生物多樣性保護和法制建設

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一、生物多樣性是人類社會可持續發展的自然物質基礎

生物多樣性面臨的危機一個健全的生態環境意味著使其所有的生態系統、群落和物種，都保持良好的狀態。但目前人口與資源，經濟建設與生態保護的矛盾日益突出。一些地方以犧牲生態和資源為代價，來獲得經濟的暫時發展。人類造成的主要威脅是生境的破壞、破碎和退化（包括污染），以及物種的過度開發、外來物種的引入和疾病的加速傳播。

1.生境破壞和消失。隨著大自然自身的演變，特別是隨著工業化的發展，人類過度地從自然界獲取土地、木材、食物、藥材等，使生態環境遭到嚴重的破壞。生物多樣性的主要威脅是生境的破壞和消失。生境的破壞和消失被確認為是大多數生物和微生物目前正瀕于滅絕所遭受的最直接的威脅。物種大量聚集的熱帶雨林以每年1700萬公頃的速度消失，溫帶森林也在大面積減少。目前，全球森林由76億公頃已減少到34.4億公頃，減少了50%還要多。濕地退化和喪失的速度更是超過了其他的生態系統。現在地球上有20%的珊瑚礁和35%的紅樹林喪失。

2.生境破碎。生境破碎是指由于某種原因，一塊大的、連續的生境不但面積減小，而且被分割成兩個或更多片段的過程。生境破碎使一些中心物種由于不能遷移以覓食、交配、傳播等而難以生存。生境破碎也可以把一個廣泛分布的種群分割成兩個或更多的亞種群，每一亞種群由于受空間的局限而陷入衰落和滅絕的境地。

3.邊緣效應。森林邊緣對保持森林的結構起著重要的作用。但是，由于生境破碎，森林邊緣的物種構成就會發生改變，使由內部物種占據的區域進一步減少。由于溫度、濕度和光照水平的變化使許多物種從片段化的森林中消除。

4.生境退化和污染。人類活動密集的干擾，會使生境中的群落和物種受到影響，而造成生境的退化。例如：珊瑚礁地區頻繁的行船和潛水會惡化這個群落。人類釋放的殺蟲劑、化學品和污水，工廠和汽車排出的廢氣等對環境造成了嚴重的污染。污染對水質量、空氣質量甚至地區氣候的全面影響，不僅威脅到生物多樣性，而且會引起全球氣候變化，影響人類健康。

5.外來物種的引入。由于在新的生境中缺少外來物種的自然捕食者、有害物和寄生蟲。所以會打破這一生境的生態平衡，而使物種結構遭到破壞，導致某些物種的消失。

6.物種的滅絕。環境破壞最嚴重的一面就是物種的滅絕。一旦某一物種滅絕，其DNA中所蘊藏的特有的遺傳信息和其所擁有的特征組合將永遠丟失，它的種群將不可能存在，它所生活的群落將變得貧乏，且其所具有的對人類的潛在價值將永遠不會被認識。現今由人類引起的物種滅絕速度是物種自然更替速度的幾百倍，甚至是上千倍。例如：20世紀初有野生老虎10萬只，現在僅存野生老虎3200-3500只左右。里海虎1950年滅絕。我國特有的華南虎也已多年不見蹤跡。

二、中國的生物多樣性保護

中國地處東亞，包括寒溫帶、溫帶、亞熱帶和熱帶的范圍，加之地質、地貌和土壤的變化，生物物種的類型十分豐富,也具有許多獨特之處,像濕潤亞熱帶和青藏高原就是其它區域所沒有的。我國的生態區共有19個，其中陸地生態區12個，淡水生態區6個，海洋生態區1個。

（一）中國生物多樣性的一般特點

中國的生物多樣性概括起來有下列特點：

1.物種高度豐富，特有屬、種繁多。目前我國有高等植物3.28萬種，動物10.45萬種，其中許多為我國特有、孑遺種、經濟價值高的種。

2.區系起源古老。由于中生代末中國大部分地區已上升為陸地，第四紀冰期又未遭大陸冰川的影響，所以各地都在不同程度上保存著白堊紀、第三紀的古老殘遺成分。

3.栽培植物、家養動物及其野生親緣的種質資源異常豐富。中國有7000年以上的農業開墾歷史，因而中國的栽培植物、家養動物豐富程度在世界上是無與倫比的。

4.生態系統豐富多彩。就生態系統來說，中國具有陸生生態系統各種類型，且每種陸生生態系統都包含多種氣候型和土壤型。據統計，全國陸地生態系統共27個大類，460個類型。其中：森林16大類，185個類型；草地4大類，56個類型；荒漠7大類，79個類型；濕地、淡水域5個類型；海洋6個大類，30個類型。

5.空間格局繁復多樣。中國地域遼闊，地勢起伏多山，氣候復雜多變。從北到南，由不同氣候帶引起不同的植被類型。從東到西，隨著降水量的減少，發生不少同屬不同種的物種替代。以上特點，說明中國生物多樣性在全球所處的獨特地位。

（二）中國生物多樣性保護成果

1.初步建立了一系列物種及生態環境保護的法律、法規。

2.就地保護成績顯著，遷地保護得到較大的發展。到2012年底，我國已建立森林、濕地、荒漠、野生動物、野生植物等五種類型的自然保護區達2407個（其中林業直管2150個），總面積1.45億公頃。就濕地保護來說，目前全世界有國際重要濕地1886塊,中國有41塊。我國野生動植物遷地保護和種質資源移地保存也得到較快發展，全國已建動物園(動物展區)、野生動物園240多個，植物園(樹木園)234個。

3.重大生態工程的實施。我國先后實施了“天然林保護工程”、“退耕還林工程”、“防止荒漠化工程”和“濕地保護與恢復工程”。這幾大生態工程的實施，極大地促進了我國生態環境的改善。

（三）中國所面臨的生態危機

我國目前面臨著八大生態危機：森林大面積消失、土地沙漠化擴大、水土嚴重流失、濕地不斷退化、自然災害頻發、物種加速滅絕、嚴重干旱缺水、全球氣候變暖。我國在發展過程中曾經經歷了大面積毀林開荒的過程，致使我國森林面積大幅度下降。雖然近幾年建造了大量的人工林，但是仍面臨著森林資源總量不足、分布不均、結構不合理、質量不高等問題，成、過熟林只占森林面積的14.3%。我國森林覆蓋率為20.36%，比全球平均數低近10個百分點。人均森林面積不足世界的1/4，人均森林蓄積量只有世界的1/7。我國木材對外依存度高達44.8%，而且還有上升的趨勢。目前，我國沙化土地173萬平方公里，占國土面積18.1%。石漠化土地12萬平方公里，鹽漬化土地17.3萬平方公里。由于多重因素的影響，我國90%的天然草原都有不同程度的退化，而且每年還以200萬公頃的速度在擴展，草場沙化嚴重。由于人類的捕殺和生態環境的惡化，加速了物種的滅絕。綜上所述，生物多樣性保護迫在眉睫。而在當今以人為主導的社會文化體系中，只有用法律規范人們的行動和意識，才能更有效地保護生態環境，實現人與自然的和諧統一。因此，建立健全法制對生物多樣性保護，自然資源合理利用、持續發展，具有重要的現實意義和深遠的影響。

三、中國生物多樣性保護的立法現狀及存在的問題

（一）國際條約的加入對我國立法的推進

隨著人類社會的發展，世界各國人民都認識到保護人類賴以生存的地球的重要性，從而形成了地球村的概念。在聯合國框架下制定了多個有關生物多樣性保護的條約和政府間協定。如：《生物多樣性公約》、《濕地公約》、《瀕危野生動植物種國際貿易公約》、《防治荒漠化公約》、《海洋公約》、《國際熱帶木材協定》、《國際捕鯨公約》及《中日候鳥協定》、《中澳候鳥協定》等。諸多的公約和國家間的協定，對保護地球生態系統和人類文明起到了重要的作用，也極大地促進了我國生物多樣性保護立法的進程。

（二）我國物種保護的立法現狀

我國是關于生物多樣性保護立法比較早的國家，1950­年國家就出臺了關于稀有生物保護辦法。我國的《憲法》和《刑法》（1979年《刑法》第130條）中對物種的保護也有描述。但隨后很長的時間立法工作處于停頓的階段。黨的十一屆三中全會后，我國法制建設取得了長足發展。國家相繼出臺了《森林法》、《野生動物保護法》（1988）、《防沙治沙法》、《草原法》以及《刑法》修正案等法律和《森林法實施條例》、《野生植物保護條例》、《陸生野生動物保護實施條例》（1992）、《自然保護區條例》、《中華人民共和國瀕危野生動植物進出口管理條例》、《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》等行政法規。另外，還有大量的部門規章和地方性法規及地方政府規章。初步形成了生物多樣性保護的法律體系。在立法的同時，1987年我國了《中國自然保護綱要》，1994年在《21世紀議程》中，對生物多樣性保護進行了規范。

（三）我國物種保護立法存在的問題

中國是生物多樣性非常豐富的國家之一，也是名列瀕危物種最多的國家之一,­其生物多樣性的保護和可持續利用問題非常突出。筆者從事多年物種保護的工作，以《野生動物保護法》為例進行探討。

1.立法體系龐雜、立法效力低下、行政管理色彩濃厚。我國立法比較分散,­有專門法律,­如《野生動物保護法》;­同時還有許多“規定”、“辦法”和“通知”,­如《關于懲治捕殺國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物犯罪的補充規定》、《關于嚴厲打擊非法捕殺、收購、倒賣、走私野生動物活動的通知》等。立法位階,­有人大常委會、國務院、林業部,­還有最高人民法院、最高人民檢察院、林業部、公安部聯合的法規,­導致這些法律、行政法規、部門規章的法律效力高低不一,­參差不齊。此外,還存在大量的地方性法規。如:《山東省實施<中華人民共和國野生動物保護法>辦法》、《山東省森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》。很顯然,­我國關于物種保護的立法體系十分龐雜,­立法效力層次較低。同時，各種“規定”、“辦法”和“通知”的出現也反映出我國濃厚的以行政命令代替法律的行政管理色彩。

2.立法目的滯后。人類對自然資源的過度利用和開發，導致環境不斷惡化，各種自然災害頻發。人類的環境立法理念開始發生了巨大的變化，生態利益優先理念已經體現到立法中。而我國現行的各種法律還受到經濟利益優先理念的制約。如：《野生動物保護法》規定其立法目的是:­為保護、拯救珍貴、瀕危野生動物,­保護、發展和合理利用野生動物資源,­維護生態平衡,­制定本法。第三條第一款：“國家保護依法開發利用野生動物資源的單位和個人的合法權益”。­從而可以看出,­我們保護動物的目的重點落在合理利用而非生物多樣性保護上,­沒有凸顯出物種保護的重要性。

3.物種保護的不堅決性。由于立法目的與經濟利益妥協,­必然導致法律的軟弱性和不徹底性。相關法律的規定使用“應當”、“可以”等比較模糊的詞語，在法律責任追究上，措辭寬泛缺乏可操作性。另外,­現行法律對野生動物資源犯罪的打擊缺乏力度，不足以震懾犯罪分子。

4.物種保護的不全面性。我國《野生動物保護法》將保護的范圍限定于珍貴、瀕危的和有益的或者有重要經濟、科學研究價值的野生動物。這是對經濟發展的一種妥協性立法,­缺乏物種保護的前瞻性思維，體現了人類急功近利的實用主義,不能有效地保護自然生態的完整性和地球上的生物多樣性。

5.對動物棲息地的保護不力。野生動植物的生存環境是個很廣泛的概念,­但是追究法律責任的對生存環境的破壞僅限于自然保護區和禁獵區、重點保護的野生動物的主要生息繁衍場所,­使得受保護的棲息地概念模糊而且范圍有限。

6.執法不力、司法不嚴。“野生無主，誰獵誰有”的傳統思想深植于中國人的心中，且立法本身存在缺陷。傳統思想和立法缺陷相結合,­使執法不力、司法不嚴成為目前物種保護執法存在的突出問題之一。

7.執法后期的處理存在盲點。案件查獲的各種違法品的處理，在法律上看似規定明確，但由于執法部門繁雜，部門利益無法協調，致使一些規定缺乏可操作性。大都是行政權自由裁量之下進行“處理”。因此，完善法律法規，規范行政執法后續行為，對于保護野生動物很有必要。

四、一些認識及建議

（一）對問題產生原因的認識產生以上問題的原因是多方面的,­歸納起來主要有以下幾點:­

1.文化傳統方面的因素。傳統的生產、生活方式在人們的觀念中根深蒂固,­生物多樣性保護觀念淡薄。

2.經濟利益方面的因素。人們在從事生產經營活動時往往把經濟利益放在首位，而忽視了對生物多樣性的保護。

3.體制上的缺陷。我國目前生物多樣性保護牽扯部門繁多，管理分散。另外資金投入缺口大。

4.法制上的因素。目前我國生物多樣性保護的法律體系，還存在許多需要改善的問題。

5.觀念上的原因。與西方發達國家不同,­我國大部分公眾的動物福利觀念啟蒙晚，保護意識相對薄弱。

（二）建議采取的措施

1.定期開展生物多樣性調查，建立保護地建設體系和野生動植物種及生態環境監測體系。

2.制定國家生物多樣性保護綜合發展規劃，劃定生態保護紅線。其中，包括自然保護區、濕地、野生動植物保護、防止沙漠化和荒漠化規劃等。生態紅線是國家生態安全的底線，必須強制性地保護國家生態安全，才能保證國家長治久安。

3.完善和加強我國資源保護和利用的法律體系建設。­生物多樣性問題呼喚新的、卓有成效的法律體系的誕生。必須將經濟利益優先的思想轉變到生態利益優先上。包括對生態安全戰略地位的明確，國家主導責任的定位，以及穩定和持續投入的保證等，以確保我國的資源安全。

4.­加強生物多樣性保護管理體制的建設，增加財政投入。­在保護機構之間要形成監督機制，明確管理權限與責任。

5.加強執法，嚴厲打擊違法犯罪行為。各主管部門要加強協作，加強監管，聯合執法。做到有法可依，執法必嚴。采取高壓態勢，有效打擊違法犯罪活動，確保國家生態安全。

6.加強宣傳教育，提高全社會的生物多樣性的保護意識。我國是一個發展中國家，人們對生物多樣性保護的認識比較淡薄，而生物多樣性保護涉及面廣，環節多，政策性強。因此，必須加強宣傳工作，不斷提高全民的保護意識，推動我國生物多樣性保護事業的全面發展。

作者：史瑞芳單位：國家林業局駐合肥專員辦