一號文件將推動農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展進(jìn)入新階段

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建立農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)想1980年代末就提出來了，在過去10幾年期間，各個地方政府在建立各種類型的農(nóng)民合作組織方面進(jìn)行了一些自發(fā)的探索，有關(guān)部門也借鑒國際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了小規(guī)模的試驗(yàn)。但迄今為止，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織在我國并沒有形成大的氣候。十六屆三中全會明確提出，支持農(nóng)民按照自愿、民主的原則，發(fā)展多種形式的農(nóng)村專業(yè)合作組織。2004年中央1號文件進(jìn)一步提出了鼓勵發(fā)展各類農(nóng)民專業(yè)合作組織的具體政策：積極推進(jìn)有關(guān)農(nóng)民專業(yè)合作組織的立法工作；各級財政安排專門資金支持農(nóng)民專業(yè)合作組織開展信息、技術(shù)、培訓(xùn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證、市場營銷等服務(wù)；有關(guān)金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地、興辦倉儲設(shè)施和加工企業(yè)、購置農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)銷設(shè)備，財政可適當(dāng)給予貼息；深化供銷社改革，發(fā)揮其帶動農(nóng)民進(jìn)入市場的作用。中央1號文件提出的這些政策的實(shí)施將推動我國農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展進(jìn)入一個新的階段。

一、我國農(nóng)村各類合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展狀況與存在的問題

1．目前各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作組織普遍存在規(guī)模不大，覆蓋面小，實(shí)力薄弱，管理制度不健全和穩(wěn)定性較差等問題。中國改革開放以來，在發(fā)展新型的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織方面進(jìn)行了一些探索。根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司統(tǒng)計，目前，全國建立了十幾萬個比較規(guī)范的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，其中包括的各種形式的專業(yè)協(xié)會、專業(yè)合作社和股份合作社。專業(yè)協(xié)會是一種比較松散的合作經(jīng)濟(jì)組織形式。多數(shù)專業(yè)協(xié)會在民政部門登記，注冊為社團(tuán)組織。專業(yè)協(xié)會約占專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織總數(shù)的85％。專業(yè)協(xié)會每年向社員收取一定數(shù)量的會費(fèi)，以提供技術(shù)、信息、運(yùn)銷服務(wù)為主。大多數(shù)專業(yè)協(xié)會不直接為社員銷售產(chǎn)品，沒有銷售收入。專業(yè)合作社是一種管理比較規(guī)范，與社員聯(lián)系比較緊密的合作經(jīng)濟(jì)組織形式。專業(yè)合作社多數(shù)在工商管理部門登記為企業(yè)法人，約占專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織總數(shù)的10％。股份合作社是股份制與合作制的結(jié)合，由企業(yè)、農(nóng)技推廣單位、基層供銷社等出資作為股東，再吸收少量的農(nóng)民社員組建成股份合作社。股份合作社多數(shù)有自己的企業(yè)，在工商管理部門登記為企業(yè)法人。股份合作社約占專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織總數(shù)的5％。

但總體來看，新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)育和成長相當(dāng)緩慢，在為農(nóng)民提供技術(shù)、信息、資金、物資和產(chǎn)品銷售等服務(wù)等方面發(fā)揮的作用還很有限。目前新型農(nóng)民合作組織普遍存在規(guī)模不大、發(fā)展速度不快、管理制度不健全、改組、解體過于頻繁、穩(wěn)定性較差等問題。之所以出現(xiàn)這種情況，原因是多方面的。最主要的原因有兩個，一是宏觀政策環(huán)境存在著許多嚴(yán)重阻礙合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。目前，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織在工商登記中尚未取得單獨(dú)的法人地位，大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織在沒有法律保護(hù)的環(huán)境下運(yùn)作。糧、棉等大宗農(nóng)產(chǎn)品長期保留著相當(dāng)程度的部門壟斷，這就排除了農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織合法涉足這些產(chǎn)品購銷的可能。二是農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)殘缺不全，缺乏有效的制度約束。突出表現(xiàn)在以下三個方面：一是沒有建立起社員所有的產(chǎn)權(quán)制度，存在產(chǎn)權(quán)不清的問題；二是沒有形成社員控制的決策機(jī)制和利益分配機(jī)制，內(nèi)部人控制合作社運(yùn)作，普通社員的參與度低。三是政府干預(yù)較多，許多合作社經(jīng)營對政府的依賴性過強(qiáng)。

2．把供銷社等服務(wù)組織改造為農(nóng)民合作組織的目標(biāo)并沒有達(dá)到。供銷合作社創(chuàng)立之初，是農(nóng)民的合作經(jīng)濟(jì)組織，其后隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制的建立和強(qiáng)化，供銷合作社變成了國有商業(yè)的組成部分，合作經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)不復(fù)存在。從實(shí)際情況看，過去10幾年期間盡管供銷社在探索“民辦”體制方面進(jìn)行了探索，但由于歷史包袱太重、人員過多、管理不善、機(jī)制不活等各個方面的原因，供銷社無法參與市場競爭，經(jīng)營萎縮，虧損嚴(yán)重，在農(nóng)村流通領(lǐng)域的主渠道作用已基本喪失。目前，相當(dāng)一部分基層供銷社實(shí)際上已經(jīng)名存實(shí)亡，喪失為農(nóng)民服務(wù)的能力。目前，農(nóng)民不承認(rèn)供銷社是他們自己的組織，供銷社職工也不承認(rèn)供銷社是農(nóng)民的組織。

農(nóng)村信用合作社也存在與供銷社同樣的問題。農(nóng)村信用合作社全體社員對他們出資組建的信用合作社只有名義上的產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系，而實(shí)際上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是模糊的，事實(shí)上是由國家控制的。原先國家對農(nóng)村信用合作社的定性是農(nóng)民自己入股，為農(nóng)民服務(wù)的信用合作金融組織。實(shí)際上，農(nóng)村信用合作社從來就沒有真正成為過合作金融組織。

3．集體經(jīng)濟(jì)組織普遍對農(nóng)民沒有足夠的吸引力和凝聚力。在傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)制度下，農(nóng)村集體財產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)是統(tǒng)一在一起的，農(nóng)民既喪失了私人財產(chǎn)權(quán)，也喪失了獨(dú)立經(jīng)營權(quán)。以包干到戶為主要形式的農(nóng)村第一步改革，就其內(nèi)容來講，主要是在堅持土地集體所有的前提下，由原來高度集中的統(tǒng)一經(jīng)營方式，逐步改革為以農(nóng)戶家庭分散經(jīng)營為主的經(jīng)營方式。“土地集體所有，農(nóng)戶承包經(jīng)營”是傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村改革后一種新的實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)村改革以來，由于農(nóng)戶具有了積累的功能，雖然集體土地所有的產(chǎn)權(quán)制度沒有發(fā)生變化，但農(nóng)民逐漸在集體的公地上不斷地積累起私有的財產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)成為一個模糊不清、難以界定的東西。相當(dāng)一部分集體經(jīng)濟(jì)組織已逐步退化為主要承擔(dān)政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)的組織，帶有比較濃厚的行政色彩，往往只具備對社區(qū)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理的職能，而明顯缺乏對農(nóng)戶提供服務(wù)的功能。一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織逐步改造為企業(yè)化的組織。集體經(jīng)濟(jì)組織總體上存在著服務(wù)功能不強(qiáng)、積累功能弱化、封閉性強(qiáng)、合作屬性較弱以及很難以獨(dú)立市場主體的身份參與經(jīng)濟(jì)活動等一系列問題。

4．我國農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會幾乎是空白，在體制上沒有真正代表農(nóng)民利益的組織和團(tuán)體。僅有的幾個行業(yè)協(xié)會都靠政府“輸血”，業(yè)務(wù)范圍往往僅是引入新的品種，指導(dǎo)生產(chǎn)，幾乎不涉足流通領(lǐng)域。建立農(nóng)民協(xié)會的設(shè)想雖然80年代末就提出來了，但一直沒有付諸實(shí)施。

二、發(fā)展農(nóng)民新型合作經(jīng)濟(jì)組織的政策思路

1．尊重農(nóng)民的意愿和選擇。自愿、自治和民主管理是合作社制度最基本的特征。發(fā)展農(nóng)民新型合作經(jīng)濟(jì)組織必須充分尊重群眾的意愿，堅持農(nóng)民入社、退社自由，堅持“民辦、民管、民受益”，堅持對社員以服務(wù)為宗旨。

發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，沒有必要簡單重復(fù)傳統(tǒng)的合作社原則。傳統(tǒng)的合作社原則，越來越不適應(yīng)現(xiàn)代市場競爭的環(huán)境。例如，資本報酬有限原則，使農(nóng)民不愿意向合作社投資，導(dǎo)致合作社資金來源的困難。又如，一人一票原則，使少數(shù)有效率的大農(nóng)場在合作社中處于屈從大多數(shù)小農(nóng)場的地位，導(dǎo)致合作社決策不合理，風(fēng)險承擔(dān)不平等。在一些國家，合作社的發(fā)展陷入了困境，不得不越來越依靠國家的補(bǔ)貼和保護(hù)。適應(yīng)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，國外合作社內(nèi)部制度安排的靈活性越來越大。以美國為例，美國農(nóng)業(yè)部在定義農(nóng)民合作社時，使用的四個主要標(biāo)準(zhǔn)是：1合作社必須是由使用者擁有的組織；2合作社在決策上實(shí)行一人一票制，年股份分紅一般不應(yīng)超過8％；3與非成員的業(yè)務(wù)不能超過與合作社成員的業(yè)務(wù)量；4合作社應(yīng)按惠顧額向成員返還利潤。為了適應(yīng)與私人公司進(jìn)行競爭的需要，一些合作社開始逐漸突破這些規(guī)定。例如，美國最大的合作社農(nóng)地產(chǎn)業(yè)1990年前實(shí)行一人一票制，其1400個基層合作社每個只有一票權(quán)。為了吸引基層合作社更多地參與到農(nóng)地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營中來，從1990年開始取消了“一人一票”制，開始根據(jù)每個合作社的惠顧額來確定每個合作社的投票份額。由于近10年來美國農(nóng)場和合作社的數(shù)目在逐漸減少。規(guī)模卻不斷擴(kuò)大，為了拓展業(yè)務(wù)范圍，合作社與非成員的業(yè)務(wù)在穩(wěn)步擴(kuò)大。農(nóng)地產(chǎn)業(yè)目前與其成員的業(yè)務(wù)占2／3，而與非成員的業(yè)務(wù)占到了1／3。總的來看，傳統(tǒng)的以自我服務(wù)為主的合作社，適應(yīng)市場競爭不斷加劇的壓力，正在轉(zhuǎn)向開放型的經(jīng)營服務(wù)為主，甚至逐步走向企業(yè)化、股份化。

2．將發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織作為重點(diǎn)。通過建立各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，為農(nóng)民提供科技、信息、資金、物資和產(chǎn)品銷售等服務(wù)，實(shí)行利潤返還，入股分紅，逐步形成“利益共享，風(fēng)險共擔(dān)”的利益共同體，代表了我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新的方向。從合作組織形成的方式看，可以是供銷社吸收農(nóng)戶入股，興辦專業(yè)合作社；可以是農(nóng)民自發(fā)組建專業(yè)合作社；可以是一些協(xié)會、研究會吸收農(nóng)民入股發(fā)展成合作社；也可以是龍頭企業(yè)吸收農(nóng)戶入股，組建股份合作制企業(yè)等。公務(wù)員之家版權(quán)所有

探索和支持以龍頭企業(yè)為主體，在自愿互助的基礎(chǔ)上建立各種行業(yè)協(xié)會和社會性中介組織。行業(yè)協(xié)會對所屬成員實(shí)行自律，政府也可以授予協(xié)會某些管理權(quán)，如市場信息、政策法規(guī)咨詢服務(wù)、行業(yè)準(zhǔn)入管理、市場價格協(xié)調(diào)與管理、行業(yè)損害調(diào)查和糾紛處理等。

事實(shí)證明，試圖把供銷社在整體上改造為合作組織的政策目標(biāo)是難以實(shí)現(xiàn)的。有條件的供銷社可以改造為農(nóng)民的合作經(jīng)濟(jì)組織，而大多數(shù)供銷社及其所屬的企業(yè)，在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定之后，將其設(shè)定為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)組織可能更為恰當(dāng)。農(nóng)村信用社的改革也面臨著與供銷社同樣的問題。在信用社改革中，不應(yīng)再過多地強(qiáng)調(diào)其合作制的性質(zhì)，而應(yīng)該從各地農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)，因地制宜的選擇組織形式。

3．制定對農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的扶持政策。農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織不同于企業(yè)，也不同于公益事業(yè)，它必須通過自身的經(jīng)濟(jì)活動為廣大成員服務(wù)，并要有一定的公共積累。為了使合作社能在經(jīng)濟(jì)上逐漸自立，各級政府必須給予必要的扶持。對專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織及其成員的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)引進(jìn)、人員培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品促銷等，財政給予一定補(bǔ)貼；專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織可以享受其他農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等應(yīng)有的稅收優(yōu)惠等。

4．盡快制農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法。合作社作為一種獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)組織形式，其內(nèi)部制度與現(xiàn)代公司型企業(yè)相比有著本質(zhì)的區(qū)別。股份公司制度的本質(zhì)特征是建立在利潤意識基礎(chǔ)上的資本的聯(lián)合。在合作社內(nèi)部，起決定作用的并不是成員在合作社中的“股金”多少。合作社的主要功能是為社員提供交易上的必要服務(wù)。合作社與社員的交易是不以盈利為目的的，這是它與公司制企業(yè)的一個重要區(qū)別。合作社的盈余，除了一小部分留作公共積累外，大部分要根據(jù)社員與合作社發(fā)生的交易額的多少進(jìn)行分配。當(dāng)然，合作社與其它經(jīng)濟(jì)主體的交易是以盈利為目的的，而且必須追求盈利的最大化。對合作社這樣一種獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)組織形式，必須有專門的法律規(guī)范。我國近年來已先后制定了公司法、合伙企業(yè)法和私營企業(yè)法規(guī)，惟獨(dú)沒有制定關(guān)于合作社的法律。農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織立法涉及的對象十分復(fù)雜。包括社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織、供銷社和農(nóng)村信用社在內(nèi)的傳統(tǒng)的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織還處在分化和改革過程中，在立法時，要考慮到傳統(tǒng)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織可能的變化，為其分化留下足夠的空間。可以較為籠統(tǒng)的提出支持供銷社領(lǐng)辦新型農(nóng)民合作組織，鼓勵發(fā)展為農(nóng)民服務(wù)的農(nóng)村合作金融組織，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度創(chuàng)新，增強(qiáng)服務(wù)功能等。立法的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是新型農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。在法律上應(yīng)明確其財產(chǎn)關(guān)系和責(zé)任形式，明確其與政府的關(guān)系，明確政府對農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的扶持政策等。合作經(jīng)濟(jì)與集體經(jīng)濟(jì)是具有實(shí)質(zhì)區(qū)別的兩個范疇，在立法時，要予以明確。