能力較強、負債水平相對較低的發達地區,適當的政府信用支持不會導致實質性風險;還有一些地區已經探索出對融資平臺風險管控的有效措施,如天津、重慶等。因此,對于管理規范的融資平臺國家應繼續予以政策支持,對于存在較大債務風險的平臺公司要制定全面的處置方案,避免將風險簡單地轉嫁給社會。

2.科學分類,規范運作。按照責任主體、工作任務和資金來源等標準對現有的平臺公司進行分類,明確界定政府性平臺公司和市場性平臺公司。對于政府性平臺公司要嚴格監管、規范運作,明確公司在完成政府交辦任務后要及時退出,同時給予公司相應的公共資源保障,做到責權利相匹配。由于政府性平臺公司具有比上市公司更透明的公共性,是典型的公眾公司,因此,引入外部監管機制能夠有效確保此類公司規范運作。其中重點要把握好:一是公司設立之初的可行性分析,要引入第三方論證,超過一定規模可以試行提請同級人大審議、政協評議;二是動態控制,平臺公司的資金屬于公共資金,使用過程中在一定程度上向社會公開,接受公眾監督;三是引入交叉審計。

3.進退有序,優化轉型。對于市場性平臺公司,要從實際情況出發給予一定的過渡期,政府逐步退出,最終完全由市場運作。這也符合新公共管理市場化和民營化的方向。事實上,一些規模較大的融資平臺公司已經在融資方式變化過程中,培育了一批金融專業人才,積累了豐富的金融從業經驗,這些都為市場性平臺公司的轉型提供了良好的條件。

我國在2009年開始經國務院批準,由財政部代地方發行2000億元地方債,2010年延續了這一做法,這標志著我國在地方債務發行和管理上的新突破。財政部發行地方政府債券,有利于降低地方政府融資成本,提高債券發行效率,提升地方政府債券信用等級,維護債券市場穩定。從規范地方政府性債務管理的角度考慮,必須研究建立一套包括規模控制、風險預警、債務預算、債務審批在內的基本制度框架,合理評估發債申請地區的償債能力,控制償債風險,逐步建立管理規范、運行高效、風險可控的地方政府性債務管理制度和運行機制。