城市政府職能

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城市是一定區域內政治、經濟、文化和社會活動的中心，是促進國民經濟增長的主力軍。城市政府是由國家的中央政府授權或分權而對城市地區的經濟行使決策、管理權的職能機構，肩負著促進地方經濟快速發展、改善人民居住環境，促進社會全面進步，提高人民生活水平的任務。

一、城市政府職能的內涵

城市政府作為地方政權的實體，不僅具有政治職能，而且具有直接組織經濟活動的職能，它能夠根據中央的指示制定、下達和實施經濟建設計劃，能以行政命令方式配置經濟資源，但這只是傳統的行政管理模式的一種縮影。在市場經濟條件下，城市政府職能是指城市政府在市場機制規定的責任范圍內，在城市社會經濟運行過程中所具有的作用和功能。具體說，是指城市政府在城市這一特定區域內依照憲法和中央政府賦予的權利，為滿足城市社會的共同需要，在實現城市公共品配置的過程中，獨立的指導管理服務協調監督城市經濟運行，以保證城市社會經濟和環境持續、有效發展的作用和功能。（高培勇《城市財政管理》）

二、當前中國轉軌時期城市政府職能缺陷

我國現有的政府體制雖經數次改革，但在許多方面仍不適應在改革開放條件下進行現代化建設的需要，在組織結構、管理模式、管理方法等方面還存在著諸多弊端。主要表現在:

1.職能范圍的“缺位”與“越位”。即經濟職能過強，社會職能過弱。經濟職能中，微觀管理職能過強，宏觀調控過弱；社會職能中，社會管制功能過強，社會服務功能過弱。一方面政府職能“越位”現象表現在政府無所不管、政府權力無限的管理格局。政府包攬一切社會事務，管了許多不該管的事情，結果必然是該管的許多事情卻沒有管好，同時，社會組織和公民由于自身應負的責任也被政府承擔了，從而增強了他們的依賴心理。譬如，競爭性領域的投資、應用性研究的投資、彌補競爭性領域的國有企業虧損等等。另一方面政府職能“缺位”現象表現在政府將更多的資金用于生產建設，導致了公共產品和公共服務方面的“缺位”，致使像公共衛生、社會保障、基礎教育、環境保護等典型的公共事業由于資金不足而發展嚴重滯后。

2.政府職能缺陷引起的“稅不重費重，攤派無底洞”。在市場經濟條件下，政府用于補償公共支出的財源應主要是稅收而不是其他收入，成熟的市場經濟國家大部分的財政收入來源于稅收，但我國大量預算外收費的存在已成為“中國特色”。收費實際上已變成一種尋租行為，其危害表現在：形成費擠稅，削弱了國家的稅收能力；收費部門和收費標準的五花八門，導致市場的不確定因素增多，直接影響國內外投資者的積極性；與部門利益掛鉤的自收自支收費項目，嚴重影響資源的合理配置，并導致以權謀錢，腐敗產生。

3.政府機構臃腫,管理效率低下，官僚主義嚴重。幾十年高度集權的計劃經濟體制造就了一個龐大臃腫的政府機構體系，據統計我國政府人員每年以100多萬的速度遞增，機構與人員膨脹給政府財政帶來沉重負擔，使有限的財力更加捉襟見肘。

4.政府在投資方向、產業結構形成方面缺乏調控力度，導致行業“擁擠”和資源浪費。在市場機制尚不完善的情況下，市場對資源的基礎作用還不能在所有領域發揮，政府應承擔起在宏觀上引導投資方向和提高產業結構水平的作用。事實上，我國幾次出現的社會投資一哄而起，使許多行業出現擁擠的現象，如小汽車生產線等，生產能力過剩，造成過度競爭和資源大量浪費。政府處于短期利益和政績的需要，積極參與甚至直接投資這些所謂熱門行業，產權約束不清使投資人缺乏足夠的市場理性，干好了成績歸自己，干不好就算交學費。

5.政府在解決外部性問題方面缺乏力度。市場經濟條件下，經濟行為的外部性不利于資源的有效配置。外部性的解決實質上就是使其內在化。在產權不明晰，或產權明確但交易成本大于零的情況下，只有政府能承擔起解決外部性問題的重任，實現資源的有效配置。目前我國外部不經濟的現象比比皆是，集中表現為污染、擁擠、公共衛生惡化等。

三、城市政府職能的合理定位

綜上所述，現存的政府體制及政府職能存在諸多弊端和內在矛盾，使其不能適應社會主義市場經濟體制的要求，因此，必須按照現代化生產力性質和社會主義市場經濟的需要，重新定位城市政府職能。

(一)政治職能

當前,我國社會正處于由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型時期,需要一個強有力的政府，對社會失范和越軌行為進行有效控制，對不同社會階層和群體之間的利益矛盾進行協調，從而既要把握住社會發展的方向和一定的社會秩序，又不讓整個社會失去活力，保持政治穩定，這就是政府政治職能的重要作用。在社會主義市場經濟條件下城市政府的政治職能主要有以下幾個方面:

1.建立健全社會穩定機制，維護城市正常秩序。社會主義市場經濟的建立與發展需要穩定的社會環境和秩序。由于市場取向的改革使原有的利益格局發生變化，利益分化更為迅速，利益差別和利益競爭更為明顯，從而給政治穩定帶來潛在的威脅，這就需要政府建立一種社會穩定機制，對社會各種利益群體的利益沖突加以控制、協調和緩解，把社會各種利益群體的政治要求和政治參與等可能釋放的政治能量納入到既定的政治規則和政治程序的可控范圍內，最大限度地使各種利益群體暢快地表達自己的利益和要求，是當前社會轉型時期政府的一項重要政治職能。

2.加強法制建設,保障城市安全，打擊各種犯罪活動。加強法制建設，依法治國，是社會主義市場經濟條件下政府的一項基本政治職能。作為市場運轉秩序的司法保護者，政府應從原來對企業的微觀管理轉向社會公共管理，建立各項地方性經濟法規，對城市經濟活動進行管理,使其公平交易、公平競爭。同時要監督商品和服務的質量與合同信用，嚴厲打擊各種經濟犯罪行為和刑事犯罪活動，保護人民生命和財產安全,創造良好的城市社區治安環境。

3.建立健全社會保障體系。隨著我國的入世，經濟的全球化，結構性失業將明顯增多，同時我國正逐步步入老齡化社會，加之各種突發性疫病的出現，及貧富差距的日益擴大，使得“失業、養老、醫療、救濟”等社保項目尤為重要。為了保證社會穩定，保證市場正常運行，保障公民的基本生活，必須建立必要的社會保障制度。而我國目前社會保障制度尚不完善，因此必須從我國具體國情出發，堅持公平和效率兼顧的原則，建立健全社會保障制度。

(二)經濟職能

城市政府的主要經濟職能應定位在它要能夠彌補市場缺陷，熨平市場經濟的波動,為市場機制充分發揮作用創造條件，而不是直接進入市場參與競爭，更不是代替市場發揮作用。具體而言，其經濟職能主要體現在以下幾方面:

1.行使宏觀調控，建立良好的投資環境，促進地方經濟發展。對于城市政府而言，宏觀調控主要體現在運用稅率和利率、進出口配額和價格補貼、審計和統計監督、產業政策和經濟規劃指導、土地和資源使用權管理等等經濟杠桿和政策手段，支持或限制某些商品的生產流通、某些行業的發展、某些資源的利用，以促進宏觀經濟運行的穩定和增長。制定城市經濟和社會發展的戰略、規劃、方針和政策，制定產業政策，發展特色經濟，努力創造良好的投資軟硬環境，以吸引國內外的投資者來本地投資。

2.科學界定產權，建立現代企業制度。建立現代企業制度是國有企業改革的方向。要按照產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的要求，對國有大中型企業實行規范的公司制改革，使企業成為適應市場的法人實體和競爭主體。這是建立社會主義市場經濟體制的中心環節，也是當前城市政府最重要的一項經濟職能。

3.培育發展市場體系。第一，大力培育和發展各類市場。大力加強要素市場建設，深化金融、科技、勞動、住房體制改革，同時對技術市場、信息市場、產權交易市場應促進其健康發展。第二，進一步深化價格改革，重點理順價格關系，建立合理的價格形成機制，為市場發育創造條件。第三，打破地區封鎖，逐步建立全國統一市場,同時積極開拓國際市場。第四，搞好與市場體系相配套的一系列改革，為市場體系的充分發展與完善提供條件。

4．公共產品的提供者和消費者。因公共產品具有“非排它性”和“非競爭性”,所以很難在市場中交換產生。因此，公共物品應主要由城市政府來提供。通常政府提供公共物品有兩種基本方式：政府直接生產和政府間接生產。一般而言，純公共物品和自然壟斷性很高的準公共物品應該采取由政府直接生產的方式來提供，如保健事業、醫院、圖書館、中小學教育等(注:國防、警察等公共物品應由國家政府來提供,而非城市政府來提供)對于一些基礎設施行業，如道路、郵電等則可以采取城市間接進行生產的方式來提供，如采取政府授權經營、政府參股、政府與私人企業簽訂合同等方式，則會進一步提高資源的利用效率。同時政府也運用財政支出中的公共行政、公共安全、公共建設和公共福利等經費直接采購和耗用各種物品和勞務以實施政府各項職能。

(三)社會職能

《中共中央關于城市經濟體制改革的決定》指出:“城市政府應該集中力量做好城市的規劃、建設和管理,加強各種公用設施的建設,進行環境的綜合整治，指導和促進企業的專業化協作、改組聯合、技術改造和經營管理現代化，指導和促進物資和商品的合理流通，搞好文教、衛生、社會福利事業和各項服務事業，促進精神文明的建設和良好的社會風氣，搞好社會治安。”具體而言：

1.加強城市建設的目標規劃和基礎設施的建設及生態環境的綜合整治。

第一，在城市布局上，應按照國民經濟的要求，根據我國地域遼闊、區域經濟發展不平衡的特點，走以大城市為主導、大中小城市和小城鎮全面發展的道路,形成大中小城市和小城鎮較為完備的城市體系。

第二，在城市建設目標規劃上，不但制訂近期規劃，而且要根據可持續發展的戰略，從經濟發展和社會進步兩個指標制訂城市的中長期目標規劃，防止影響可持續發展和污染環境的短期行為發生。

第三，在城市管理上,城市政府作為外部經濟的維護者，必然具有承擔基礎設施和產業建設的職能，包括建設道路、橋梁等交通運輸設施，煤氣、自來水等各種市政設施，電廠、通訊等基礎產業。

第四，保護城市地區的公共資源和自然資源及生態環境；對污染嚴重的企業,

堅決改造搬遷或強行關閉；重視對城市垃圾的無害化處理。公共資源和公共品一樣沒有排他性，但是，由于公共資源的有限性，決定了當一個人使用公共資源時，就會減少其他人對這種資源的使用。因此，同純粹的公共品不同，公共資源具有使用上的競爭性。有限性和競爭性導致一個不可避免的現象，即對公共資源的過渡使用必然導致資源的枯竭。因而為避免悲劇的發生，只有借助政府的力量。政府可以通過開征環境保護稅的辦法來控制每個公民對公共資源的使用數量。

2.加大對公共衛生的投入，積極推進醫療衛生改革。經歷了SARS的考驗，我們的政府已清楚的意識到問題的所在，因而今后的工作重點應是積極推進醫療衛生改革，建立醫療保障制度，實現公民基本醫療保障。第一，深化改革醫療管理體制和內部運行機制，打破醫療衛生系統長期以來“吃大鍋飯”的格局,調動廣大醫務工作者的積極性，解決就醫難、住院難等問題；第二，理順醫療服務與藥品的價格，整頓清理藥品市場和衛生服務市場混亂現象；第三，增加衛生經費投入，為患者提供優良的醫療設備與就醫環境和方便、熱忱的醫療服務；第四，加快醫療保險保障制度改革，以醫療保險保障制度取代公費醫療保障制度和勞保醫療制度，提高醫療保障制度的覆蓋面，實現全體公民的基本醫療保障。

3．積極開展群眾性體育活動，增強人們的身體素質。面對當今社會各種疾病的突發性和不確定性，政府理應增加居民的體育鍛煉場所和體育設施的建設；引導公民開展健康的健身娛樂活動，嚴厲打擊各種封建迷信和邪教活動。