市場經(jīng)濟地位反思

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2001年11月23日，中國正式成為世界貿(mào)易組織成員，《中國加入WTO議定書》中第15條確定補貼和傾銷時的價格可比性，使中國在此后15年內(nèi)獲得市場經(jīng)濟國家地位成為問題。盡管目前已有新加坡、馬來西亞和新西蘭給予中國市場經(jīng)濟國家地位，但美國、歐盟等在這方面尚無進展。包括總理在內(nèi)的中國政府官員向西方國家表達了中國希望獲得“市場經(jīng)濟地位”(MES)這一正常的貿(mào)易待遇。遺憾的是，2004年6月，美國關于中國市場經(jīng)濟地位的聽證會和歐盟對中國市場經(jīng)濟地位的初評，均未承認中國的市場經(jīng)濟地位。

由此可以看出，中國最終獲得市場經(jīng)濟地位的努力，很難畢其功于一役，無論是接受西方從宏觀層面對中國經(jīng)濟整體進行市場化評估，還是沿用目前過于微觀的、以企業(yè)為基礎的評估方法，均將使問題更加錯綜復雜，在這個問題上，較為可取的思路是從中觀的行業(yè)層面、從由易而難的雙邊層面漸次展開。

不能用貿(mào)易增長來解釋

目前，不少西方學者和政府官員對中國遭遇的貿(mào)易摩擦輕描淡寫，認為中國對外貿(mào)易飛速增長，必然同步地帶來更頻繁的貿(mào)易摩擦，這種說法不能成立。

第一，關于中國對外貿(mào)易的增長，和東亞先行者相比并未有更為出色之處。日本在1954年—1981年間，外貿(mào)年均增長為14.2%；韓國在1960年—1995年間，外貿(mào)年均增長21.5%；亞洲新興工業(yè)化國家(NIEs)在1966年—1997年間，外貿(mào)年均增長為13.1%；中國從1978年—2002年間，外貿(mào)年均增長為11.9%，因此中國改革開放以來的外貿(mào)表現(xiàn)，并未如西方國家所渲染的那樣令人印象深刻。中國對外貿(mào)易在全球貿(mào)易中的占比，從20世紀80年代中期超過1%，到2003年底該數(shù)值在5%左右，其中將近六成為加工貿(mào)易?？梢哉f，盡管中國外貿(mào)有了長足發(fā)展，但從已有的歷史數(shù)據(jù)來看，中國外貿(mào)對全球貿(mào)易體系的影響仍然是相當溫和的。

第二，關于中國遭遇反傾銷和保障措施調(diào)查的劇增，可謂令人驚訝。20世紀90年代中國平均每年遭遇29起反傾銷或保障措施調(diào)查。至2002年底，已有33個國家和地區(qū)發(fā)起了544起涉及我國出口產(chǎn)品的反傾銷和保障措施調(diào)查，其中反傾銷調(diào)查502起，保障措施調(diào)查42起，涉及4000多種價值約16{3億美元的出口商品。從1996年至今，中國已連續(xù)7年排在遭遇反傾銷案例數(shù)首位的國家。

第三，中國遭遇反傾銷較之外貿(mào)增長更為驚人的這一事實，必須放置在全球貿(mào)易摩擦上升的背景下來考慮，但盡管如此，中國所遭遇的國際貿(mào)易摩擦仍然是十分不正常的。全球貿(mào)易摩擦近10年內(nèi)數(shù)量大幅度上升。據(jù)統(tǒng)計，從1995年至2002年6月，全球共發(fā)起反傾銷調(diào)查1979起，反補貼調(diào)查147起，保障措施案件114起。1995年至今，WTO爭端解決機構共立案275起。而中國遭遇的情況是，20世紀90年代以來，世界上平均每6—7起反傾銷和保障措施案件中，就有一起針對中國產(chǎn)品；WTO的報告指出，17個成員針對2002年下半年來自43個國家和地區(qū)的可疑反傾銷行為展開149項調(diào)查，其中中國大陸的出口貿(mào)易共受到27項調(diào)查，占18.2%，列世界各國之首。

簡要來說，中國外貿(mào)增長并無奇跡，西方一些發(fā)達國家認為對中國采取的反傾銷或保障措施，不過是隨著中國和這些經(jīng)濟體貿(mào)易規(guī)模的擴大而自然上升的說法難以成立，受制于“非市場經(jīng)濟地位”問題，中國很難有效地應對這些明顯有欠理性和公允的貿(mào)易摩擦。

經(jīng)濟利益之爭

面對日益頻繁的反傾銷和保障措施案件，不少國內(nèi)學者將中國能否獲得市場經(jīng)濟地位歸結為復雜的政治因素，這樣的思維無助于問題的解決，歐美能否給予中國市場經(jīng)濟地位，摻雜西方國內(nèi)勞工、產(chǎn)業(yè)和環(huán)保機構的政治游說及西方國家對中國社會政治多方面的情緒化因素，但從根本上說，中國能否獲得西方大國對市場經(jīng)濟地位的認定，還是一個以經(jīng)濟因素為主的利益之爭。

第一

，中國陷入爭取“市場經(jīng)濟地位”困局的根源，在于中國加入WTO承諾本身。中國加入WTO的過程不僅漫長而艱辛，代價高昂但受益也同樣巨大?？梢哉f，2001年以來中國經(jīng)濟新一輪的強勁增長，在很大程度上得益于加入WTO本身對國內(nèi)法治化和市場化的推動。但也應該看到，中國加入WT015年之內(nèi)仍將被看作非市場經(jīng)濟國家的相關條款的確是中國作出的承諾，使得他國能以第15條款(確定補貼和傾銷時的價格可比性)為牌，向中國索取更多的經(jīng)濟和政治利益。中國和西方國家就此問題的爭執(zhí)，也并不能理解為中國不愿意履行加入WTO的承諾，而應該視為，在既定的規(guī)則和承諾內(nèi)容下，中國根據(jù)自身經(jīng)濟建設和國際經(jīng)濟環(huán)境的變遷，努力爭取和西方國家溝通，減少“雙輸”，增加“共贏”的艱苦嘗試。西方設置反傾銷訴訟、保障措施、技術壁壘和勞工標準等是其國內(nèi)法的權力，但非理性的濫用不僅嚴重損害中國的利益，同時也并未見得在保護一些國內(nèi)利益團體的同時，對其整個國家利益是有利的。

第二，一些學者將中國的市場經(jīng)濟地位和錯綜復雜的政治問題直接掛鉤，甚至認為目前中國在市場經(jīng)濟地位的困局，是巴統(tǒng)冷戰(zhàn)思維的延續(xù)，這是可商榷的。不可否認，中國市場經(jīng)濟地位之爭的確有政治因素，但使得他國能運用國內(nèi)法，對中國出口商品的補貼和傾銷進行價格比照的基準，畢竟不是不復存在的巴統(tǒng)，而是《中國加入WTO議定書》。即便廣受懷疑的俄羅斯獲得歐美市場經(jīng)濟地位一事，也可以從利益之爭的角度來解釋。的確，美國和歐盟均未對俄羅斯市場經(jīng)濟建設方面進行像樣的全面調(diào)查或公開評估，但給予了俄羅斯市場經(jīng)濟地位(MES)，這無非是出于兩方面的考慮，一是俄羅斯對外貿(mào)易有限，歐美和俄羅斯之間的貿(mào)易摩擦不多，因此歐美給予俄羅斯MES可謂口惠而實不至；另一方面也不排除歐美從政治角度的一些考慮，包括俄羅斯在削減戰(zhàn)略核武器、反恐戰(zhàn)爭等問題上給予西方各國的合作。

鑒于這樣的情況，仍然應將中國能否獲得市場經(jīng)濟地位一事，視為多種因素影響下的經(jīng)濟利益之爭，而不應將此問題過于“泛政治化”，否則無助于解決問題本身。對中國MES的努力必然是漸進的，有研究報告稱，在中國締結加入WTO之際已基本上是市場經(jīng)濟國家等等，恐怕很難讓歐美政府、學界和企業(yè)信服。在中國自愿同意接受其非市場經(jīng)濟地位僅過了不足3年，就要求就此重新評估，中國自身也很難說明這3年來在市場化方面有何長足進展。

整體評估困難重重

總體上而言，對中國市場經(jīng)濟地位的評判，無論是從對中國經(jīng)濟宏觀層面的整體評估，還是從對中國企業(yè)微觀層面的個案評估，都困難重重，“市場經(jīng)濟體”定義本身的模糊性和中國社會主義市場經(jīng)濟本身，都不利于宏觀評估本身。

首先，市場經(jīng)濟是市場機制在資源配置中起基礎作用的經(jīng)濟形式，但對此進行測定是十分困難的。中國在要素配置和分配領域，市場機制是否已經(jīng)起到基礎性的作用?鑒于國有經(jīng)濟是政府直接配置資源的手段，很自然的，國有經(jīng)濟為主體或主導的經(jīng)濟就很難被直接認定為市場經(jīng)濟，其中涉及到國有經(jīng)濟和國有企業(yè)市場化程度的測量問題。(1)就中國要素市場而言，資金、土地、勞動力三種要素依賴市場配置并不充分，就資金而言，匯率決定難是市場化的，利率決定也未充分市場化，并且也還沒有民營銀行或民辦資本市場；就土地而言，土地產(chǎn)權的界定、流轉等問題錯綜復雜；勞動力是一個例外，它作為要素在中國不僅是市場化的，并且是過度市場化的，一方面勞動力在國內(nèi)遷移受限，另一方面迄今仍沒有民間工會或農(nóng)會來保障作為勞動者的基本權益。(2)就商品和服務市場來講，重要的資源性物資(諸如石油、水和電力)和服務(諸如鐵路運輸、電信和郵政)等，基本上呈現(xiàn)國有壟斷企業(yè)定價的特征，而證明國有企業(yè)的市場化從來就是一個難題。

(3)就維系市場經(jīng)濟運行所必不可少的政府服務來講，中國政府向公共服務型政府轉型尚未展開。國民財富管理僅剛剛涉及了經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制的破冰之旅，包括非經(jīng)營性國有資產(chǎn)和土地、水、森林、礦產(chǎn)等多種國民財富的管理框架還相當混亂。社會經(jīng)濟體制中政府直接配置資源，并扭曲產(chǎn)品與服務分配的無所不在，，折射出市場機制在中國尚難發(fā)揮基礎性作用。

其次，中國能否獲得市場經(jīng)濟地位，容易被泛化成為評估中國國內(nèi)社會經(jīng)濟體制轉型的總體問題，已經(jīng)遠遠偏離了在國際貿(mào)易領域，就補和傾銷選擇價格比照的問題。2004年2月，在美中經(jīng)濟與安全評估委員會的“中國與WTO：執(zhí)行和監(jiān)督問題”聽證會上，美國商務部助理部長詹姆斯·約胡姆承認，中國向美國出口商品施加的關稅率，平均低于大多數(shù)發(fā)展中國家，在某些情況下甚至低于發(fā)達國家。但仍強調(diào)，如果不在保護知識產(chǎn)權、提高透明度、建立標準和保證非歧視性國民待遇四方面繼續(xù)努力，那么，中國向完全按照市場規(guī)則運作的經(jīng)濟體制轉變的進程就遠未結束。以此來看，如果對中國經(jīng)濟進行宏觀的和整體的評估，必然會廣泛涉及到可量化的經(jīng)濟指標和不可量化的政府管理體制本身，評估前者易而評估后者難。

因此，衡量中國經(jīng)濟整體上是否已是市場經(jīng)濟國家，不僅會使爭執(zhí)復雜化，也嚴重偏離了中國爭取市場經(jīng)濟待遇，是為了對抗不公正的國際貿(mào)易傾銷訴訟的初衷。

陷阱

目前，歐美和中國發(fā)生貿(mào)易摩擦時，通常集中在以微觀的個案的方式來啟動訴訟，國外提起訴訟的往往以行業(yè)為基礎，而中國國內(nèi)應訴的則是個別企業(yè)或松散的幾家企業(yè)，使得我國在應付貿(mào)易摩擦時非常困難。2004年6月以來，歐美則試圖對中國經(jīng)濟整體進行評估，一旦越過產(chǎn)業(yè)這個中觀層面，直接啟動整體評估時，其所包含的陷阱就更為隱蔽和難以防范。

關于歐美對中國市場經(jīng)濟地位進行整體評估，本身就缺乏清晰和可操作的框架，因此對運用原則的解釋和評估結果的認定，主動權完全不在中國。以美國評判MES的標準為例，美國判定MES的標準體現(xiàn)在美國1930年關稅法案第771節(jié)18段，包括六大指標：(1)一國貨幣自由兌換度；(2)勞資雙方通過自由討價還價確定工人工資；(3)針對合資企業(yè)設立或外國投資的限制程度；(4)生產(chǎn)方式的國有或國家控制程度；(5)政府對資源分配、企業(yè)產(chǎn)出和價格決策的控制程度(6)管理機構認為合適的其它標準。以如此寬泛的原則來評判中國，國會聽證的方式來進行評估，本身就足以使得被評估方難有應對的余地。

關于評判一國經(jīng)濟的市場化或自由化程度，最顯而易見的缺陷在于，并無任何權威的國際組織對此擁有國際管轄權，這就使得歐美對中國市場經(jīng)濟地位的認定標準，在具體執(zhí)行時具有非常大的任意性，甚至和WTO本身就貿(mào)易傾銷和保障措施方面的規(guī)定并無關聯(lián)。目前評判經(jīng)濟體市場化方面，較著名的相關報告有美國傳統(tǒng)基金會經(jīng)濟自由度報告，加拿大弗雷澤研究所經(jīng)濟自由度報告，瑞士洛桑學院全球競爭力報告，以及新近李曉西教授等所做的《中國市場經(jīng)濟發(fā)展報告2003》等。這些評估都是定量和高度可操作的，比照美國關稅法和歐盟對中國企業(yè)的個案認定五原則，可以看出后者都是定性和難以操作的。因此如果認定了運用歐美國內(nèi)法判斷MES，所有定量和高度可操作的評估過程、資料和結論，其有用程度完全取決于歐美對MES原則的解釋本身。

因此，如果任由歐美對中國整體經(jīng)濟運行進行市場化程度的評判，其潛在危險是：使得一樁并無國際管轄權的事情，通過美國或歐盟的所謂評判，賦予了歐盟或美國國內(nèi)法以治外法權性質(zhì)，這將使得中國能否獲得MES變成歐美貿(mào)易對手的單方面認定，即便評判內(nèi)容和WTO有關傾銷認定和保障措施原則不相關，即便中國通過構建所謂市場化綜合評判指標來抗辯，也都無濟于事?；?/p>

者說，接受歐美對中國經(jīng)濟整體上是否足夠市場化的公開評估，對解決中國能否獲得MES有害無益，沒有一個經(jīng)濟體(包括歐美經(jīng)濟體)能承受類似美國關稅法那樣泛泛的原則評估，或者說，在容忍對方以此評估時，實則反映了試圖一勞永逸地解決MES爭執(zhí)的迫切心態(tài)而已。

兩個原則

相對理性的態(tài)度是，應漸進解決中國市場經(jīng)濟地位之爭，并需遵循兩條漸進原則，一是避免從整體宏觀角度或個案微觀角度的評估，而應以產(chǎn)業(yè)評估為基礎進行；二是應避免艱難的多邊磋商，而應以先易后難的雙邊磋商為基礎進行。

第一、將中國爭取市場經(jīng)濟地位的訴求嚴格限定在國際貿(mào)易領域，避免對中國經(jīng)濟的市場化進程進行整體評估。如果在證明中國經(jīng)濟整體完成轉軌有困難的背景下，應退而求其次，力爭證明在國際貿(mào)易領域，尤其是商品和服務出口這一領域已高度市場化；如果在證明中國整體出口貿(mào)易方面已經(jīng)市場化有困難的背景下，應通過政府間雙邊談判、市場化的中介組織和行業(yè)協(xié)會，力爭證明在重要的出口產(chǎn)業(yè)部門已經(jīng)充分市場化，以限制貿(mào)易對手對《中國加入世貿(mào)組織議定書》第15條款的濫用。

第二，努力促使美國或歐盟對中國市場經(jīng)濟地位的認可，從以企業(yè)認可為基礎，向符合WTO原則的、以整體行業(yè)認可為基礎的方面提升。(1)從《中國加入WTO議定書》第15條確定補貼和傾銷時的價格可比性來看，有關GATYl994第6條和《反傾銷協(xié)定》確定價格可比性時，如果受調(diào)查的生產(chǎn)者能夠明確證明，生產(chǎn)該同類產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)在制造、生產(chǎn)和銷售該產(chǎn)品方面具備市場經(jīng)濟條件，則該WTO進口成員在確定價格可比性時，應使用受調(diào)查產(chǎn)業(yè)的中國價格或成本。此外，如中國根據(jù)該WTO進口成員國的國內(nèi)法證實一特定產(chǎn)業(yè)或部門具備市場經(jīng)濟條件，則非市場經(jīng)濟條款不得再對該產(chǎn)業(yè)或部門適用。因此從中觀的產(chǎn)業(yè)層面進行MES的嘗試是合乎議定書和WTO原則的。(2)在MES產(chǎn)業(yè)認定方面，美國也有法律基礎，例如，關稅法中針對國內(nèi)某一行業(yè)是否是市場導向的行業(yè)(M01)，美國有專門的3條標準：一是政府不能干預被調(diào)查商品的定價或產(chǎn)量；二是被調(diào)查商品所屬的行業(yè)應以私人企業(yè)或集體所有制企業(yè)為主。該行業(yè)可以有國有企業(yè)，但國有企業(yè)的大量存在將很不利于市場經(jīng)濟地位的判定；三是所有主要的投入，不論是實物或非實物以及總投人中占重要比例的那部分投入，應該是按照市場價格支付的。中國高度外向型的一些行業(yè)要達到上述3條標準，還是有可能的。(3)從歐盟—中國的貿(mào)易關系看，1998年歐盟修改相關法令，在不認可中國市場經(jīng)濟地位的前提下，視中國為轉型經(jīng)濟國家，中國企業(yè)可以提出申請，符合5條標準就可獲得市場經(jīng)濟地位。這5條標準尤其是后4條和世貿(mào)組織的原則缺乏聯(lián)系。如果中歐之間就MES的磋商能上升到行業(yè)認定，也比受困于苛刻的個案認定要好得多。

第三，中國爭取市場經(jīng)濟地位的努力，應在不放棄和歐美等對手溝通協(xié)調(diào)的基礎上，遵循先易后難的角度，締結盡可能多的承認中國MES地位的政府雙邊協(xié)議。畢竟歐美能否給予中國MES是最為棘手的，但中國已經(jīng)運行在先易后難、雙邊締約的良好軌道上，但并非所有對華出口和貿(mào)易順差飆升的經(jīng)濟體，都在獲得對華貿(mào)易好處的同時尊重中國對MES的正常要求。目前對華出口占韓國全部出口的16.2%，占日本全部出口的11.1%，占印度全部出口的4.5%。如果能從雙邊層面推動除歐美之外的其它國家承認中國市場經(jīng)濟地位，可以有效杜絕一些國家既觀望中國和歐美就MES發(fā)生之爭，又作為旁觀者不認可中國MES地位的“搭便車”心態(tài)，同時也能最終給中國和歐美的磋商創(chuàng)造良好的背景。

第四，目前較為重要的一個趨勢是，美國等已開始強制推廣SA8000標準認證，將勞工權利和環(huán)保責任與訂單掛鉤。如此中國的勞動密集型產(chǎn)品，如服裝、制鞋、化工原料、紡織等產(chǎn)

業(yè)的出口貿(mào)易摩擦有可能進一步激化。因此，中國政府不能不抑制直接從事國有經(jīng)濟建設的沖動，將重心從強化政府治理，轉向更關注勞工、環(huán)境和資源保護，避免貿(mào)易條件持續(xù)惡化，并促使其自身向公共服務型政府轉變。