行政區(qū)經(jīng)濟(jì)制約發(fā)展

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在中國，建立在地方經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)上的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)是一個客觀存在，而按經(jīng)濟(jì)區(qū)或城市經(jīng)濟(jì)區(qū)來調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻是一種客觀要求。由于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)經(jīng)常處在不一致的狀態(tài)，兩者之間的沖突也就在所難免。當(dāng)我們聚焦城市化的時候就會發(fā)現(xiàn)，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的存在，對城市化所要求的空間聚集是一個制約。

專家指出，盡管中國現(xiàn)行的行政區(qū)劃體制與城市化進(jìn)程的要求不匹配，但求解的策略卻不能囿于行政區(qū)劃。這是因為，行政區(qū)劃的性質(zhì)首先取決于國體和政體。作為政府行政權(quán)力等級規(guī)模的空間尺度的界定，行政區(qū)劃體現(xiàn)了中央和地方之間以及地方與地方之間對于政治權(quán)力的分配關(guān)系。中國的城市化進(jìn)程要求行政區(qū)劃的設(shè)置、變更適應(yīng)這一進(jìn)程，但行政區(qū)劃的設(shè)置、變更，又必須服務(wù)于政治這一根本目的。

行政區(qū)劃的細(xì)分使城市集聚效果難以發(fā)揮

行政區(qū)劃，即一個國家內(nèi)部行政區(qū)域的劃分。國家出于政治統(tǒng)治和行政管理上的需要，遵循一定的制度規(guī)范，按照一定的劃分原則，將所轄國土分劃成具有不同層次、不同規(guī)模的行政區(qū)域管理系統(tǒng)。

根據(jù)《中華人民共和國憲法》第30條的規(guī)定，中國分為省、自治區(qū)、直轄市；省、自治區(qū)分為自治州、自治縣、市、縣；縣、市、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)：直轄市和較大的市分為區(qū)、縣：自治州分為縣、自治縣、市。

由于現(xiàn)行政治、經(jīng)濟(jì)體制的作用，中國的行政區(qū)除政治功能外，還有自己的經(jīng)濟(jì)功能。

中國行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能，在相當(dāng)大的層面上寄生于地方政府的經(jīng)濟(jì)行為。地方政府在推動經(jīng)濟(jì)增長、提供公共產(chǎn)品、牽引體制創(chuàng)新、拓展對外開放、提升人民生活等方面，有著不可替代的作用。問題是，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的同時，也有許多負(fù)面效應(yīng)。其中，影響最大的當(dāng)屬地方保護(hù)主義。如在需求旺盛時，控制生產(chǎn)要素和商品的流通，不允許相對緊張的要素和商品流向其他行政區(qū)；在供給寬松、銷售面臨挑戰(zhàn)時，則千方百計地堵截外地的商品、物質(zhì)進(jìn)入本地市場。出于對自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的追求，地方政府經(jīng)常對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行不合理的干預(yù)，行政區(qū)成了阻隔經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的一堵“看不見的墻”。

實際上，城市是社會經(jīng)濟(jì)活動空間聚集的結(jié)果，其形成和發(fā)展，既依賴于它對周邊地區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)因素的集聚，也依賴于它對周邊地區(qū)的輻射和擴(kuò)張。城市與周邊地區(qū)的這種相互作用，導(dǎo)致城市在空間上不斷跨越行政區(qū)的界限，而形成所謂的城市經(jīng)濟(jì)區(qū)。

中日調(diào)查團(tuán)對海城、錫山、張家港、榮成、順德、郫縣、紹興、鞏義、福清等9個城市的調(diào)查表明：建立在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的行政區(qū)對中國的城市化進(jìn)程、城市經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展有很大支持，但也有很大制約。特別是以下三個方面的制約很值得關(guān)注：

一是建立在地方經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)上的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)是一個客觀存在，而按經(jīng)濟(jì)區(qū)或者城市經(jīng)濟(jì)區(qū)來組織和調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻是一種客觀要求。由于行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)常處在不一致的狀態(tài)，兩者之間的沖突也就在所難免。例如，以上海為中心的長江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)就涉及上海、江蘇、浙江三個大的行政區(qū)和利益主體，其成長很難擺脫行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的困擾。

二是現(xiàn)行的市管縣體制妨礙了城市經(jīng)濟(jì)區(qū)的成長。雖然市管縣體制在一定程度上打破了原來的市縣分割，擴(kuò)大了各中心城市的行政地盤，并使得各中心城市在處理經(jīng)濟(jì)問題時有更大的回旋余地，然而，正是這種回旋余地在客觀上阻礙了各中心城市之間的橫向合作。而在中心城市市域內(nèi)部，一方面，原來平行的兩個行政區(qū)域單位有了明確的等級關(guān)系，另一方面，兩者又都是相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體，顯然，這是一對難以調(diào)和的矛盾。

三是行政區(qū)劃的過度細(xì)分使城鎮(zhèn)的集聚效果難以發(fā)揮。在許多縣級市，一方面是建制鎮(zhèn)的數(shù)量過多，另一方面則是建制鎮(zhèn)的規(guī)模過小，其結(jié)果是城鎮(zhèn)聚集的不經(jīng)濟(jì)。城市化生活所要求的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施或者無力建設(shè)，或者難以發(fā)揮其效能。

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)：城市圈經(jīng)濟(jì)的兩個背景

在中國，有行政區(qū)經(jīng)濟(jì)之說。實際上，以行政區(qū)域為單元的地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益格局是中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一個重要特征。出于自身利益的考慮，各級政府經(jīng)常按行政區(qū)來組織和調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

中國的行政區(qū)除政治功能外，還有自己的經(jīng)濟(jì)功能。第一，各級政府既有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，也有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動。二是各級政府不僅擁有組織和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的工具，而且擁有一定的經(jīng)濟(jì)資源，有能力參與經(jīng)濟(jì)活動。三是按照目前的體制，各級政府不僅要對行政區(qū)內(nèi)企業(yè)、居民負(fù)責(zé)，還要對上級政府負(fù)責(zé)，而上級政府考核下級政府政績的好壞又常與下級政府管轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的好壞相關(guān)聯(lián)。

因為上述背景，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)有其存在上的合理性，其對國家經(jīng)濟(jì)的成長也有著不可或缺的功用。然而，從現(xiàn)實情況看，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)有著以下不容忽視的問題：

一是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)源于政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，也強(qiáng)化政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。在行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作條件下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)呈穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)，而且?guī)в袕?qiáng)烈的地方政府行為色彩。因為此，一個行政區(qū)的“經(jīng)濟(jì)”，往往以一個區(qū)域甚至一個國家的“不經(jīng)濟(jì)”為代價。由于行政區(qū)“經(jīng)濟(jì)”的牽引，各行政區(qū)重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，區(qū)域之間在比較優(yōu)勢基礎(chǔ)上的分工和協(xié)作難以尋覓，經(jīng)濟(jì)要素資源配置效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重。

二是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)阻礙全國統(tǒng)一市場的形成和發(fā)展。經(jīng)驗表明，如果區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均收入水平相近，則區(qū)域內(nèi)的需求結(jié)構(gòu)和偏好也會相似，市場間的隔離會小，而區(qū)域內(nèi)專業(yè)化分工的機(jī)會就會增大。反過來，則會導(dǎo)致需求與供給關(guān)系的弱化。在中國，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，區(qū)域之間的利益摩擦因之激化，各級地方政府為了追求和保護(hù)自身利益，往往以行政區(qū)為依托，構(gòu)筑貿(mào)易壁壘，實行市場封鎖，阻礙經(jīng)濟(jì)要素資源的自由流動。

中國的城市化進(jìn)程，要求實現(xiàn)集約化的經(jīng)濟(jì)社會。而所謂的集約化，一是追求城市的聚集效應(yīng)，即因企業(yè)、居民的空間集中而帶來的經(jīng)濟(jì)利益或成本節(jié)約：二是追求城市的擴(kuò)散效果，即城市功能從城市向腹地的輻射。然而，在行政區(qū)經(jīng)濟(jì)條件下，行政區(qū)劃的存在會阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和發(fā)展，從而出現(xiàn)與集約化相悖的運(yùn)作態(tài)勢。

所謂經(jīng)濟(jì)區(qū)，可以理解為一種以專業(yè)化地區(qū)經(jīng)濟(jì)為特色、以中心城市為依托，在生產(chǎn)、流通等方面緊密聯(lián)系、互相協(xié)作、內(nèi)部具有很強(qiáng)經(jīng)濟(jì)集聚性的經(jīng)濟(jì)綜合體。

從空間結(jié)構(gòu)的角度看，經(jīng)濟(jì)區(qū)有三個最基本的構(gòu)成要素。

一是經(jīng)濟(jì)中心。任何一個經(jīng)濟(jì)區(qū)都必然有自己的經(jīng)濟(jì)中心，并往往是一個大城市或一組城市。經(jīng)濟(jì)中心是經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，其集聚和輻射效果對整個經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響。舉例來講，中國最大的廣域經(jīng)濟(jì)區(qū)――長江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)就以上海或者說以由滬、寧、蘇、錫、常、杭等城市組成的城市群為核心。長江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的成長，在相當(dāng)大的程度上依賴于這一城市群本身的成長以及城市群對周邊地區(qū)的輻射和牽引。

二是經(jīng)濟(jì)腹地。經(jīng)濟(jì)腹地是一個與經(jīng)濟(jì)中心或中心城市相對應(yīng)的概念。其內(nèi)涵是經(jīng)濟(jì)中心的吸收和輻射能力能夠達(dá)到并能促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地域范圍。如果沒有經(jīng)濟(jì)腹地，經(jīng)濟(jì)中心也就失去了賴以存在的基礎(chǔ)，而沒有經(jīng)濟(jì)腹地，也就無所謂經(jīng)濟(jì)中心。以上海為例，其狹域經(jīng)濟(jì)腹地是上海市域，而其廣域經(jīng)濟(jì)腹地則是整個長江三角洲地區(qū)。

三是經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)聯(lián)系既包括經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)商品流通、技術(shù)協(xié)作、資金融通、信息傳遞，．也包括經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)和通訊網(wǎng)絡(luò)。一般來講，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越緊密，經(jīng)濟(jì)區(qū)的一體化程度也就越高。

問題是，經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)常要跨越行政區(qū)的界限。以長江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)為例，這一經(jīng)濟(jì)區(qū)就包容了上海、江蘇、浙江三個省級行政區(qū)。應(yīng)該說，區(qū)內(nèi)各行政區(qū)在經(jīng)濟(jì)一體化方面已達(dá)到很高的程度，然而，就是在這一經(jīng)濟(jì)區(qū)，也存在經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)關(guān)系上的分歧和矛盾，如各行政區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)，整體優(yōu)勢發(fā)揮不夠；外向型經(jīng)濟(jì)各自為政，各有各的開發(fā)區(qū)，各有各的特殊政策：商品、服務(wù)、資本的流動受非市場因素的影響，等等。

在行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)關(guān)系方面，有這樣四點值得注意。

一是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)具有自然經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)的特點，而經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)則取向市場經(jīng)濟(jì)和商品經(jīng)濟(jì)。

二是行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)不是一對一的關(guān)系，行政區(qū)在很大程度上源于政治統(tǒng)治和行政管理，經(jīng)濟(jì)區(qū)則以社會化大生產(chǎn)、分工和比較優(yōu)勢為前提，經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)常要跨越幾個行政區(qū)。

三是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)取向地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)則以一個更大的地域甚或整個國家的利益為著力點。

四是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)有自己特定的邊界，而且相對穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)區(qū)則可能因為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)中心輻射能力的提升而擴(kuò)張其邊界。

經(jīng)濟(jì)中心是城市圈經(jīng)濟(jì)的核心

由此看來，行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)系整合不是一件容易的事情。如果行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心是同一個城市，行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)的沖突就會少許多。然而，情況經(jīng)常是相反。

按照一般的理解，南京應(yīng)該是江蘇的經(jīng)濟(jì)中心，然而，許許多多的研究表明，上海對蘇州、無錫等城市的吸引能力、輻射能力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于南京的相應(yīng)能力。

這樣就面臨一個非常難以求解的問題，江蘇的經(jīng)濟(jì)布局是以南京為中心，還是以上海為中心?如果以上海為中心，那么，江蘇的交通布局至少應(yīng)該有南京、上海兩個點，江蘇的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)該取向與上海互補(bǔ)，而不是同構(gòu)，南京的機(jī)場也就沒有必要搞到現(xiàn)在這樣的規(guī)模。

同樣的問題也出現(xiàn)在北京和天津之間。歷史上，天津是華北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心和工商業(yè)大城市，而北京作為政治、文化中心，則是一個消費(fèi)性城市，在經(jīng)濟(jì)上，京津兩市曾表現(xiàn)出很強(qiáng)的相互依存關(guān)系。

建國后，北京在“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”的方針指導(dǎo)下，大力發(fā)展工業(yè)。因此，在一個相當(dāng)長的時期里，京津冀地區(qū)新建的大型工業(yè)項目主要集中在北京。結(jié)果，北京的經(jīng)濟(jì)實力超過天津，兩個經(jīng)濟(jì)中心的格局因之浮現(xiàn)。特別是近在咫尺的兩個城市在功能上缺乏明確的分工，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也基本雷同，兩個城市的發(fā)展都受影響。

京津兩大城市之間的合理分工與協(xié)作關(guān)系問題，在學(xué)術(shù)界和規(guī)劃部門已提出多年，在不同層次上也作過不少研究，但問題一直沒有得到妥善解決，其原因主要還在行政區(qū)的束縛。在京津冀經(jīng)濟(jì)區(qū)中，北京與唐山、天津與唐山之間的關(guān)系相對較易協(xié)調(diào)，而北京、天津兩大城市則因為同屬中央直轄市，平起平坐，又各有各的利益考慮，協(xié)調(diào)起來頗為困難。在這方面，海港問題是一個比較典型的例子。塘沽港本來應(yīng)作為京津兩個城市共同的出海門戶，但由于塘沽港行政上歸天津，北京在利用港口上有所顧忌，就另找出海口，先是和秦皇島搞聯(lián)合，后來又轉(zhuǎn)向與唐山聯(lián)合興建京唐港。應(yīng)該說，這既不經(jīng)濟(jì)，又不合理，一方面，塘沽港的功能難以充分發(fā)揮；另一方面，北京的港口運(yùn)用成本很高。

近年來，珠江三角洲、長江三角洲等地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要快于京津冀地區(qū)。其中原因很多，但很多專家認(rèn)為京津兩大城市沒有協(xié)調(diào)發(fā)展、攜手共進(jìn)不能不說是一個重要原因。

從空間結(jié)構(gòu)的角度看，經(jīng)濟(jì)區(qū)有三個最基本的構(gòu)成要素。

一是經(jīng)濟(jì)中心。任何一個經(jīng)濟(jì)區(qū)都必然有自己的經(jīng)濟(jì)中心，并往往是一個大城市或一組城市。經(jīng)濟(jì)中心是經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，其集聚和輻射效果對整個經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響。舉例來講，中國最大的廣域經(jīng)濟(jì)區(qū)――長江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)就以上海或者說以由滬、寧、蘇、錫、常、杭等城市組成的城市群為核心。長江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的成長，在相當(dāng)大的程度上依賴于這一城市群本身的成長以及城市群對周邊地區(qū)的輻射和牽引。

二是經(jīng)濟(jì)腹地。經(jīng)濟(jì)腹地是一個與經(jīng)濟(jì)中心或中心城市相對應(yīng)的概念。其內(nèi)涵是經(jīng)濟(jì)中心的吸收和輻射能力能夠達(dá)到并能促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地域范圍。如果沒有經(jīng)濟(jì)腹地，經(jīng)濟(jì)中心也就失去了賴以存在的基礎(chǔ)，而沒有經(jīng)濟(jì)腹地，也就無所謂經(jīng)濟(jì)中心。以上海為例，其狹域經(jīng)濟(jì)腹地是上海市域，而其廣域經(jīng)濟(jì)腹地則是整個長江三角洲地區(qū)。

三是經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)聯(lián)系既包括經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)商品流通、技術(shù)協(xié)作、資金融通、信息傳遞，．也包括經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)和通訊網(wǎng)絡(luò)。一般來講，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越緊密，經(jīng)濟(jì)區(qū)的一體化程度也就越高。

問題是，經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)常要跨越行政區(qū)的界限。以長江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)為例，這一經(jīng)濟(jì)區(qū)就包容了上海、江蘇、浙江三個省級行政區(qū)。應(yīng)該說，區(qū)內(nèi)各行政區(qū)在經(jīng)濟(jì)一體化方面已達(dá)到很高的程度，然而，就是在這一經(jīng)濟(jì)區(qū)，也存在經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)關(guān)系上的分歧和矛盾，如各行政區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)，整體優(yōu)勢發(fā)揮不夠；外向型經(jīng)濟(jì)各自為政，各有各的開發(fā)區(qū)，各有各的特殊政策：商品、服務(wù)、資本的流動受非市場因素的影響，等等。

在行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)關(guān)系方面，有這樣四點值得注意。

一是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)具有自然經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)的特點，而經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)則取向市場經(jīng)濟(jì)和商品經(jīng)濟(jì)。

二是行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)不是一對一的關(guān)系，行政區(qū)在很大程度上源于政治統(tǒng)治和行政管理，經(jīng)濟(jì)區(qū)則以社會化大生產(chǎn)、分工和比較優(yōu)勢為前提，經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)常要跨越幾個行政區(qū)。

三是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)取向地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)則以一個更大的地域甚或整個國家的利益為著力點。

四是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)有自己特定的邊界，而且相對穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)區(qū)則可能因為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)中心輻射能力的提升而擴(kuò)張其邊界。

經(jīng)濟(jì)中心是城市圈經(jīng)濟(jì)的核心

由此看來，行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)系整合不是一件容易的事情。如果行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心是同一個城市，行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)的沖突就會少許多。然而，情況經(jīng)常是相反。

按照一般的理解，南京應(yīng)該是江蘇的經(jīng)濟(jì)中心，然而，許許多多的研究表明，上海對蘇州、無錫等城市的吸引能力、輻射能力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于南京的相應(yīng)能力。

這樣就面臨一個非常難以求解的問題，江蘇的經(jīng)濟(jì)布局是以南京為中心，還是以上海為中心?如果以上海為中心，那么，江蘇的交通布局至少應(yīng)該有南京、上海兩個點，江蘇的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)該取向與上海互補(bǔ)，而不是同構(gòu)，南京的機(jī)場也就沒有必要搞到現(xiàn)在這樣的規(guī)模。

同樣的問題也出現(xiàn)在北京和天津之間。歷史上，天津是華北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心和工商業(yè)大城市，而北京作為政治、文化中心，則是一個消費(fèi)性城市，在經(jīng)濟(jì)上，京津兩市曾表現(xiàn)出很強(qiáng)的相互依存關(guān)系。

建國后，北京在“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”的方針指導(dǎo)下，大力發(fā)展工業(yè)。因此，在一個相當(dāng)長的時期里，京津冀地區(qū)新建的大型工業(yè)項目主要集中在北京。結(jié)果，北京的經(jīng)濟(jì)實力超過天津，兩個經(jīng)濟(jì)中心的格局因之浮現(xiàn)。特別是近在咫尺的兩個城市在功能上缺乏明確的分工，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也基本雷同，兩個城市的發(fā)展都受影響。

京津兩大城市之間的合理分工與協(xié)作關(guān)系問題，在學(xué)術(shù)界和規(guī)劃部門已提出多年，在不同層次上也作過不少研究，但問題一直沒有得到妥善解決，其原因主要還在行政區(qū)的束縛。在京津冀經(jīng)濟(jì)區(qū)中，北京與唐山、天津與唐山之間的關(guān)系相對較易協(xié)調(diào)，而北京、天津兩大城市則因為同屬中央直轄市，平起平坐，又各有各的利益考慮，協(xié)調(diào)起來頗為困難。在這方面，海港問題是一個比較典型的例子。塘沽港本來應(yīng)作為京津兩個城市共同的出海門戶，但由于塘沽港行政上歸天津，北京在利用港口上有所顧忌，就另找出海口，先是和秦皇島搞聯(lián)合，后來又轉(zhuǎn)向與唐山聯(lián)合興建京唐港。應(yīng)該說，這既不經(jīng)濟(jì)，又不合理，一方面，塘沽港的功能難以充分發(fā)揮；另一方面，北京的港口運(yùn)用成本很高。

近年來，珠江三角洲、長江三角洲等地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要快于京津冀地區(qū)。其中原因很多，但很多專家認(rèn)為京津兩大城市沒有協(xié)調(diào)發(fā)展、攜手共進(jìn)不能不說是一個重要原因。

從空間結(jié)構(gòu)的角度看，經(jīng)濟(jì)區(qū)有三個最基本的構(gòu)成要素。

一是經(jīng)濟(jì)中心。任何一個經(jīng)濟(jì)區(qū)都必然有自己的經(jīng)濟(jì)中心，并往往是一個大城市或一組城市。經(jīng)濟(jì)中心是經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，其集聚和輻射效果對整個經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響。舉例來講，中國最大的廣域經(jīng)濟(jì)區(qū)――長江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)就以上海或者說以由滬、寧、蘇、錫、常、杭等城市組成的城市群為核心。長江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的成長，在相當(dāng)大的程度上依賴于這一城市群本身的成長以及城市群對周邊地區(qū)的輻射和牽引。

二是經(jīng)濟(jì)腹地。經(jīng)濟(jì)腹地是一個與經(jīng)濟(jì)中心或中心城市相對應(yīng)的概念。其內(nèi)涵是經(jīng)濟(jì)中心的吸收和輻射能力能夠達(dá)到并能促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地域范圍。如果沒有經(jīng)濟(jì)腹地，經(jīng)濟(jì)中心也就失去了賴以存在的基礎(chǔ)，而沒有經(jīng)濟(jì)腹地，也就無所謂經(jīng)濟(jì)中心。以上海為例，其狹域經(jīng)濟(jì)腹地是上海市域，而其廣域經(jīng)濟(jì)腹地則是整個長江三角洲地區(qū)。

三是經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)聯(lián)系既包括經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)商品流通、技術(shù)協(xié)作、資金融通、信息傳遞，．也包括經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)和通訊網(wǎng)絡(luò)。一般來講，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越緊密，經(jīng)濟(jì)區(qū)的一體化程度也就越高。

問題是，經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)常要跨越行政區(qū)的界限。以長江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)為例，這一經(jīng)濟(jì)區(qū)就包容了上海、江蘇、浙江三個省級行政區(qū)。應(yīng)該說，區(qū)內(nèi)各行政區(qū)在經(jīng)濟(jì)一體化方面已達(dá)到很高的程度，然而，就是在這一經(jīng)濟(jì)區(qū)，也存在經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)關(guān)系上的分歧和矛盾，如各行政區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)，整體優(yōu)勢發(fā)揮不夠；外向型經(jīng)濟(jì)各自為政，各有各的開發(fā)區(qū)，各有各的特殊政策：商品、服務(wù)、資本的流動受非市場因素的影響，等等。

在行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)關(guān)系方面，有這樣四點值得注意。

一是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)具有自然經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)的特點，而經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)則取向市場經(jīng)濟(jì)和商品經(jīng)濟(jì)。

二是行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)不是一對一的關(guān)系，行政區(qū)在很大程度上源于政治統(tǒng)治和行政管理，經(jīng)濟(jì)區(qū)則以社會化大生產(chǎn)、分工和比較優(yōu)勢為前提，經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)常要跨越幾個行政區(qū)。

三是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)取向地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)則以一個更大的地域甚或整個國家的利益為著力點。

四是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)有自己特定的邊界，而且相對穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)區(qū)則可能因為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)中心輻射能力的提升而擴(kuò)張其邊界。

經(jīng)濟(jì)中心是城市圈經(jīng)濟(jì)的核心

由此看來，行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)系整合不是一件容易的事情。如果行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心是同一個城市，行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)的沖突就會少許多。然而，情況經(jīng)常是相反。

按照一般的理解，南京應(yīng)該是江蘇的經(jīng)濟(jì)中心，然而，許許多多的研究表明，上海對蘇州、無錫等城市的吸引能力、輻射能力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于南京的相應(yīng)能力。

這樣就面臨一個非常難以求解的問題，江蘇的經(jīng)濟(jì)布局是以南京為中心，還是以上海為中心?如果以上海為中心，那么，江蘇的交通布局至少應(yīng)該有南京、上海兩個點，江蘇的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)該取向與上海互補(bǔ)，而不是同構(gòu)，南京的機(jī)場也就沒有必要搞到現(xiàn)在這樣的規(guī)模。

同樣的問題也出現(xiàn)在北京和天津之間。歷史上，天津是華北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心和工商業(yè)大城市，而北京作為政治、文化中心，則是一個消費(fèi)性城市，在經(jīng)濟(jì)上，京津兩市曾表現(xiàn)出很強(qiáng)的相互依存關(guān)系。

建國后，北京在“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”的方針指導(dǎo)下，大力發(fā)展工業(yè)。因此，在一個相當(dāng)長的時期里，京津冀地區(qū)新建的大型工業(yè)項目主要集中在北京。結(jié)果，北京的經(jīng)濟(jì)實力超過天津，兩個經(jīng)濟(jì)中心的格局因之浮現(xiàn)。特別是近在咫尺的兩個城市在功能上缺乏明確的分工，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也基本雷同，兩個城市的發(fā)展都受影響。

京津兩大城市之間的合理分工與協(xié)作關(guān)系問題，在學(xué)術(shù)界和規(guī)劃部門已提出多年，在不同層次上也作過不少研究，但問題一直沒有得到妥善解決，其原因主要還在行政區(qū)的束縛。在京津冀經(jīng)濟(jì)區(qū)中，北京與唐山、天津與唐山之間的關(guān)系相對較易協(xié)調(diào)，而北京、天津兩大城市則因為同屬中央直轄市，平起平坐，又各有各的利益考慮，協(xié)調(diào)起來頗為困難。在這方面，海港問題是一個比較典型的例子。塘沽港本來應(yīng)作為京津兩個城市共同的出海門戶，但由于塘沽港行政上歸天津，北京在利用港口上有所顧忌，就另找出海口，先是和秦皇島搞聯(lián)合，后來又轉(zhuǎn)向與唐山聯(lián)合興建京唐港。應(yīng)該說，這既不經(jīng)濟(jì)，又不合理，一方面，塘沽港的功能難以充分發(fā)揮；另一方面，北京的港口運(yùn)用成本很高。

近年來，珠江三角洲、長江三角洲等地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要快于京津冀地區(qū)。其中原因很多，但很多專家認(rèn)為京津兩大城市沒有協(xié)調(diào)發(fā)展、攜手共進(jìn)不能不說是一個重要原因。