公共行政下的獨立學院困難研究

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一、獨立學院面臨的困境

（一）內(nèi)涵建設缺位

1.專業(yè)方面專業(yè)建設是獨立學院的最基本的，更是重要的一項建設，它決定了學生培養(yǎng)的質(zhì)量水平，是獨立學院建設的關(guān)鍵所在。它主要表現(xiàn)在課程設置、專業(yè)管理等方面。專業(yè)的設置應該與學院辦學特色、專業(yè)發(fā)展、資源優(yōu)勢相一致。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，發(fā)展自身優(yōu)勢，無疑是獨立學院建設的出路。目前，我國獨立學院專業(yè)趨同情況比較突出，這些趨同性較強的專業(yè)有英語、電子信息技術(shù)、計算機科學、國際經(jīng)濟與貿(mào)易、市場營銷。與公辦學校相比，相同的專業(yè)學生要面對狹小的就業(yè)市場，明顯獨立學院學生不占優(yōu)勢，所以說“品牌決定質(zhì)量”。形成自身專業(yè)特色不僅是一項戰(zhàn)略性任務，更增強了學院的核心競爭力，提高辦學水平。

2.師資隊伍方面由于獨立學院辦學時間不長，使得它在短時間內(nèi)建設一支在數(shù)量上、特別是質(zhì)量上合格的師資隊伍顯得尤為困難。主要表現(xiàn)在三個方面：數(shù)量不夠、結(jié)構(gòu)不合理、質(zhì)量亟待提高。獨立學院所處地理位置都較為偏遠，加上缺乏歷史的積淀，教師待遇也不能保證與公辦學校一樣。住房、“五險一金”等基本生活保障方面也暫時不能得到有效解決，所以高學歷人才都不愿前來發(fā)展，或只是借助獨立學院躍上更高的平臺。大多數(shù)獨立學院教師年齡都是“兩頭大，中間小”，據(jù)統(tǒng)計：30歲以下、50歲以上的教師占到近60%，有的獨立學院甚至聘用兼職教師。這些因素都導致教師隊伍難以穩(wěn)定，質(zhì)量也很難提高，從而嚴重制約獨立學院師資隊伍的建設。

3.學生培養(yǎng)方面人們最終還是要在這個競爭激烈的社會立足的，然而信息經(jīng)濟時代，面對如此激烈的就業(yè)市場，獨立學院的學生能否在就業(yè)競爭的市場上競爭，關(guān)鍵在于學生的培養(yǎng)。在文化知識方面，就近幾年來獨立學院的招生情況上看，獨立學院文化基礎知識與母體高校相比，還是存在顯著的差異。但獨立學院的學生思維活躍、愛好廣泛、積極地進行社會實踐，尤其在自己特長方面能夠勇于改變自己，在社會活動和組織協(xié)調(diào)能力方面有較大的潛力。老師們應該結(jié)合學生們的興趣和未來職業(yè)規(guī)劃，提高學生的就業(yè)競爭性。

（二）籌集辦學資金困境

教育政策較好的執(zhí)行，除了法律法規(guī)的規(guī)范，常常取決于能否得到充足的辦學資金。境外政府扶持私立教育發(fā)展的主要途徑有：立法、財政、直接補貼、稅費優(yōu)惠、學生獎勵、教師薪水支付、科研資助、交通補貼、貸款貼息以及設備和教材購買補貼等10個方面。像美國私立大學主要融資渠道有學雜費收入、政府資助、捐贈收入、銷售和服務收入。我國的獨立學院也應該認真分析資金來源的結(jié)構(gòu)、各來源渠道的性質(zhì)、增減變化，比較各種籌集方式的籌集成本，采用成本最低、財務風險最小的籌資方式，籌集最多的資金。（四）未來發(fā)展方向不太明確對于獨立學院未來的發(fā)展，現(xiàn)面臨幾種選擇：或以獨立學院形式繼續(xù)辦學，或合并入其他民辦院校，或轉(zhuǎn)設為民辦普通高校，或被終止辦學資格。早在2006年教育部的《關(guān)于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》就已經(jīng)明確提出：“獨立學院視需要和條件設置程序可以逐步轉(zhuǎn)設為獨立建制的民辦普通高等學校。”2008年教育部頒發(fā)的“26號令”更進一步提出了獨立學院的設置標準和管理辦法，這既是國家宏觀政策的價值導向，也是多數(shù)獨立學院求生存謀發(fā)展的必然選擇。按照機構(gòu)編制管理的相關(guān)規(guī)定程序，在政策范圍內(nèi)也考慮獨立學院事業(yè)編制的問題，目前浙江就有幾個獨立學院“轉(zhuǎn)事”成功的。

二、獨立學院自身原因

（一）管理經(jīng)驗不豐富

獨立學院90年代起悄然盛行，審視其發(fā)展歷程，在經(jīng)濟大發(fā)展這個背景下，雖然它也迅速發(fā)展，但由于產(chǎn)生背景的特殊性，理論、法律法規(guī)準備不足，并未形成一套自己獨特的辦學模式。獨立學院創(chuàng)辦時間比較短，辦學管理經(jīng)驗尚不足，因此在現(xiàn)階段必須爭取母體學校對學院的支持，像決策、監(jiān)督機制的缺失，不少學院至今尚未建立董事會，學院管理與運行基本上沿用公辦高校，有些學院董事會形同虛設，有的董事會職能越位，直接干涉學校的辦學和日常生活，違反規(guī)則，嚴重影響學院的長遠發(fā)展。與投資方的關(guān)系也不融洽，不少投資方未能確保獨立學院的辦學資金和教育設施、辦學條件等硬件設施的投入，在獨立學院與投資方的關(guān)系上不是科學的、有序的參與到獨立學院的管理、監(jiān)督和領(lǐng)導，有的就直接干預具體的教育教學過程。

（二）缺乏社會認可度

缺乏社會認可度主要由于教育質(zhì)量，以及缺少文化底蘊，沒有悠久的歷史。除了硬件方面，軟件方面如校園文化建設也是實施素質(zhì)教育不可或缺的重要組成部分，這也是許多獨立學院所欠缺的，往往也是最容易忽略的。具體表現(xiàn)在：在發(fā)放文憑的問題上，有些學生就是沖著母體高校的品牌去的，現(xiàn)在沒有了母體光環(huán)籠罩著，獨立學院可能會在社會認可度上大打折扣，但凡是有利有弊，與母體高校脫離自己發(fā)證后，獨立學院“獨立”發(fā)展的空間會更大。在求職的道路上，部分用人單位不愿意接受獨立學院的畢業(yè)生，在考研復試過程中，獨立學院的學生也會受到歧視。要想盡快改變這種現(xiàn)狀，提高社會的認可度，最重要的還是提高教學質(zhì)量。

三、行政職能視角下獨立學院運行困境

（一）公共政策扶持不到位

獨立學院是新時期背景下的產(chǎn)物，是由政府、市場、社會三方面共同作用的，目的是擴大高等教育的資源，政府在其中起了舉足輕重的作用。因而政府公共行政職能的缺位是誘發(fā)困境的根本原因。政府公共政策扶持與政策工具包括法律扶持、經(jīng)濟扶持、信貸扶持、社會服務、創(chuàng)新扶持。獨立學院非純粹民辦，是一種介于公辦和民辦之間的特殊辦學實體，在政策法規(guī)上還沒有一套完整的體系，處于尷尬之境。政府政策上的缺失使得獨立學院在發(fā)展過程中無章可循、無法可依，亟待國家出臺相關(guān)法律對獨立學院性質(zhì)、作用、任務作出明確說明。在經(jīng)濟扶持方面，目前我國獨立學院承擔了全國30%的高等教育中本科教育的任務，極大地解決了我國教育資源短缺的問題，但政府經(jīng)濟扶持是微乎甚微的，教學經(jīng)費對照教育部相關(guān)標準還有一定的提升空間。在美國，政府對私立大學資助占17.6%，但由于我國教育經(jīng)費的短缺以及政策的限制，政府只對一些民辦高校給予一定的專項補助，絕大部分獨立學院很難得到政府的資助。從我國客觀實際出發(fā)，加強政府公共政策，構(gòu)建一個“政府調(diào)控、市場介入、社會參與、學院自主”的良性互動治理機制。

（二）運行機制有待成熟

在法律法規(guī)和監(jiān)督機制的不完善使得很大程度上依靠行政行為進行管理，運行機制的缺陷，是誘發(fā)獨立學院困境的直接原因。要從真正意義上發(fā)揮民辦教育獨特的機制，其中包括管理機制、用人機制、薪酬機制等一系列靈活機制。獨立學院擁有充分的辦學自主權(quán)，然而現(xiàn)有的獨立學院在區(qū)別于公辦高校的運行機制上尚未體現(xiàn)優(yōu)勢，僅僅是做了小部分的修改。它還要接受來自政府和社會的監(jiān)督，大力加強獨立學院的自我評價，逐步建立學校內(nèi)部的質(zhì)量保障體系，完善評估工作機制，是獨立學院監(jiān)督的基礎。獨立學院管理機制是獨立學院管理所依托的制度性結(jié)構(gòu)及其構(gòu)成方式，當前管理機制還存在一些問題，表現(xiàn)在決策主體的錯位、動力杠桿結(jié)構(gòu)性缺失、約束缺失等，完善獨立學院管理機制是辦好獨立學院的必然要求。現(xiàn)有的獨立學院在體制機制、辦學模式、法律法規(guī)、投資辦學等方面存在的問題困境，迫切需要我們從實際出發(fā)，理論結(jié)合實際，在政府、市場、社會共同的合作下去探索并解決困難，建設具有中國特色的獨立學院，讓獨立學院真正走向“獨立”之路。

作者：閔雪單位：南京航空航天大學金城學院