教師資格制度實(shí)施
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摘要：我國(guó)的教師資格認(rèn)定工作歷經(jīng)過(guò)渡、試點(diǎn)探索、全面實(shí)施三個(gè)階段，在教師隊(duì)伍建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。但在其實(shí)施中出現(xiàn)了政策實(shí)施的表面化、缺損和附加性等不良問(wèn)題，因此，要促進(jìn)教師資格制度預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須培養(yǎng)依法執(zhí)教意識(shí)，提高教師資格制度本身的科學(xué)性，提升政策實(shí)施人員的素質(zhì)，加大政策實(shí)施的監(jiān)督和評(píng)價(jià)力度。
關(guān)鍵詞：中國(guó)；教師資格制度；政策實(shí)施；政策目標(biāo)
Abstract:China''''steachercertificatesystemhasgonethroughthreephases:thetransition,thepilotexplorationandthefullimplementation.Itplaysanimportantroleintheteachers''''development.Butsomeproblemshaveemergedsuchassuperficialityandimpairmentsincethepolicywascarriedout.Hence,weshoulddevelopteachingawarenessinaccordancewiththelaw,promotethescientificnatureofthesystemitself,improvethequalityofpolicyperformersandintensifysupervisionovertheimplementationofpolicyandevaluationtoacceleratetherealizationoftheexpectedgoalsforthequalificationsystemofteachers.
Keywords:China;teachercertificatesystem;policyimplementation;policytarget
自20世紀(jì)以來(lái)，教師資格制度因其在保障教師質(zhì)量方面所表現(xiàn)出的不可替代性而備受世界各國(guó)的重視。隨著近些年教師資格認(rèn)定工作的開展，許多問(wèn)題日益凸顯出來(lái)，筆者試對(duì)當(dāng)前教師資格制度的實(shí)施做一政策分析，以期促進(jìn)教師資格制度預(yù)期目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。
一、教師資格制度的政策實(shí)施進(jìn)展和政策目標(biāo)
在1995年《教師資格條例》頒布以后，我國(guó)的教師資格認(rèn)定工作歷經(jīng)過(guò)渡、試點(diǎn)探索、全面實(shí)施三個(gè)階段，目前教師資格制度實(shí)施工作正在平穩(wěn)有序地進(jìn)行。
（一）實(shí)施工作的階段劃分
1.過(guò)渡階段（1996—1997年）
《教師資格條例》頒布后不久，原國(guó)家教委又出臺(tái)了《教師資格認(rèn)定過(guò)渡辦法》（以下簡(jiǎn)稱《過(guò)渡辦法》），規(guī)定從1996年1月1日起施行教師資格證書制度，對(duì)1993年12月31日在崗的人員，凡具有教師職務(wù)，考核合格，可以取得相應(yīng)教師資格。實(shí)際上對(duì)《教師法》實(shí)施之前已在學(xué)校中任教的人員采取了“老人老辦法”的政策。1997年底教師資格過(guò)渡工作結(jié)束時(shí)，全國(guó)屬于規(guī)定范圍的在職人員共計(jì)有1026萬(wàn)余人獲得了教師資格。由于各級(jí)教育行政部門的重視，教師資格過(guò)渡工作順利開展。
2.試點(diǎn)探索階段（1998—2000年）
為積極穩(wěn)妥地全面實(shí)施教師資格制度，按照教育部黨組的指示，教育部人事司1998年4月下發(fā)了《關(guān)于在部分地區(qū)開展教師資格認(rèn)定試點(diǎn)工作的通知》，自1998年4月至1998年底，教育部在上海、江蘇、湖北、廣西、云南、四川六個(gè)?。▍^(qū)、市）的部分城市進(jìn)行教師資格認(rèn)定試點(diǎn)工作。[1]在總結(jié)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，2000年9月，教育部出臺(tái)了《<教師資格條例>實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），這是我國(guó)教師專業(yè)化和教師資格認(rèn)定最重要的標(biāo)志和措施?！秾?shí)施辦法》共六章29條，對(duì)“資格認(rèn)定條件”、“資格認(rèn)定申請(qǐng)”、“資格認(rèn)定”、“資格證書管理”等問(wèn)題做了具體規(guī)定。至此，我國(guó)教師資格制度的規(guī)范體系得以初步形成。
3.全面實(shí)施階段（2001年至今）
2001年1月，教育部召開全國(guó)教師資格制度實(shí)施工作會(huì)議，動(dòng)員和部署全面實(shí)施教師資格制度工作，教師資格認(rèn)定進(jìn)入實(shí)際操作階段。
2001年5月，教育部印發(fā)了《關(guān)于首次認(rèn)定教師資格工作若干問(wèn)題的意見》，對(duì)實(shí)施教師資格制度的法律和政策依據(jù)、教師資格的性質(zhì)、認(rèn)定范圍、資格申請(qǐng)、認(rèn)定程序、學(xué)歷條件、教育教學(xué)能力考察、資格條件的特許條款、早期退（離）休教師資格認(rèn)定問(wèn)題、教師資格的喪失與撤銷、證書管理、收費(fèi)問(wèn)題等有關(guān)政策作了進(jìn)一步的明確規(guī)定和細(xì)化。8月中旬，教育部印發(fā)了《教師資格證書管理規(guī)定》，對(duì)教師資格證書的內(nèi)容、管理、編碼等方面作了具體規(guī)定。到2002年底，29個(gè)?。▍^(qū)、市）已基本結(jié)束學(xué)校在編正式任教人員教師資格認(rèn)定工作，面向社會(huì)人員的教師資格認(rèn)定工作也在逐步展開。截至2007年年底，全國(guó)共有1963．63萬(wàn)人取得教師資格。[2]（二）教師資格制度實(shí)施的特征分析
在教師資格制度的實(shí)施過(guò)程中，表現(xiàn)出明顯的連貫性和穩(wěn)妥性特征，為教師資格制度的功能的有效發(fā)揮提供了一定的前提基礎(chǔ)。
1.政策法規(guī)的連貫性
為保障教師資格制度在師資隊(duì)伍建設(shè)方面引導(dǎo)作用的充分發(fā)揮，我國(guó)教師資格制度的法制規(guī)范體系是一步步逐漸形成的。先是在1993年頒布的《教師法》中提出教師資格的法制規(guī)范，對(duì)取得教師資格的對(duì)象、條件、認(rèn)定機(jī)構(gòu)、資格過(guò)渡辦法、資格取消等作了相應(yīng)規(guī)定。1995年頒布的《教育法》確立了教師資格制度。這些為實(shí)行教師資格制度作了原則性的規(guī)定。1995年國(guó)務(wù)院頒布《教師資格條例》對(duì)教師資格考試、認(rèn)定等工作作了詳細(xì)規(guī)定，對(duì)教師資格制度的具體操作實(shí)施作了更進(jìn)一步的細(xì)化。1995年底原國(guó)家教委出臺(tái)了《過(guò)渡辦法》，對(duì)教師資格過(guò)渡工作進(jìn)行了更具體部署與安排。正是這種連貫性，保證了我國(guó)教師資格制度的法制規(guī)范不斷得以完善。
2.工作開展的穩(wěn)妥性
教師資格制度在我國(guó)無(wú)歷史經(jīng)驗(yàn)可循，又不能完全照搬國(guó)外的做法，因此，在具體操作實(shí)施過(guò)程中，表現(xiàn)出在探索中不斷累積經(jīng)驗(yàn)，避免無(wú)謂失誤的穩(wěn)妥戰(zhàn)術(shù)。先對(duì)相關(guān)在崗人員進(jìn)行教師資格過(guò)渡，再選取有代表性的樣本進(jìn)行試點(diǎn)，在對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，出臺(tái)《實(shí)施辦法》，具體指導(dǎo)全國(guó)范圍內(nèi)的教師資格認(rèn)定工作的全面實(shí)施。
（三）教師資格制度的政策目標(biāo)
教師資格制度作為教師專業(yè)化的制度保證，受到世界各國(guó)的普遍關(guān)注。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)教師隊(duì)伍建設(shè)已從數(shù)量保證邁向了質(zhì)量追求，實(shí)行教師資格證書制度，提高教師專業(yè)化水平成為一種必然需求、一種迫切要求。根據(jù)教育部人事司的政策闡述，我國(guó)實(shí)施教師資格制度是為了使政府、教育行政部門和學(xué)校能夠依法管理教師隊(duì)伍，從教師隊(duì)伍的“入門口”把住質(zhì)量關(guān)；優(yōu)化教師隊(duì)伍，促使教師隊(duì)伍中未達(dá)到資格規(guī)定的教師努力提高自己的文化知識(shí)水平和教育教學(xué)能力；為教育系統(tǒng)以外的優(yōu)秀人才人員從教開辟一條渠道；提高教師的社會(huì)地位。
由此可以看出，我國(guó)實(shí)行教師資格制度的政策目標(biāo)首要在于保證教師的專業(yè)水準(zhǔn)，提高教育教學(xué)質(zhì)量。為此，需要通過(guò)實(shí)施教師資格制度，拓寬渠道，吸引優(yōu)秀人才加入到教師隊(duì)伍。提升教師的待遇地位，為教師任用的規(guī)范管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這是教師資格證書制度的理想追求。
二、教師資格制度實(shí)施現(xiàn)狀分析
教師資格制度的一系列政策法規(guī)的出臺(tái)，開辟了我國(guó)教師隊(duì)伍建設(shè)的新途徑，其有效實(shí)施是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。近年來(lái)，在我國(guó)教師資格制度實(shí)施中顯現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題值得認(rèn)真反思并有待進(jìn)一步解決。
（一）政策實(shí)施的表面化
首先，在認(rèn)定條件中，強(qiáng)調(diào)“申請(qǐng)認(rèn)定教師資格者應(yīng)當(dāng)遵守教師職業(yè)道德”，但實(shí)踐中，對(duì)于申請(qǐng)者的道德考核卻往往流于形式，多依賴于相關(guān)部門出具的證明來(lái)判斷，而相關(guān)部門出具的鑒定材料往往因缺乏對(duì)申請(qǐng)人的深入了解而敷衍了事，無(wú)法反映其真實(shí)情況。這就在申請(qǐng)人的職業(yè)道德素質(zhì)方面缺少了保障。
其次，對(duì)于“申請(qǐng)認(rèn)定教師資格者需具備相應(yīng)的教育教學(xué)能力”這一最為重要的、承擔(dān)教育教學(xué)工作所必需的基本素質(zhì)和能力條件，并未制定出統(tǒng)一、具體、可操作的標(biāo)準(zhǔn)。
最后，在罰則中規(guī)定對(duì)職業(yè)道德敗壞等相關(guān)人員撤銷其教師資格，但在現(xiàn)實(shí)中遇到此類問(wèn)題時(shí)，卻往往是采取行政處分、調(diào)單位等方式來(lái)處理，并未按規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，使得部分不合格人員滯留在教師隊(duì)伍當(dāng)中，影響教師群體的形象。另外，在實(shí)踐中，仍存在著教師“無(wú)證上崗”——無(wú)教師資格證擔(dān)任教學(xué)人員現(xiàn)象，“拔高上崗”——持低一級(jí)教師資格證書到高一級(jí)學(xué)校任教的現(xiàn)象等。
（二）政策實(shí)施的缺損
在教師資格制度的實(shí)施中，出現(xiàn)了僅執(zhí)行政策的部分內(nèi)容或某些內(nèi)容，從而導(dǎo)致政策“縮水”現(xiàn)象。[3]
這一問(wèn)題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是對(duì)社會(huì)人員的教師資格認(rèn)定上，非師范專業(yè)畢業(yè)的人員需參加教師資格考試才能獲得教師資格，此前，他們必須按要求進(jìn)行教育學(xué)、心理學(xué)等相關(guān)學(xué)科知識(shí)的相應(yīng)課時(shí)的學(xué)習(xí)并取得合格，但在現(xiàn)實(shí)中，參加教師資格認(rèn)定的社會(huì)人員并不全是立志從教者，很多只是因就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻而先拿一個(gè)證書備用。基于此種想法的人員增多，以及相關(guān)的課程輔導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致培訓(xùn)課時(shí)嚴(yán)重不足，甚至有的只是應(yīng)對(duì)教師資格考試的“應(yīng)試教育”，學(xué)習(xí)效果可想而知。
二是對(duì)師范畢業(yè)生的資格認(rèn)證上，實(shí)行教師資格直接認(rèn)定制度。而每年畢業(yè)生教師資格認(rèn)定是在學(xué)生畢業(yè)之前進(jìn)行，所依據(jù)的主要是學(xué)生所修教育學(xué)、心理學(xué)、教材教法類課程以及教育實(shí)習(xí)是否成績(jī)合格、普通話是否達(dá)標(biāo)、體檢是否合格等，實(shí)踐中盡管有些學(xué)生教育教學(xué)技能方面可能不達(dá)標(biāo)，但實(shí)習(xí)指導(dǎo)教師考慮到這會(huì)影響學(xué)生的教師資格認(rèn)定，也不會(huì)輕易給不合格的成績(jī)，這就使得拿到教師資格的師范生的專業(yè)水平也打了一定折扣。
（三）政策實(shí)施的附加性
教師資格制度實(shí)施過(guò)程中，還出現(xiàn)少數(shù)在原有政策內(nèi)容外加入了一些并非合適的附加條件與成分的情況，盡管是極少數(shù)，但因其影響政策執(zhí)行的嚴(yán)肅性而值得關(guān)注。
在高等學(xué)校的教師資格認(rèn)定中，申請(qǐng)認(rèn)定高校教師資格的人員首先已經(jīng)被高校聘用，工作第一年在所在的學(xué)校申請(qǐng)認(rèn)定教師資格，而教師資格證書的發(fā)放要到第二學(xué)年度初。這就引發(fā)一個(gè)實(shí)際問(wèn)題：在第一年的試用期滿后，申請(qǐng)教師資格者離開該單位，有些學(xué)校就以不再有勞動(dòng)合同關(guān)系、不屬于本單位人員而拒發(fā)教師資格證書。教師資格一經(jīng)教師資格審查委員會(huì)審定通過(guò)，其證書在全國(guó)范圍內(nèi)適用，不管該人員是否以后繼續(xù)在原單位工作，原單位都應(yīng)該尊重教師資格審查委員會(huì)的審定結(jié)果，否則會(huì)對(duì)教師資格制度的嚴(yán)肅性造成不良影響。
三、教師資格制度實(shí)施問(wèn)題對(duì)策
教師資格制度實(shí)施中的問(wèn)題是我國(guó)教師資格制度建立發(fā)展中的一種客觀的存在。在我國(guó)，教師資格制度沒(méi)有過(guò)往的歷史可以繼承，不論是在政策本身，還是在政策實(shí)施中，出現(xiàn)問(wèn)題是在所難免的。所要做的是對(duì)問(wèn)題作理性分析，有效地去解決問(wèn)題。
出現(xiàn)上述教師資格制度實(shí)施問(wèn)題的原因很多，首先是傳統(tǒng)教育意識(shí)與觀念的制約與束縛，缺少有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的依法治教理念；其次是教師資格制度本身存在著一些缺陷和不足；再次是社會(huì)某些不良的行政風(fēng)氣的影響。對(duì)此，筆者提出以下解決方法：
（1）突出教師資格制度的重要性與嚴(yán)肅性，提高依法治教意識(shí)。只有當(dāng)相關(guān)人員真正了解了教師資格制度，充分認(rèn)識(shí)到這一政策的重要性與嚴(yán)肅性時(shí)，才會(huì)真正接受、認(rèn)同這一制度，也才有可能自覺認(rèn)真地執(zhí)行這一政策。因此，政策執(zhí)行部門在政策執(zhí)行過(guò)程中，必須以各種方式，通過(guò)多種途徑，對(duì)教師資格制度進(jìn)行深入宣傳，使人們形成“有法必依”、“執(zhí)法必嚴(yán)”的意識(shí)，為教師資格制度的執(zhí)行減少觀念上的障礙。
（2）改進(jìn)和完善教師資格制度，提高政策本身的合理性。政策本身的合理是政策有效實(shí)施的關(guān)鍵。我國(guó)的教師資格制度本身尚存在著準(zhǔn)入制度不完善、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可操作性不強(qiáng)、資格證書體系不完善等方面的不足，需要不斷進(jìn)行研究，從我國(guó)實(shí)情出發(fā)，制定出更完善的原則性與靈活性、指導(dǎo)性與可操作性相結(jié)合的教師資格制度，從政策本身為教師資格制度的執(zhí)行提供有效支持。
（3）提升政策實(shí)施人員的素質(zhì)，避免不良行政風(fēng)氣的影響。政策實(shí)施人員的素質(zhì)是影響政策執(zhí)行效果的直接因素之一。他們對(duì)教師資格制度的理解水平、對(duì)政策問(wèn)題的敏銳性、對(duì)問(wèn)題的正確認(rèn)識(shí)與判斷以及行政作風(fēng)等都直接影響著他們?cè)趯?shí)施教師資格制度中的問(wèn)題解決。因此，需要不斷提高政策實(shí)施人員的素質(zhì)和實(shí)施水平，為教師資格制度的實(shí)施提供優(yōu)質(zhì)的人員保障。
（4）加大政策實(shí)施的監(jiān)督與評(píng)價(jià)力度，使政策執(zhí)行真正落到實(shí)處。有效的監(jiān)督是政策順利執(zhí)行必不可少的條件。在教師資格實(shí)施過(guò)程中，要形成有效的監(jiān)督機(jī)制，加大監(jiān)督力度，確保政策實(shí)施所需資源的順利到位與合理使用，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)施中的問(wèn)題，避免問(wèn)題進(jìn)一步延續(xù)或擴(kuò)大。同時(shí)，還應(yīng)加大教師資格制度的實(shí)施評(píng)價(jià)力度，具體分析教師資格制度在實(shí)際實(shí)施中的問(wèn)題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)與糾正實(shí)施中的偏差，盡可能減少政策實(shí)施的失誤，確保政策實(shí)施真正落到實(shí)處。
實(shí)施教師資格制度是教育事業(yè)進(jìn)入新的發(fā)展階段、社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志。盡管我國(guó)教師資格制度實(shí)施中還存在一些這樣或那樣不盡如人意的地方，但隨著教師資格制度在實(shí)踐中的不斷改進(jìn)完善，教師資格制度將得到全面的有效實(shí)施，其對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)的積極作用將日漸顯現(xiàn)，并將從根本上提高教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)，促進(jìn)我國(guó)教育的改革和發(fā)展。
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