憲政下公共財(cái)政和預(yù)算

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隨著建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，公共財(cái)政改革成為理論界與實(shí)務(wù)界日益關(guān)注的議題。發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要與之相匹配的公共財(cái)政制度已成為大家的共識(shí)，但在，我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期公共財(cái)政的目標(biāo)模式是什么?應(yīng)如何建構(gòu)?迫切需要我們從憲政的視角去思考。

一、簡(jiǎn)要分析公共財(cái)政的憲政背景

正如我們所知，國(guó)家與人民之間的利益博弈是憲政產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，亦是現(xiàn)代法治國(guó)家憲政制度的重要內(nèi)容。傳統(tǒng)憲政理論認(rèn)為，“實(shí)行憲政無(wú)不基于如下兩方面的經(jīng)驗(yàn)性認(rèn)識(shí)：其一，權(quán)力及其制度設(shè)施是國(guó)家或一定規(guī)模的社會(huì)共同體存續(xù)的前提，但國(guó)家權(quán)力有擴(kuò)張或被濫用的危險(xiǎn)。其二，公民權(quán)利是對(duì)公民在一個(gè)民族國(guó)家中，在特定平等水平上具有普遍意義的成員身份的正式確認(rèn)，它是公民必不可少的生存條件，但公民權(quán)利易受侵害?！盵1]

憲政理論一切命題的基本出發(fā)點(diǎn)在于：有效地解決公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的沖突與協(xié)調(diào)問(wèn)題。在財(cái)政領(lǐng)域，公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的沖突與協(xié)調(diào)則表現(xiàn)為私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)，在建構(gòu)和諧社會(huì)的進(jìn)程中需要按照憲政的精神，有效地解決二者的沖突，協(xié)調(diào)二者的關(guān)系。公民權(quán)利中最基本的權(quán)利是私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，相應(yīng)的國(guó)家財(cái)政權(quán)也是國(guó)家最基本的權(quán)力之一。私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)沖突的根源在于經(jīng)濟(jì)資源的稀缺。較普通公民而言，國(guó)家處于強(qiáng)勢(shì)地位，如果憲法不賦予公民基本權(quán)利，就難以形成對(duì)國(guó)家權(quán)力的制衡。憲法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的宣示和保護(hù)，不單純是因?yàn)樽杂芍髁x學(xué)說(shuō)和天賦人權(quán)思想的影響，人們對(duì)國(guó)家權(quán)力可能不受憲法和法律制約或限制的擔(dān)憂(yōu)恐怕是其主要原因。正是基于歷史的教訓(xùn)，各國(guó)憲法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，被提升到與國(guó)家財(cái)政權(quán)同等重要的地位，給予平等的保護(hù)，這應(yīng)是公共財(cái)政形成的憲政背景。

財(cái)政是以公共權(quán)力進(jìn)行的資源配置，公共財(cái)政是與近現(xiàn)代的民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政制度。財(cái)政的公共性，體現(xiàn)了財(cái)政目的的公共性，財(cái)政產(chǎn)品的公共性，以及制度層面的公共性。憲政下財(cái)政問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與政府財(cái)政權(quán)的互動(dòng)。[2]在充分尊重和保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的稅收國(guó)家，國(guó)家提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來(lái)源的財(cái)政收入必須仰賴(lài)公民的部分財(cái)產(chǎn)權(quán)的讓渡。公民（主要是納稅人）所依法享有的同意納稅權(quán)或拒絕納稅權(quán)，構(gòu)成一國(guó)憲政發(fā)展的基礎(chǔ)，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)也由此對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)形成制約?？梢?jiàn)，在憲政國(guó)家中，公民同意權(quán)是國(guó)家財(cái)政權(quán)的合法性基礎(chǔ)，國(guó)家財(cái)政權(quán)則必須以保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)為起點(diǎn)和依歸。私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)的互動(dòng)，貫穿于一國(guó)財(cái)政活動(dòng)的始終。

當(dāng)然，憲政不是一個(gè)靜態(tài)的僵化的體系，而是始終處于不斷的運(yùn)動(dòng)發(fā)展變化之中。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著憲政理念的轉(zhuǎn)變，國(guó)家職能和財(cái)政職能都在發(fā)生著整合和轉(zhuǎn)換，而不同憲政理念表現(xiàn)出來(lái)的價(jià)值和利益的權(quán)衡與抉擇，實(shí)際上體現(xiàn)了公共財(cái)政規(guī)模的適度擴(kuò)張與控制、各種公共支出項(xiàng)目被優(yōu)選或被淘汰的過(guò)程。[3]可以說(shuō)公共財(cái)政的運(yùn)作是憲政得以實(shí)現(xiàn)的制度保障，而公共財(cái)政支撐的憲政制度則是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度基礎(chǔ)。

二、公共財(cái)政的憲政性質(zhì)

憲政是以憲法為前提，以民主政治為核心，以法治為基石，以保障人權(quán)為目的的政治形態(tài)或政治過(guò)程。[4]公共財(cái)政則是國(guó)家依法通過(guò)稅收等手段籌集收入以為公眾提供公共品和公共服務(wù)財(cái)政模式，既是民主化的財(cái)政,體現(xiàn)財(cái)政民主原則，又是法治化的財(cái)政,體現(xiàn)財(cái)政法治原則。[5]

憲政下公共財(cái)政首先應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以保障人權(quán)為宗旨。公共財(cái)政是“有限政府”下的財(cái)政，“憲政制度下，憲法保障著公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)自由權(quán)，同時(shí)它用一種代表制度、憲政、分權(quán)制度和司法獨(dú)立的方式對(duì)政府的權(quán)限和規(guī)模進(jìn)行有效的限制，這就是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的一種政府體制—“有限政府”，否則，那么市場(chǎng)就會(huì)變成一種畸形的市場(chǎng)，一種扭曲的市場(chǎng)，一種被窒息的市場(chǎng)”[6]。憲政的一個(gè)重要目標(biāo)就是分權(quán)或限權(quán)，將政府無(wú)限擴(kuò)張趨勢(shì)的強(qiáng)大公權(quán)力抑制在憲法必需的范圍之內(nèi)。在公共財(cái)政的建構(gòu)中，對(duì)有限政府的要求表明，納稅人的基本權(quán)利應(yīng)得到充分的尊重和保護(hù)。同時(shí)，公共財(cái)政是一種服務(wù)性的政府行為，其出發(fā)點(diǎn)和歸宿均為最大限度地保障廣大納稅人的合法權(quán)益，為納稅人基本權(quán)利的自由發(fā)展和保護(hù)提供廣闊的空間。憲政要求政府的財(cái)政行為以公共利益和為社會(huì)提供公共服務(wù)為依歸。從納稅人是稅收之源，是政府官員的“衣食父母”的角度來(lái)看，國(guó)家保護(hù)納稅人權(quán)利是理所當(dāng)然的。國(guó)家和社會(huì)的一切都是納稅人給的，政府沒(méi)有理由不去保護(hù)納稅人權(quán)利。從國(guó)家和社會(huì)存在的根本目的來(lái)看，無(wú)非也是為每一個(gè)納稅人謀福利。既然如此，國(guó)家和社會(huì)怎能背離自己所追求的終極目標(biāo)而去損害或者漠視納稅人權(quán)利呢？因此，政府的權(quán)力，包括財(cái)政權(quán)力必須受到來(lái)自納稅人和法律的有效監(jiān)督，防止政府財(cái)政權(quán)力的濫用，這就是憲政的國(guó)家及其公共財(cái)政的理念。

憲政下的公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)以充分實(shí)現(xiàn)民主為核心。憲政是依據(jù)憲法來(lái)治理國(guó)家的民主政治，是建立在社會(huì)契約基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代政體。政府運(yùn)作公共財(cái)政的權(quán)力是源于公民賦予政府的。政府的存在和運(yùn)作來(lái)源于納稅人納稅提供的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒(méi)有了納稅人的納稅，政府便失去了生存和活動(dòng)的物資基礎(chǔ)，是納稅人“養(yǎng)活了政府”。民主也要求對(duì)政府的財(cái)政支出進(jìn)行限制，即納稅人有權(quán)對(duì)其所交納的稅收的使用，即對(duì)政府的財(cái)政行為進(jìn)行監(jiān)控，使之用的得當(dāng)。在憲政下，公民（納稅人）是國(guó)家和社會(huì)的主人，他們有權(quán)依據(jù)憲法制定財(cái)政方面規(guī)則和制度，每個(gè)公民都具有平等的、自主的意志和理性行為，都享有權(quán)利并負(fù)有義務(wù)。財(cái)政收入法（或主要是稅法）是國(guó)家合法剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律，財(cái)政支出法涉及到政府是否在為納稅人和公民提供公共服務(wù)的重大的問(wèn)題，在憲政制度下，財(cái)政收支的這一重大問(wèn)題必須要有納稅人自己去決定。

公共財(cái)政的民主原則，其理論依據(jù)主要是主權(quán)在民的思想。所謂主權(quán)在民，即公民基于自由意志而訂立社會(huì)契約，制定法律，把歸屬于公民個(gè)人的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給國(guó)家，以此換取國(guó)家對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的保障。國(guó)家權(quán)力由此而生。即公民是國(guó)家權(quán)力的所有者和擁有者，是國(guó)家權(quán)力的主人，而政府的公共權(quán)力則來(lái)源于公民的授權(quán)，是由公民的權(quán)利派生和轉(zhuǎn)化而來(lái)的，是公民賦予的，政府是公民權(quán)利的受托者?；蛘哒f(shuō)，在公民和政府的法律關(guān)系中，公民是享有權(quán)利的一方，政府是履行義務(wù)的一方。

之所以強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政的民主原則，是因?yàn)樵谖覈?guó)，一切權(quán)力屬于人民，人民通過(guò)其選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)以及其他方式、途徑行使管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。如審批預(yù)算是憲法等相關(guān)法律賦予人民代表大會(huì)的一項(xiàng)職權(quán)。因此，無(wú)論是預(yù)算的編制還是審批，均應(yīng)反映人民之意愿并得到人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)。

貫徹民主原則，一是可以保證公共財(cái)政的科學(xué)性，使公共財(cái)政符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，以及真正反映未來(lái)年度財(cái)政收支情況；二是有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政收支行為的監(jiān)督，防止出現(xiàn)隨意性。防止政府濫用權(quán)力，就必須以公民的民主權(quán)利約束國(guó)家公共權(quán)力。[7]

憲政下的公共財(cái)政是法治保障的財(cái)政。要保證公共財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須依法治來(lái)規(guī)范政府財(cái)政行為，加強(qiáng)和完善公共財(cái)政方面的立法。為防止財(cái)政權(quán)的濫用，必須以權(quán)利制約權(quán)力，而所有這些都需要法治的保障。強(qiáng)化國(guó)家的財(cái)政權(quán)并不必然會(huì)侵犯納稅人的權(quán)利，關(guān)鍵是采取何種手段強(qiáng)化國(guó)家財(cái)政權(quán)，如果采取人治的方式，侵犯納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象將是在所難免的，但如果采取法治的方式，就不會(huì)侵犯到納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)，因?yàn)榧{稅人權(quán)利保護(hù)的一個(gè)核心內(nèi)容就是國(guó)家依法行使權(quán)力。通過(guò)法治來(lái)強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力，就能夠達(dá)到既加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力，又維護(hù)納稅人權(quán)利的雙贏結(jié)局。簡(jiǎn)言之，“公共財(cái)政必然要求財(cái)政民主，而財(cái)政民主需要財(cái)政法治來(lái)保障。有鑒于此，財(cái)政法定的范圍也逐漸從稅收，擴(kuò)展到其他財(cái)政收入形式，并最終擴(kuò)展到財(cái)政支出，使財(cái)政民主的基礎(chǔ)更為寬廣和堅(jiān)實(shí)。”[8]具體來(lái)講，之所以強(qiáng)調(diào)法治保障，主要在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，既包括市場(chǎng)主體法治化，又包括政府行為法治化，其中，政府財(cái)政行為法治是關(guān)鍵，政府財(cái)政活動(dòng)和運(yùn)作須在法律約束下進(jìn)行。

三、公共財(cái)政與預(yù)算的關(guān)系

從預(yù)算與財(cái)政的關(guān)系看，預(yù)算是公共財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制或基本制度框架。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，與財(cái)政具有本質(zhì)聯(lián)系的是現(xiàn)代預(yù)算制度的產(chǎn)生，或者說(shuō)，公共財(cái)政是建立在現(xiàn)代預(yù)算基礎(chǔ)上的財(cái)政制度，預(yù)算是制度意義上的財(cái)政。

滿(mǎn)足公共需要是財(cái)政最根本的目的，這需要建立一個(gè)能夠保證達(dá)到上述目的和要求的公共運(yùn)作機(jī)制。而財(cái)政運(yùn)作機(jī)制的公共性，決定著財(cái)政對(duì)于公共需要的滿(mǎn)足程度、財(cái)政活動(dòng)范圍是否合適以及財(cái)政效率高低。在行為與操作的意義上，具有決定作用的是財(cái)政制度或運(yùn)行機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家如何運(yùn)用公共權(quán)力，依據(jù)何種規(guī)則運(yùn)用公共權(quán)力進(jìn)行資源配置。正是公共權(quán)力的運(yùn)作規(guī)則決定了不同的財(cái)政制度。由公共財(cái)政法治性所決定，預(yù)算必須遵循法定原則。與此同時(shí)，只有當(dāng)政府預(yù)算以法律方式通過(guò)并以法律加以約束，預(yù)算才能夠起到約束政府財(cái)政收支活動(dòng)的作用。因此，預(yù)算制度的產(chǎn)生反映了公共財(cái)政的社會(huì)需要。

預(yù)算制度作為現(xiàn)代憲政國(guó)家的財(cái)政體系的核心制度，與生俱來(lái)地追求民主、法治等基本價(jià)值。從歷史上看，公共財(cái)政的產(chǎn)生與預(yù)算制度的產(chǎn)生是同一個(gè)歷史過(guò)程，預(yù)算制度孕育造就了公共財(cái)政。現(xiàn)代意義的政府預(yù)算代議機(jī)構(gòu)控制是控制政府行為的工具，它的產(chǎn)生和發(fā)展與議會(huì)政治的產(chǎn)生和發(fā)展、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展也是同一歷史過(guò)程。納稅人通過(guò)代議機(jī)構(gòu)對(duì)政府的制衡機(jī)制，政府必須編制預(yù)算并經(jīng)代議機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)付諸實(shí)施。代議機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的議決、監(jiān)督執(zhí)行是從納稅人的利益出發(fā)的，賦予政府預(yù)算應(yīng)體現(xiàn)納稅人意志的政治意義。預(yù)算制度不但對(duì)財(cái)政具有嚴(yán)密的控制，且形成為指導(dǎo)、監(jiān)督及批評(píng)一切行政活動(dòng)的最有效工具，以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益，并用法律保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)不受政府權(quán)力擴(kuò)張的侵害。在制度和運(yùn)行機(jī)制上，預(yù)算若由納稅人的代議機(jī)關(guān)控制，此時(shí)的財(cái)政必定是公共決策、公開(kāi)透明的財(cái)政。

其實(shí)，建立公共財(cái)政的基本框架，就是要構(gòu)造公共財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制，即現(xiàn)代預(yù)算制度。對(duì)于公共財(cái)政而言，是先有預(yù)算，后有財(cái)政活動(dòng)。財(cái)政活動(dòng)不允許有超出預(yù)算邊界。即預(yù)算制度是公共財(cái)政運(yùn)行的基本規(guī)則，是納稅人及其代議機(jī)構(gòu)控制財(cái)政活動(dòng)的機(jī)制。我國(guó)建立公共財(cái)政就是要完善預(yù)算制度，合理配置國(guó)家預(yù)算權(quán)。預(yù)算案必須通過(guò)議會(huì)批準(zhǔn)才能對(duì)政府有法律約束力，預(yù)算過(guò)程要透明，要接受議會(huì)和民眾的監(jiān)督。改革后的預(yù)算制度，政府的諸多行為將置于公眾的視野之下，對(duì)于建設(shè)一個(gè)廉潔、高效的政府起到了重要的推動(dòng)作用；同時(shí)，在和諧社會(huì)的理念下，有利于緩和政府與納稅人之間的對(duì)立關(guān)系，為政府行為獲得更多的納稅人支持，有助于政府政策的貫徹和執(zhí)行。

可見(jiàn)，公共財(cái)政是建立在現(xiàn)代政府預(yù)算基礎(chǔ)之上的財(cái)政制度，預(yù)算制度是關(guān)于民眾贊同和監(jiān)督國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的法律規(guī)范?？梢哉f(shuō)，憲政的歷史是現(xiàn)代預(yù)算制度的發(fā)展史。在確立了憲政體制的國(guó)家中，現(xiàn)代預(yù)算制度是一套維持政治行為和對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行有效控制的規(guī)則，而對(duì)政府收支活動(dòng)逐漸全面和深入的控制是建設(shè)憲政國(guó)家的應(yīng)有之義。

四、憲政下的預(yù)算法治

公共財(cái)政是一種民主、法治的理財(cái)。在我國(guó)，要實(shí)現(xiàn)民主、法治化公共財(cái)政，應(yīng)堅(jiān)持財(cái)政法定原則，尊重和保護(hù)納稅人權(quán)利，完善預(yù)算法，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。

（一）合理限制國(guó)家財(cái)政權(quán)

在現(xiàn)代國(guó)家中，稅收是對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定限制，體現(xiàn)了公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的

干預(yù)。然而，公權(quán)力本身也必須受到限制。正如洛克所言，“政府沒(méi)有巨大的經(jīng)費(fèi)就不能維持，凡享受保護(hù)的人都應(yīng)該從他的產(chǎn)業(yè)中支出他的一份來(lái)維持政府。但是這仍須得到他自己的同意，即由他們自己或他們所選出的代表所表示的大多數(shù)的同意。因?yàn)槿绻魏稳藨{著自己的權(quán)勢(shì)，主張有權(quán)向人民征課賦稅而無(wú)須取得人民的那種同意，他就侵犯了有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本規(guī)定，破壞了政府的目的?！盵9]

公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)在于限制國(guó)家財(cái)政權(quán)。財(cái)政民主和財(cái)政法治體現(xiàn)的是私有財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)的制衡。由于稅收是國(guó)家依法對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的否定，公法對(duì)財(cái)政的關(guān)注首先從稅收開(kāi)始，財(cái)政法定最初也就表現(xiàn)為稅收法定。隨著政府財(cái)政職能的擴(kuò)張，財(cái)政的范圍也逐步擴(kuò)大，財(cái)政應(yīng)否支出、如何開(kāi)支，財(cái)政收入的規(guī)模等，都應(yīng)該由議會(huì)通過(guò)法定程序加以規(guī)范。

公共財(cái)政的民主和法治原則，都是納稅人基于私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)而提出的訴求，其目的在于厘清財(cái)產(chǎn)權(quán)與財(cái)政權(quán)之間的界限，為憲政國(guó)家中財(cái)政權(quán)的活動(dòng)設(shè)定底線(xiàn)。國(guó)家的主要任務(wù)在于為納稅人提供安全與公正，建立起規(guī)范及保障納稅人的資源分配及權(quán)利義務(wù)關(guān)系的體系。[10]因此，財(cái)政資金的運(yùn)用無(wú)非是為了保護(hù)納稅人的基本權(quán)利，為納稅人提供公共服務(wù)。為防止財(cái)政權(quán)過(guò)度侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，憲法還必須對(duì)財(cái)政權(quán)的行使進(jìn)行合理的限制。例如，在國(guó)家政治事務(wù)方面，保障公民享有平等的參與權(quán)；在稅收征收方面，根據(jù)公平原則或量能課稅原則設(shè)計(jì)稅制；在費(fèi)用征收方面，依受益的不同程度，規(guī)定不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；在地區(qū)間財(cái)政關(guān)系方面，保證最低限度的財(cái)政均衡；在社會(huì)階層間的財(cái)政關(guān)系方面，保障每一個(gè)群體同等的機(jī)會(huì)和待遇；在財(cái)政支出的標(biāo)準(zhǔn)方面，相同的情況相同處理，反對(duì)歧視和不合理的優(yōu)待；在最低人權(quán)的保護(hù)方面，保障每一個(gè)公民的生存權(quán)，為社會(huì)弱者提供力所能及的幫助。歸納起來(lái)，即必須堅(jiān)持自由平等、人權(quán)保障、社會(huì)發(fā)展等原則，通過(guò)憲政為國(guó)家財(cái)政權(quán)的行使設(shè)定方向。

（二）實(shí)現(xiàn)預(yù)算法治化

法治化的重要性已經(jīng)為人們所認(rèn)識(shí)和接受，從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，制約與監(jiān)督政府行為，對(duì)財(cái)政的約束和監(jiān)督是關(guān)鍵，是因?yàn)椤百x稅是喂養(yǎng)政府的娘奶”[11]，“賦稅是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”[12]，財(cái)政是直接聯(lián)系政府與經(jīng)濟(jì)的紐帶。沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)政收入，就沒(méi)有政府及其活動(dòng)的存在與職能的履行?？刂屏素?cái)政收入與財(cái)政支出,也就控制了政府的命脈，從而具有了從根本上決定和約束政府活動(dòng)的能力。發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)證明，只有將政府財(cái)政納入法律的有效約束之下，才確保了政府行為的法治化。從這個(gè)意義上講，公共財(cái)政是民主政治最重要的根源。

對(duì)我國(guó)而言，改革開(kāi)放促進(jìn)了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展和進(jìn)步，同時(shí)也導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政分配格局的巨大變化，但有時(shí)政府行為的紊亂和不受約束是轉(zhuǎn)軌時(shí)期許多問(wèn)題和困難的根源所在。改革導(dǎo)致了政府內(nèi)部財(cái)權(quán)財(cái)力和利益的分散，卻未形成相應(yīng)的制度性約束規(guī)范和制衡機(jī)制，政府行為若背離法治軌道以及對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追逐將導(dǎo)致財(cái)政偏離了其公共服務(wù)的職能和目的，而財(cái)政秩序的紊亂對(duì)于市場(chǎng)秩序的有序進(jìn)行則是重大的沖擊。故只有將政府全部的財(cái)政活動(dòng)都置于法律的約束與規(guī)范之下，才能實(shí)現(xiàn)政府及其財(cái)政行為的法治化，才能克服市場(chǎng)秩序的紊亂狀態(tài)?？梢?jiàn)，在我國(guó)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政行為法治化具有特殊的重要性，財(cái)政法治化或曰稅收法治將成為整個(gè)國(guó)家法治化建設(shè)的突破口，成為市場(chǎng)化改革的深化，擺脫目前財(cái)政根困境的必經(jīng)之路。

要實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政的法治化,就必須以政府預(yù)算的法治化為基本途徑和手段。在民主國(guó)家，議會(huì)對(duì)政府的制約的主要機(jī)制是控制預(yù)算。預(yù)算，從形式上看是政府財(cái)政的收支計(jì)劃，是政府為了安排當(dāng)年的財(cái)政活動(dòng)而編制的財(cái)政收支計(jì)劃。政府的任何一項(xiàng)活動(dòng)都需要相應(yīng)的財(cái)政支出，預(yù)算恰好以計(jì)劃形式對(duì)每一筆政府支出作了直接的規(guī)定和安排，直接和具體地規(guī)定約束著政府行為。而議會(huì)對(duì)預(yù)算草案逐條逐款的審議修訂和通過(guò)的過(guò)程，就是市場(chǎng)和公民對(duì)政府各項(xiàng)具體施政活動(dòng)的審議與批準(zhǔn)過(guò)程。社會(huì)公眾和議會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的檢查和監(jiān)督，意味著市場(chǎng)對(duì)政府行政狀況的檢查監(jiān)督。預(yù)算就成為政府依法行政的直接依據(jù)和基本途徑。在預(yù)算制度的規(guī)范與約束下，國(guó)家財(cái)政的根本權(quán)限轉(zhuǎn)移到了納稅人手中，納稅人通過(guò)議會(huì)掌握了政府及政府財(cái)政行為的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。只要納稅人通過(guò)議會(huì)真正掌握了政府預(yù)算的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，就極大地增強(qiáng)了客觀經(jīng)濟(jì)力量阻止和否定政治權(quán)力主觀孤行的能力，從而能夠避免經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中政府因素可能產(chǎn)生的災(zāi)難性后果。[13]

（三）完善預(yù)算制度

一是合理配置人大預(yù)算權(quán)。雖然我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定了預(yù)算草案由行政部門(mén)編制，由人大審批，但沒(méi)有明確人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)，以及政府是否享有對(duì)預(yù)算審批的制衡權(quán)。從預(yù)算管理的實(shí)踐來(lái)看，人大實(shí)際上只能就預(yù)算草案的同意與否行使審批權(quán)，政府對(duì)人大審批通過(guò)的預(yù)算也必須執(zhí)行，即使預(yù)算被否決或久拖不決也缺乏相應(yīng)的制衡機(jī)制。這就要求在修改《預(yù)算法》時(shí)明確規(guī)定人大對(duì)預(yù)算草案的修正權(quán)以及政府相應(yīng)的制衡權(quán)，在預(yù)算的編制和審議中擴(kuò)大民主的范圍，增強(qiáng)人民代表審議的作用。

二是堅(jiān)持預(yù)算法定原則。在預(yù)算法的制定與實(shí)施時(shí)要全面貫徹預(yù)算法定原則，包括預(yù)算主體權(quán)利（權(quán)力）法定、預(yù)算主體義務(wù)法定、預(yù)算程序法定和預(yù)算責(zé)任法定；完善預(yù)算制度，保障憲法“控制公共權(quán)力，防止權(quán)力濫用，保障公民權(quán)利和經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展”等功能的有效發(fā)揮。此外，要強(qiáng)化全民的國(guó)家預(yù)算法律意識(shí)。

三是規(guī)范預(yù)算外資金。由于轉(zhuǎn)軌時(shí)期財(cái)政的原因，我國(guó)形成了大量的“預(yù)算外資金”。這些預(yù)算外資金游離于人大的預(yù)算監(jiān)督之外，造成國(guó)家分配秩序混亂，財(cái)政活動(dòng)失序、失范，使正當(dāng)?shù)呢?cái)政收入受到了侵蝕。這是我國(guó)目前財(cái)政生活中的一大缺陷，必將阻礙我國(guó)的憲政進(jìn)程。因此，應(yīng)將預(yù)算外資金納入《預(yù)算法》的調(diào)整范圍。

四是強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督。在我國(guó)，為強(qiáng)化人大對(duì)政府監(jiān)督職能，有必要推進(jìn)政府預(yù)算報(bào)告制度改革。預(yù)算案要反映大多數(shù)人的意愿，實(shí)現(xiàn)公共支出與合理稅收負(fù)擔(dān)均衡，最重要的在于必須為預(yù)算的民主決策和監(jiān)督提供制度保障，[14]同時(shí)，也要加強(qiáng)社會(huì)公眾、新聞媒體對(duì)國(guó)家預(yù)算的監(jiān)督。通過(guò)建立起人大、審計(jì)、公眾、媒體等全面的監(jiān)督體系，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家財(cái)政預(yù)算的“防腐”功能。

OnthePublicFinanceandBudgetundertheConstitutionalGovernmentSystem

Abstract：IntheprocessofbuildingaharmonioussocietyinChina,Publicfinancesystembecomesthedestinationforthetransitionofthestatefinancesystem.Thenatureofthepublicfinanceundertheconstitutionalgovernmentsystemistheinteractionbetweenthestatefinancialpowersandthecivilpropertyrights.Publicfinancesystemshalltaketheprotectionofhumanrightsasitsbasictenet,therealizationofthefinancialdemocracyasitsfocus,andtheruleoflawasthesafeguard.Publicfinanceisbasedonthemodernstatebudgetsystem,andthestatebudgetsystemprescribesthelegalrulesregardingthepublicacknowledgementofandsupervisionoverthestatefinancialactivities.Inthepromotionofpublicfinancesystem,weshallsticktotheprincipleoflegalism,respectandprotectthetaxpayers’rights,perfectthebudgetlaw,andstrengthenthebudgetsupervision.

Keywords：ConstitutionalGovernmentSystem,FinancialDemocracy,RuleofLawinPublicFinance,RuleofLawinFiscalBudget

【注釋】

基金項(xiàng)目：司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目《中央與地方財(cái)政分權(quán)法律問(wèn)題研究》（項(xiàng)目編號(hào)：06SFB1005）。

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