農村信用社委托管理

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為了改變“管理體制不順”，使管理職權和責任進一步明確，我國農信社在明晰產權的基礎上，設立了專職的行業管理部門，下放了管理權限等一系列的改革，最后形成由省政府委托省聯社代管各省農信社的特點。我們如何利用這些委托關系進一步完善農信社的法人治理、增強農信社的核心競爭力、提高經營績效等是值得探討的問題。

一、特殊的治理關系是農村信用社委托關系多樣性的根源

如圖1所示，農信社的公司治理中，除了一般企業基本關系束如社員代表大會、理事會、監事會、經營者包括利益相關者外，還有商業銀行的特殊關系束——監管當局、債權人(以存款客戶為主體)，還有農信社特有的省級農信聯社。監管當局和債權人群體的出現改變了一般企業公司治理格局，形成了商業銀行公司治理新格局，產生新的信息不對稱和新的委托問題。同樣，農信社作為一個金融中介，省級農信聯社的參與改變了公司治理的格局，也產生了新的信息不對稱和新的委托關系。

圖1農信社的公司治理關系

二、農村信用社的委托關系

農信社是金融中介機構，客戶的錢儲存在農信社，形成了客戶與農信社之間的委托關系，客戶是委托人，農信社是人；農信社將錢貸款給客戶，形成了委托關系，信用社是委托人，貸款人是人；各農信聯社入股成立省級聯社，讓省聯社作為行業管理者，形成委托關系，各農信聯社是委托人，省級聯社是人；農信社的管理權下放給省級政府，省級政府委托省級聯社管理農信社，省級政府與省聯社形成了委托關系，省級政府是委托人，省聯社是人。

(一)客戶與農信社之間的問題。

1.儲戶與農信社的問題。

農信社產權設計原理是堅持民主管理原則，但存在以下問題：(1)農信社儲戶中的主要存款客戶是低收入階層、弱勢群體。這個群體由于自身能力問題，無力過問農信社的經營管理；(2)像商業銀行一樣，儲戶和農信社之間信息不對稱，導致儲戶監督農信社的成本較高；(3)由于中國農村市場基本上只有農信社是正規的金融機構，這種結構因素使儲戶沒有其他選擇，只能選擇農信社，在破產約束失靈的情況下，沒有機制促使農信社管理者真正為儲戶創造條件進行民主管理。因此，在儲戶無心無力無條件參與農信社治理的條件下和在沒有建立存款保險制度的情況下，目前解決問題的辦法是“非常嚴格的監管”。

2.貸款戶與農信社的問題。

在農信社的貸款過程中，農信社是委托人，貸款人是人。這一委托關系中存在的主要問題是道德風險、逆向選擇。農信社對貸款人的管理與商業銀行差別不大，只是在同等條件下社員享受“優先服務，利率優惠”而已。

(二)社員與社員代表的問題。

在農信社改革的實踐中，自然人社員代表候選人一般是村長或對農信社較關心的人，法人社員代表候選人是在農信社有貸款且貸款大于股金的數額的企業法人代表人或授權人。因此，社員代表的產生過程使社員代表有外部性，會產生道德風險，不代表社員自己或片區社員的利益；法人社員代表由于與農信社有借貸關系，不但難以形成對農信社正面的監督制約，反而需要警惕關聯交易道德風險。

(三)社員代表大會與理事會、理事會和經理層的問題。

農信社理事會是廣大社員的代表，在社員代表大會閉會期間，理事會是企業的最高權力機構和決策機構，除股東代表大會擁有或授予的其他機構擁有的權力外，企業的一切權利由理事會行使或授權行使。理事會是公司的法定代表機構。在農信社改革過程中，理、監事實際的操作方式是由改革領導小組提出候選理事、監事的名單，并在社員代表的預備會上協商討論后交社員代表大會進行差額選舉。

現實情況表明，社員代表有外部性，理事會具有強烈的內部人控制，社員并沒有被賦予選擇經營者的權利。

(四)縣級聯社與省聯社、省政府與省聯社的問題。

省級政府委托由縣級聯社入股成立的省級聯社管理縣級聯社，省級聯社對省政府負責。按照有關規定，省級聯社實行入股自愿、民主管理，主要履行行業管理和服務職能，是符合合作制原則的地方性金融機構。

省聯社受兩方面的委托，一方面是各縣級聯社。委托的目標一是發揮行業管理的功能，起利益集團的牽頭作用，對外是本行業談判代表，爭取行業利益為目標。二是發揮規模經濟的作用，充分利用省聯社的溝通作用，利用好閑散資金，在培訓、服務、結算渠道等方面節約成本。另一方面是省級政府。委托的目標一是管理好省級政府接收農信社所產生的收益。這種收益是農信社的金融資源、中央銀行為推動農信社改革試點提供的資金支持、農信社清收的不良貸款收入扣減其處置費用后的余額。二是降低農信社改革中自己的成本或讓這種成本帶來良好的收益；這種成本是對農信社提供的資金支持、對農信社的稅收減免、承擔的其他費用(穆爭社2006)；三是長遠看控制農村信用社的風險和退出市場的成本。

(五)農村信用社委托關系小結。

綜上所述，農信社的委托關系有鏈長、雙重委托關系、管理體制的逆法人治理結構、政府主導等特點。

1.按照股權決定管理結構和權力。

如圖2所示，按照農信社的股權設置，社員——農信社——縣級聯社——省級聯社方式，即社員入股到農信社或農信聯社，農信社或農信聯社的剩余控制權和剩余索取權應該由社員以其入股數額享受，同樣以其入股數額承擔責任，因此有選擇經營者的權利和義務。農信聯社入股到省級聯社，省級聯社的剩余控制權和剩余索取權應該由入社社員以其入股數額享受，同樣以其入股數額承擔責任，因此有選擇經營者的權利和義務。這樣，才能滿足社員參與約束原則和激勵相容約束原則，使社員投資農信社、參與農信社管理、積極拓展和支持農信社業務，保證自己投資的保值和增值。

圖2按照股權決定管理結構與權力圖

2.現行農信社管理結構和權力。

如圖3所示，由于省級政府是農信社經營管理不善產生的風險和農信社市場退出等成本的最后承擔者，促使省級政府委托省級聯社管理農信聯社，行使人事權、管理權、考核權，提供政策供給，股東的權力被剝奪，形成逆法人治理結構，使農信社的治理呈現“民有資本官營化”的特征(穆爭社2006)。

圖3我國農信社管理結構與權力圖

省級聯社是農信社入股成立的行業管理組織，同時，省級政府委托省聯社對農信社進行管理，改變了農信社的公司治理格局，產生了新的信息不對稱和新的委托問題。

三、對策思考

由于省級政府授權由農信社入股成立的省聯社管理農信社，省聯社的目標具有多重性，特別是省聯社的政府特性，決定了它是農信社的政策和內控措施的提供者，省聯社的管理使農信社的治理“替代效應”更為明顯，省聯社對農信社的公司治理有十分重大的影響。因此，更進一步完善農信社法人治理結構、增強農信社的核心競爭力、提高農信社的經營績效，規范和充分發揮省聯社等機構在農信社治理中的“替代效應”具有十分重要的意義，筆者認為應采取如下措施：

1.制定措施，促使農信社拿出一定資金，實施對社員特別是大股東社員進行現代金融知識和管理的培訓，使他們有能力關心農信社的經營。

2.當前省聯社已經成為事實上的管理者，盡管這種管理對縣級聯社沒有太多的處罰權，但有縣級聯社高級管理人員的提名權和調動權，因此應該發揮省級聯社統領全省農信社治理的作用，形成農信社經理人小市場機制，在選人、用人方面制定切實可行的操作方式，逐步打破內部人控制的局面，首先在基層農信社內形成能進、能出、能上、能下的機制。

3.目前省級聯社在農信社的公司治理中是內部管理戰略的提供者，客觀上要求省級聯社制定和實施風險管理、業務考核辦法和培訓基層社員，樹立和提高農信社的核心競爭力，并采取強有力的措施使內控制度得以貫徹和實施。

4.省級聯社等機構指導各農信社充分發揮信息技術等手段，改進農信社各治理因素之間的信息不對稱，加強信息溝通，增加決策的透明度，減少決策失誤，提高治理水平。

5.健全法人治理機制。規范“三會”各自的議事規則，合理確定“三會”構成，嚴格規范授權體系，加快形成決策、執行和監督機構各負其責、協調運轉、有效制衡的法人治理結構；圍繞“以提高決策能力為核心加強理事會能力建設，以提高監督能力為核心加強監事會能力建設，以提高執行力為核心加強經營班子能力建設”，明確理事長、監事長、主任的職責，積極探索理事長、監事長與主任加強工作溝通和協調的具體實現形式，提高法人治理結構的運行質量。

6.農信社改革的決策制定部門不僅指導農信社制定“三會”的議事規則，還要檢查落實，更要從實踐中、從各家農信社中提驗出好的做法并推廣，逐步形成評價“三會”績效的分類的參考標準，指導農信社法人治理實踐