地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

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地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡（unevendevelopment）是世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的重要現(xiàn)象，特別是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型或經(jīng)濟(jì)起飛時期更是一個普遍性規(guī)律。在我國改革開放的過程中，也伴生著一系列不平衡、不協(xié)調(diào)問題，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡已是一個不爭的事實(shí)。東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的不斷擴(kuò)大及由此引起的地區(qū)經(jīng)濟(jì)的非協(xié)調(diào)發(fā)展已成為社會各方面普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問題。國內(nèi)外不少學(xué)者對我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距問題進(jìn)行過較全面、多視角的探討。本文則專門從財(cái)政的角度來分析我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距擴(kuò)大的原因及其后果，并尋求促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政政策。一、我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的實(shí)證分析表1“三大地帶”人均GDP及差距變動情況年份東部地區(qū)人均GDP／元中部地區(qū)人均GDP／元西部地區(qū)人均GDP／元中部同東部相對差距％西部同東部相對差距％19781980198619871988198919901992199319941995463.71145.61683.11864.31963.92259.13032.64081.65420.86777.46777.4310.1386.2771.21074.71263.81178.61358.21712.12206.82891.43690.7250.8313.9616.8881.1967.21078.11202.91518.41886.92391.62945.333.132.232.736.136.735.639.943.545.946.745.745.944.946.247.748.145.146.849.953.855.956.5資料來源：根據(jù)《全國各省、自治區(qū)、直轄市歷史統(tǒng)計(jì)資料匯編》（1949－1989）、《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》（1996）有關(guān)資料計(jì)算。本表的價格均為當(dāng)年價格。中共十一屆三中全會的召開，確定了我國改革開放的基本方針。由于中國地域遼闊，情況千差萬別，為慎重起見，我國的對外開放并不是在一夜之間各地全面實(shí)行的，而是采取了從點(diǎn)到面、逐步推進(jìn)的戰(zhàn)略。首先實(shí)行的是沿海特區(qū)，然后是沿海開發(fā)城市，再到長江三角洲、珠江三角洲等沿海地帶，現(xiàn)在正在向內(nèi)地推進(jìn)，與開放相伴隨，沿海地區(qū)的對內(nèi)改革也較中西部等內(nèi)陸地區(qū)起步早、步伐快。為充分發(fā)揮東部地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，國家還對東部地區(qū)實(shí)行了政策傾斜，東部地區(qū)借助已有的經(jīng)濟(jì)技術(shù)基礎(chǔ)，在政策傾斜的條件下，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，同時拉開了同中西部地區(qū)的差距。衡量地區(qū)間發(fā)展差距的指標(biāo)有很多，但最能反映一個國家或地區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展程度的指標(biāo)則是GDP。因此，我們將對各地的GDP作多視角的分析和考察，并由此判斷地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距及走勢。1．“三大地帶”人均GDP差距不斷擴(kuò)大。人均GDP是反映一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的最重要的指標(biāo)。我們?nèi)绻萌司鵊DP的相對差距（相對差距＝（1－小值大值）×100％）作為衡量地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變動方向和強(qiáng)度的依據(jù)，則可以從表1得出一個基本結(jié)論：三大地帶各自的人均GDP都成倍迅速增長，但中西部同東部相比，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之差距卻在急劇擴(kuò)大。從表1不難看出，三大地帶的人均GDP無論是絕對差距還是相對差距都十分明顯，而且呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大趨勢。在1978－1995年的18年中，中部同東部人均GDP的絕對差距由1978年153元擴(kuò)大到1995年的3987元，擴(kuò)幅達(dá)20倍，相對差距由1978年的33.1％擴(kuò)大到1995年的45.5％，擴(kuò)幅達(dá)12.4個百分點(diǎn)；西部同東部人均GDP的絕對差距由1978年的213元擴(kuò)大到1995年的3832元，擴(kuò)幅達(dá)18倍，相對差距則由1978年的45.9％擴(kuò)大到1995年的56.5％，擴(kuò)幅達(dá)11.6個百分點(diǎn)。特別是1991年以后，差距擴(kuò)大的態(tài)勢又有所強(qiáng)化，僅5年內(nèi)中，西部同東部的相對差距擴(kuò)幅就分別達(dá)9.9個百分點(diǎn)和11.4個百分點(diǎn)。2．中國人均GDP的地區(qū)差遠(yuǎn)高于國際水平。為了判斷中國地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距是否過大或過小，除了進(jìn)行縱向歷史比較與發(fā)展分析之外，還需作國際范圍的比較。在進(jìn)行比較時，我們雖然會遇到統(tǒng)計(jì)口徑及總?cè)丝谝?guī)模和國土面積差異較大的困難，也許存在一些誤差和遺漏，但這種國際比較畢竟給我們提供了一個參考系。表2人均GDP（或人均收入）地區(qū)差距的國際比較國別年份最大值／最小值（倍）相對差異系數(shù)（％）中國前南斯拉夫希臘德國韓國意大利英國美國澳大利亞印度尼西亞19931988198819881985198819881983197819839.57.81.691.931.532.341.631.431.135.3070.953.610.013.014.826.015.011.14.745.8從表2可以看出，中國人均GDP的地區(qū)差距不僅遠(yuǎn)高于美國、德國這樣的發(fā)達(dá)國家，也高于印度尼西亞這樣的發(fā)展中國家，甚至比分裂前的南斯拉夫還要大，由此可見一斑。因此，對正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和體制變革時期的中國政府來說，縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距已是一個刻不容緩的重要問題。3．中西部的地均GDP水平也明顯低于東部地區(qū)。中國各地的人口密度差別甚大，所以用區(qū)域人均GDP未能全面反映我國的區(qū)域差距問題。當(dāng)我們把目光移向地域GDP時，我國區(qū)域差距的圖象就更加清楚。地均GDP是一個反映產(chǎn)值密度及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平的極好指標(biāo)，它比人均GDP更能反映一個區(qū)域的發(fā)展程度和經(jīng)濟(jì)集中程度。表3反映了1995年以來中國地均GDP差距不斷擴(kuò)大的情況。表3中國地均GDP的差距及變動情況（1984－1994）地均GDP（萬元／平方公里）地均增長率1984199410年（倍）年均％東部地區(qū)中部地區(qū)西部地區(qū)29.78.12.0204.943.512.05.904.375.0021.318.319.6資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》（1985－1995）有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而得。我們從表3不難得出兩個基本結(jié)論：一是我國地帶和地域間的經(jīng)濟(jì)集中度存在著巨大的差異，1994年東部地區(qū)的地均GDP分別是中部地區(qū)和西部地區(qū)的4.71倍和17.1倍，差距之大遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人均GDP；二是地帶和區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)集中程度明顯擴(kuò)大，1984年東部地區(qū)每平方公里GDP分別為中部地區(qū)的3.67倍和西部地區(qū)的14.85倍，1994年就分別擴(kuò)大到了4.71倍和17.1倍。4．中西部地區(qū)GDP份額在不斷下降。在全國經(jīng)濟(jì)都有較大增長的同時，由于東部沿海地區(qū)得天獨(dú)厚的條件、較好的投資環(huán)境和有利的經(jīng)濟(jì)政策，致使東部沿海地區(qū)發(fā)展更快，從而在共同發(fā)展的基礎(chǔ)上，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距又有所擴(kuò)大，其典型必須就是沿海地區(qū)在GDP中的份額上升，而中西部地區(qū)所占份額下降（見表4）。表4中國地區(qū)間GDP份額的變化（1984－1994）GDP（億元）年均增長率％占GDP份額增減百分比％1984199419841994東部地區(qū)中部地區(qū)西部地區(qū)385兔媽媽工作室0110912660812415656321.318.419.753.131.815.158.427.214.4+5.3-4.6-0.7資料來源：同表3。從表4中可以明顯看出，盡管我國三大地帶經(jīng)濟(jì)10多年來都在快速增長，但各個地帶在GDP的份額發(fā)生了不小變化，東部地區(qū)上升了5.3個百分點(diǎn)，而中西部分別下降了4.7個百分點(diǎn)和0.7個百分點(diǎn)。至此，我們可以得出一個重要結(jié)論：我國東部與中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距確實(shí)擴(kuò)大了。二、我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距擴(kuò)大的財(cái)政因素關(guān)于我國地區(qū)差距擴(kuò)大問題的原因，國內(nèi)外許多學(xué)者有諸多不同的解釋，如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆遜（J·Williamson）從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段方面提出了經(jīng)濟(jì)增長與區(qū)域平衡之間呈“倒U型”曲線，國內(nèi)學(xué)者胡鞍鋼認(rèn)為是國家的宏觀政策向某些地區(qū)傾斜導(dǎo)致了地區(qū)差距不斷擴(kuò)大，林毅夫則認(rèn)為，中國地區(qū)間發(fā)展差距拉大的主要原因是傳統(tǒng)的宏觀經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)環(huán)境仍在起著一定作用。我們認(rèn)為，造成我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的主要因素，是內(nèi)在經(jīng)濟(jì)規(guī)律，市場作用和政府政策等方面，而國家財(cái)政又是履行政府政策和職能的重要手段，因此，從財(cái)政視角分析地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距擴(kuò)大的原因有著重要意義。那么，導(dǎo)致我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距擴(kuò)大的財(cái)政原因是什么呢？1．固定資產(chǎn)投資水平的區(qū)域差異是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距擴(kuò)大的直接原因。資金投入的增長及其區(qū)際流動對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要的影響。一般人均投資水平高的地區(qū)，其人均GDP和人均收入也比較高；反之亦然。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心開始東移，由此決定了國家投資的地區(qū)布局必然向東部地區(qū)傾斜。國家雖然在“八五”期間有意識地在中西部地區(qū)新建了一批重點(diǎn)投資項(xiàng)目，如京九鐵路、南昆鐵路和三峽工程等，但是，從國家所掌握的固定資產(chǎn)投資（包括國家預(yù)算內(nèi)和銀行貸款）的地區(qū)分布來看，1981－1995年，東部地區(qū)國有單位固定資產(chǎn)占全國的比重由45.9％上升到54.27％，中部地區(qū)由27.8％下降到24.54％，西部地區(qū)由17.49％下降到14.27％。在這期間，東部地區(qū)的投資上升了8.36個百分點(diǎn)，而中西部地區(qū)則分別下降了3.44和3.22個百分點(diǎn)。1995年中央在北京的人均投資達(dá)844元，而在貴州只有48元，兩者相差17.6倍。還有一個值得注意的現(xiàn)象就是改革以來國有經(jīng)濟(jì)投資和國家預(yù)算內(nèi)投資份額不斷下降，在全社會固定資產(chǎn)投資中，國有經(jīng)濟(jì)單位的份額，由1978年的86.4％下降到1995年的54.4％，下降了32個百分點(diǎn)；國家預(yù)算內(nèi)投資的比重更是直線下降，由1978年的62.2％下降到1995年的3.2％，下降了近60個百分點(diǎn)。顯然，投資主體多元化和資金市場化趨勢有利于非國有經(jīng)濟(jì)比重較大的東部地區(qū)而不利于國有經(jīng)濟(jì)份額較大的中西部地區(qū)，由此我們不難得出一個基本的結(jié)論：國家投資重點(diǎn)的東移，勢必對國有企業(yè)比重相對較大又長期依靠國家資金投入的中西部地區(qū)產(chǎn)生十分不利的影響并將拉大同東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。2．“兩個比重”的下降直接弱化了中央政府對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的宏觀調(diào)控能力。這里講的“兩個比重”是指財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政占GDP的比重。改革開放以來，隨著以“放權(quán)讓利”為基本思路的經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，國民收入分配格局發(fā)生了重大變化，即國民收入由集資于國轉(zhuǎn)向藏富于民，資金配置也由財(cái)政主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)型，國家的財(cái)政收入特別是中央財(cái)政收入越來越“相對貧困化”，收入占GDP的比重一年比一年小，已從1978年為31.2％下降到1996年的10.9％，17年內(nèi)下降了20個百分點(diǎn)。中央財(cái)政收入占GDP的比重也急劇下滑，1990年我國扣除債務(wù)收入后的中央財(cái)政收入占GDP的比重的僅為7.2％，1993年下降到3.1％，1994年分稅制改革以后稍有回升，也僅為4％左右。這一比重不僅遠(yuǎn)低于目前絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的水平，也低于絕大多數(shù)發(fā)展中國家的水平。據(jù)世界銀行的報告，一些國家1989年中央財(cái)政收入占GDP的比重情況是：印度為15.4％，印度尼西亞為8.4％，美國為20.1％，法國為40.9％，德國為29％。國家財(cái)政特別是中央財(cái)政是中央宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，財(cái)政收入的匱乏致使中央政府在調(diào)控地區(qū)發(fā)展差距上缺少必要的財(cái)力基礎(chǔ)。由于中央財(cái)政的困難，中央政府已很難運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付手段在一國范圍內(nèi)對不同收入水平的地區(qū)進(jìn)行再分配，也就是說，中央財(cái)政對抑制發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)在人均GDP和人均投資額方面的巨大差距所起的作用已相當(dāng)有限。這也正是我們這些所來反復(fù)強(qiáng)調(diào)要逐漸縮小地區(qū)差距而實(shí)踐的結(jié)果又是地區(qū)發(fā)展差距越拉越大的根本原因所在。3．不平等、不規(guī)范的財(cái)稅政策也不利于中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我們從兩個方面來分析：（1）1994年工商稅制改革和分稅制改革以前，我國財(cái)稅制度既不規(guī)范也不統(tǒng)一，相對落后的中西部地區(qū)的賦稅反而高于較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，東部沿海地區(qū)的迅速發(fā)展在很大程度上得益于政府優(yōu)惠的稅收政策。中國政府在1980年設(shè)立了深圳等4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)，1984年又在沿海地區(qū)開發(fā)了14個城市，給了這些地區(qū)較大的財(cái)政、稅收、投資決策權(quán)和利用外資審批權(quán)等。如在特區(qū)投資的外資生產(chǎn)性企業(yè)可以享受到“免二減三”的所得稅優(yōu)惠，即使征所得稅，稅率也僅為15％。另外，特區(qū)內(nèi)外資企業(yè)還不受進(jìn)口許可證管制，機(jī)器設(shè)備、其他原料的進(jìn)口及產(chǎn)品的出口均免征關(guān)稅。顯然，這樣的稅收優(yōu)惠政策強(qiáng)化了東部地區(qū)特別是沿海地區(qū)的“積聚效應(yīng)”，使得沿海地區(qū)具有了更強(qiáng)的比較優(yōu)勢，加大了東西部地區(qū)的差距。也許在經(jīng)濟(jì)特區(qū)開發(fā)初期是必要的，但是，當(dāng)特區(qū)已經(jīng)啟動并有了一定的發(fā)展以后，繼續(xù)這些稅收優(yōu)惠政策對于中西部地區(qū)和經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)來說就很不公平了。而且，由于特區(qū)和沿海城市的這些稅收優(yōu)惠政策，使得本來要擴(kuò)散的工業(yè)反而繼續(xù)留在特區(qū)和沿海城市，這無疑延緩了經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散過程和弱化了經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散效應(yīng)，也就是延緩了中西部地區(qū)和貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)機(jī)。（2）平等競爭、公平稅負(fù)是我國1994年財(cái)稅改革的一個最基本原則，但在具體執(zhí)行中又偏離了這一原則。比如，分稅制改革就因?yàn)楸Ａ袅素?cái)政包干體制下的地方既得利益，沒有對地區(qū)橫向分配作出合理的調(diào)整而未能達(dá)到協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。1994年的分稅制改革中央在參與地方收入分成上采取一切切的做法，以1993年為基數(shù)，每年維持1:0.3的增量返還，稅收增量返還的比例沒有地區(qū)差距。東部沿海地區(qū)擴(kuò)張基數(shù)的能力遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)，中西部各省財(cái)政收入基數(shù)低、增長慢，獲得的稅收返還量也就小。1992－1994年，廣東等三個發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力年均增長33％，比增長最低的貴州等三個不發(fā)達(dá)地區(qū)高出18個百分點(diǎn)，比安徽等三個農(nóng)業(yè)大省高出11個百分點(diǎn)，比全國地方平均水平高出7個百分點(diǎn)。這種不合理的稅收返還政策對地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距實(shí)際上是起了“逆向調(diào)節(jié)”的作用。4．各地區(qū)之間的公共服務(wù)水平相差懸殊。這既是社會分配不公的表現(xiàn)，又是造成我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展失衡的重要因素。長期以來，由于歷史的因素和現(xiàn)實(shí)的種種原因，我國地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)水平差距極大，特別是改革開放以后，經(jīng)濟(jì)利益格局發(fā)生了很大的變化，各地的財(cái)政狀況也出現(xiàn)了分化的格局，即明顯的貧富不均。財(cái)力狀況決定了公共服務(wù)水平，貧富不均的財(cái)力必然使得各地對社會公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)改善及其他相關(guān)的投入存在較大的差異，致使各地區(qū)的公共服務(wù)水平較過去又有了進(jìn)一步拉大，地區(qū)社會成員間機(jī)會不均等、公共服務(wù)水平大相徑庭的現(xiàn)象亦有了新的發(fā)展。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，良好的公共服務(wù)和公共設(shè)施是吸引人才和資金流入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，改革開放以來東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展在很大程度上正是得益于政府提供了良

的公共服務(wù)（如較高的教育水平、較發(fā)的醫(yī)療條件等）和較發(fā)達(dá)的公共設(shè)施（如通信、道路等），而中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距與東部地區(qū)越拉越大，也在相當(dāng)程度上也正是因?yàn)榈胤截?cái)力匱乏而無力提供公共服務(wù)和公共設(shè)施。5．中西部地區(qū)的財(cái)政供養(yǎng)人口太多、負(fù)擔(dān)過重也在相當(dāng)程度上拖累了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政基本上屬于“吃飯財(cái)政”，機(jī)構(gòu)重疊，“吃皇糧”者眾多，增長過猛，直接導(dǎo)致了地方財(cái)政支出增長過快。這是地方財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的直接原因。機(jī)構(gòu)臃腫、負(fù)擔(dān)繁重問題在全國都存在，但中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)更為突出，解決問題的難度越來越大。究其原因，一是改革以來雖一直強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)精簡，但措施不力，中央政府機(jī)構(gòu)異常龐大，且要求地方與中國部門一一對應(yīng)，省區(qū)政府無權(quán)增減或者合并有關(guān)對口機(jī)構(gòu)，再加上大中專學(xué)生分配及軍轉(zhuǎn)業(yè)安置的壓力，由財(cái)政負(fù)擔(dān)的機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量急劇增加；二是中西部不少地區(qū)非國有經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)或國有企業(yè)效益欠佳，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯滯后，就業(yè)渠道過于單一，因此，大家拼命往行政事業(yè)單位擠，人員分流難度甚大，越窮的地方人們越不愿意離開機(jī)關(guān)；三是東部沿海地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好和人口稠密等原因，完成同等社會服務(wù)的單位成本較小，或已超過單位成本的邊際遞增階段，而中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)為提供大致相等的社會絕對服務(wù)水平，要占用更大的財(cái)力支出份額，并且由于自然環(huán)境、人口及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面原因，其單位成本正處在邊際遞增階段，這無疑加大了中西部地區(qū)的財(cái)政壓力。由此不難理解中西部地區(qū)行政帶來單位就業(yè)比重為什么遠(yuǎn)高于全國平均水平，政府背的包袱為什么越來越重。三、運(yùn)用財(cái)政手段縮小地區(qū)差距的外國經(jīng)驗(yàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是全球性現(xiàn)象，無論哪個國家，在縮小地區(qū)發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展過程中都十分重視財(cái)政手段的運(yùn)用。1．運(yùn)用規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度來實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，平衡各地區(qū)的公共服務(wù)水平。規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度是所有國家縮小地區(qū)間發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平均等化的基本手段。例如，美國財(cái)政由聯(lián)邦、州和地方三級獨(dú)立財(cái)政組成。1992年，美國三級財(cái)政收入分別占全國財(cái)政收入的57％、25.9％和17.1％。由于財(cái)政收入大部分集中在聯(lián)邦，而許多公共服務(wù)項(xiàng)目如教育、公共衛(wèi)生和道路建設(shè)又主要由州和地方政府承擔(dān)，因此，聯(lián)邦政府通過轉(zhuǎn)移支付的形式對州和地方政府給予財(cái)政補(bǔ)助，以增強(qiáng)州和地方提供公共服務(wù)的能力，平衡各地區(qū)的公共服務(wù)水平。德國聯(lián)邦政府也十分重視轉(zhuǎn)移支付手段的運(yùn)用，把財(cái)政支出的20％用于補(bǔ)助低于各州平均水平的窮州以支持其發(fā)展。2．各國在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展時，都對落后地區(qū)采取稅收優(yōu)惠政策。50年代中期至70年代中期，意大利為推動南方地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程，特制定了到南方新辦工廠給予10年免征利潤所得稅的優(yōu)惠政策以鼓勵企業(yè)家向南方投資。美國政府為了鼓勵資本向欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動，聯(lián)邦政府?dāng)U大州和地方政府的稅收豁免權(quán)，州政府也運(yùn)用減免稅政策，如康涅狄州對到貧困地區(qū)投資的企業(yè)減免所得稅5年，再投資繼續(xù)享受稅收優(yōu)惠。法國則在洛林、諾爾－加萊兩個重點(diǎn)地區(qū)實(shí)行“無稅特區(qū)”，即到這個兩上地區(qū)投資設(shè)廠創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會者，3年內(nèi)免征地方稅、公司稅和所得稅外，還免征勞工稅、各種社會雜稅和分?jǐn)偂?967年，巴西為鼓勵社會各方投資開發(fā)落后地區(qū)，曾在北部亞馬遜地區(qū)的瑪錙斯建立起自由貿(mào)易區(qū)，在特區(qū)內(nèi)設(shè)廠的私人企業(yè)10年內(nèi)免交所得稅，擴(kuò)大再生產(chǎn)的進(jìn)口商品免交進(jìn)口稅，從國內(nèi)其他地區(qū)購入的消費(fèi)品和材料免交商品流通稅。3．對落后地區(qū)實(shí)行企業(yè)補(bǔ)貼制度。從一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，中央政府對落后地區(qū)企業(yè)的援助大多采取補(bǔ)貼的形式。包括投資補(bǔ)貼、就業(yè)補(bǔ)貼、稅收支出和直接撥款生產(chǎn)公共產(chǎn)品等。例如，意大利在1956－1965的期間，為促進(jìn)南方地區(qū)的工業(yè)化，規(guī)定對南方新辦企業(yè)的廠房建設(shè)資金由政府補(bǔ)貼25％，購置機(jī)器設(shè)備補(bǔ)貼10％，并且為新建企業(yè)提供70％以上的優(yōu)惠貸款。此外，意大利政府還直接撥款在南方欠發(fā)達(dá)地區(qū)興建基礎(chǔ)設(shè)施，改善交通條件，創(chuàng)辦國立大學(xué)并對家庭困難的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)和提供食宿方便。英國政府自1984年起對受援地區(qū)內(nèi)的公司，每創(chuàng)造一個就業(yè)機(jī)會補(bǔ)貼3000英鎊，并對落后地區(qū)實(shí)行多種形式的資本補(bǔ)貼。美國聯(lián)邦政府為支持落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)投資且符合條件的項(xiàng)目提供大約40％的投資補(bǔ)助。4．重視對落后地區(qū)的教育投資，為其發(fā)展提供人力資源。幾乎所有的國家都意識到，缺乏高素質(zhì)的人才是欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后的深層次原因，因此，開發(fā)落后地區(qū)的人力資源是解決地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的關(guān)鍵問題。在60年代，美國南部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平要比北部地區(qū)落后得多。聯(lián)邦政府為了振興南部經(jīng)濟(jì)，滿足這些落后地區(qū)對人才的需求，大力加強(qiáng)這里的教育事業(yè)加強(qiáng)教育的首要問題是要增加教育投資。在60年代人口不到30％的落后地區(qū)所得到的聯(lián)邦教育支出竟占聯(lián)邦支出的45％。無疑，聯(lián)邦政府的教育投資傾斜政策是美國欠發(fā)達(dá)地區(qū)縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)差距的最重要因素之一。四、促進(jìn)我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政政策選擇國家“九五”規(guī)劃及2010年遠(yuǎn)景規(guī)劃和同志在黨的15大報告中都明確提出要促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，更加重視、支持中西部地區(qū)的發(fā)展，積極朝著縮小地區(qū)差距的方向努力，表明中央政府已充分認(rèn)識到中西部的發(fā)展在現(xiàn)代化建設(shè)全局中的重要地位。財(cái)政是中央政府履行其政治社會經(jīng)論促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政政策濟(jì)職能的主要手段，那么，如何通過有效的財(cái)政政策來達(dá)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展這一目標(biāo)呢？1．實(shí)行規(guī)范的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，有效地發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距中的作用。自1994年，分稅制改革在全國推行，為了減輕分稅制改革的阻力，中央不得不采取了“存量不變，增量調(diào)整”的稅收返還辦法。由于稅收返還額是依據(jù)基數(shù)法來測算的，這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)自然返還得多，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)則返還得少，所以，1994年的分稅制改革，因?yàn)檫@種不規(guī)范的稅收返還而未能發(fā)揮它在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)該起到的作用。因此，在現(xiàn)有稅收返還制度的基礎(chǔ)上，盡快建立規(guī)范化的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是當(dāng)務(wù)之急。（1）提高中央財(cái)政的汲取能力，這是建立有效的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的前提條件。中央財(cái)政在財(cái)政初次分配中應(yīng)占有較大的比重，才能保證有足夠的財(cái)力用于對地方的轉(zhuǎn)移支付，才能通過轉(zhuǎn)移支付逐步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提供社會公共服務(wù)水平，逐步縮小發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。所以，中央政府在“九五”時期應(yīng)采取各種有力措施，加大稅收征管力度，實(shí)行“完稅政策”，適當(dāng)調(diào)整國民收入分配格局，逐步提高中央財(cái)政收入所占比例。爭取在“九五”期間中央財(cái)政收入與地方財(cái)政收入之比應(yīng)達(dá)到6:4，中央財(cái)政支出與地方財(cái)政支出之比應(yīng)達(dá)到4:6。也就是說，中央應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付把三分之一的收入撥付給地方。（2）重新核定中央政府對地方政府轉(zhuǎn)移支付資金的支付方式，按照“因素法”確定中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付額。轉(zhuǎn)移支付制度的主要功能還在于平衡各地財(cái)政能力的差異，以保證各地有大致相同的條件提供大致相同的公共服務(wù)。為此，對特定地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付額的多少，必須同該地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅負(fù)高低、城市化程度、民族風(fēng)俗、人口、教育狀況和對財(cái)政支出的需求等因素相聯(lián)系，按照這些因素影響程度大小確定計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)，各地統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)分，從而確定財(cái)政支出水平。（3）建立以橫向平衡為

主的轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一般包括縱向平衡和橫向平衡，前者是上級政府對下級政府的撥款，則是保證各地方政府提供的公共服務(wù)水平基本均衡而給予的補(bǔ)助。各個國家的具體情況不同，其轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)也具有較大差異，國內(nèi)有些學(xué)者如胡鞍鋼教授認(rèn)為以縱向轉(zhuǎn)移為主益處頗多，更有利于從制度安排上幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)。但我們認(rèn)為，考慮到中國的實(shí)際情況，似應(yīng)該選擇以橫向平衡為主的轉(zhuǎn)移支付制度。這是因?yàn)槲覈?cái)政收入的集中度不是太高，中央財(cái)力十分有限。而且，一個國家內(nèi)不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異的直接表現(xiàn)就是發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入充裕，而落后地區(qū)財(cái)政狀況拮據(jù)。這是財(cái)政橫向失衡的表現(xiàn)。而與此同時，落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資支出要比發(fā)達(dá)地區(qū)需要量更大。與落后地區(qū)相比，發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政資金的邊際效用是遞減的。這就需要中央政府從整體利益出發(fā)，采取轉(zhuǎn)移支付的方法在地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)預(yù)算調(diào)劑，扶持落后地區(qū)的發(fā)展，增加財(cái)政資金的邊際效用，以實(shí)現(xiàn)橫向均衡目標(biāo)。（4）把建立轉(zhuǎn)移支付制度和推進(jìn)國有企業(yè)改革有機(jī)地結(jié)合起來。能否搞好國有企業(yè)改革，培育起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的微觀主體是我國經(jīng)濟(jì)體制改革成敗的關(guān)鍵。對于這一點(diǎn)，人們已達(dá)成共識。問題是，我們還應(yīng)認(rèn)識到，進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革，也是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換、有效發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付作用的一個關(guān)鍵性舉措。我們不得不承認(rèn)，在國有企業(yè)比重較大的中西部地區(qū)，相當(dāng)一部分企業(yè)由于經(jīng)濟(jì)效益普遍低下、虧損嚴(yán)重，早已成為地方財(cái)政的繁重負(fù)擔(dān)。減輕這一負(fù)擔(dān)的有效途徑就是明確界定國有企業(yè)的有效覆蓋面，盡快退出競爭性行業(yè)。只有下決心作出這樣的選擇，才能從體制上解決政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變問題，才能把有限的轉(zhuǎn)移支付資金用到基礎(chǔ)性設(shè)施等公共產(chǎn)品的供給上來，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。（5）創(chuàng)造條件，逐步實(shí)現(xiàn)全國基本公共服務(wù)大致均等化。地區(qū)間公共服務(wù)水平的差距與地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距是互相影響、互相制約的。落后地區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施及其他公共服務(wù)水平較差，安排在這些地區(qū)的項(xiàng)目自然也較差，這就使得國家和其他投資主體在進(jìn)行投資的區(qū)域選擇時，容易向經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、公共服務(wù)水平較高的地區(qū)傾斜。而越是如此，后進(jìn)地區(qū)公共服務(wù)水平的改善和提高，也就缺乏推動力。經(jīng)濟(jì)學(xué)常識告訴我們，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)水平的差距過大，不僅將造成勞動力的非正常流動，社會的不穩(wěn)定，而且資源的合理配置，社會公平與效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，會產(chǎn)生嚴(yán)重的影響和后果。然而，一般來說，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，各地公共服務(wù)水平的大致均衡發(fā)展及在此基礎(chǔ)上的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)成長，不能完全視為一個應(yīng)由市場力量去解決的自發(fā)過程。恰恰相反，社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，正是一種在“市場失效”條件下的政府責(zé)任和政府行為。只要每一個地區(qū)在依法組織財(cái)政收入時作出了同等程度的努力并具有基本相同的工作效率，那么，中央政府就應(yīng)該通過建立一套完整、有效的政府間的轉(zhuǎn)移支付制度，以保證自然資源、經(jīng)濟(jì)環(huán)境迥異的各個地區(qū)都能享受到大致相同的公共服務(wù)水平。這既是市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政管理體制實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)的一個基本要求，也是政府特別是中央政府的一項(xiàng)義不容辭的責(zé)任。當(dāng)然，對于中國這樣一個至今未走出二元經(jīng)濟(jì)境況的發(fā)展中大國來說，由于東部和中西部、城市和鄉(xiāng)村區(qū)域發(fā)展；差別巨大，國家財(cái)政特別是中央財(cái)政相對匱乏，因此，目前提出公共服務(wù)均等化的要求顯然有點(diǎn)操之過急。既然如此，我們不得不分兩步走，先是降格以求，把“公平”的目標(biāo)落在各地至少享有基本的公共服務(wù)上，例如普及初級義務(wù)教育、初級衛(wèi)生保健、村村通路通電并保障安全飲水、建立以保障全體國民基本生存需求為標(biāo)準(zhǔn)的社會安全網(wǎng)，等等。待條件成熟以后，如中央財(cái)力明顯增強(qiáng)，中央地方財(cái)政關(guān)系基本理順，再把實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平大致均等化作為中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的首要目標(biāo)。2．改革稅收制度并調(diào)整稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)中西部地區(qū)的快速發(fā)展。1994年的稅制改革在一定程度上促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，但要加快中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，仍需對現(xiàn)行的稅制和政策進(jìn)一步改革和調(diào)整。（1）實(shí)行國民待遇，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅。1994年的稅制改革雖然統(tǒng)一了內(nèi)資企業(yè)的所得稅，但內(nèi)外資企業(yè)仍實(shí)行兩套不同的稅制，外資企業(yè)享有較多的稅收優(yōu)惠政策，由于外資企業(yè)大多集中在東部沿海地區(qū)，所以，東部沿海地區(qū)從中受益較多而中西部地區(qū)受益較少。因此，要適時合并內(nèi)外資企業(yè)的所得稅。（2）稅收優(yōu)惠要從區(qū)域傾斜轉(zhuǎn)向以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主。改革開放以來，國家給予東部沿海地區(qū)較多的稅收優(yōu)惠政策，這些稅收優(yōu)惠政策雖然促進(jìn)了東部地區(qū)的快速發(fā)展，但也拉大了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展差距，激化了地區(qū)利益矛盾。為了統(tǒng)一稅制，公平競爭，稅收優(yōu)惠要從區(qū)域傾斜向以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策為主。通過稅收政策和產(chǎn)業(yè)政策的相互配合，推動中西部地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！毒攀甏鷩耶a(chǎn)業(yè)政策綱要》已明確提出今后一段時期內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策要向交通運(yùn)輸、郵電通訊、能源和原材料工業(yè)傾斜，為鼓勵共發(fā)展應(yīng)給予所得稅減免。而這些行業(yè)正是中西部地區(qū)比較薄弱的產(chǎn)業(yè)或資源優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)傾斜實(shí)際上也是區(qū)域傾斜，因而是有利于中西部地區(qū)的發(fā)展的。3．以重要基本建設(shè)為突破口，在中西部地區(qū)培育增長極增長帶。增長極理論理由法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗朗索瓦·佩魯（FrancoisPerroux）率先提出來的，他認(rèn)為增長并非同時出現(xiàn)在所有地方，它以不同的強(qiáng)度首先出現(xiàn)在一些增長點(diǎn)或增長極上，然后通過不同的渠道向外擴(kuò)散，并對整個經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不同的最終影響。后來，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫希曼（A·O·hirschman）提出了不平衡發(fā)展學(xué)說，支持和發(fā)展了佩魯?shù)脑鲩L極理論。赫希曼認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不會同時出現(xiàn)在所有地方，而一旦出現(xiàn)在某一處，巨大的動力將會使經(jīng)濟(jì)增長圍繞最初的增長點(diǎn)集中。就是說，任何一個具有較高水平的經(jīng)濟(jì)都是由一個或者幾個區(qū)域?qū)嵙χ行氖紫劝l(fā)展。無疑，只有加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，才能逐步縮小地區(qū)差異，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，但是由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)地域遼闊，情況迥異，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行全面推進(jìn)式的開發(fā)戰(zhàn)略顯然是力不從心的。應(yīng)該借鑒一些國家在實(shí)踐中取得成效的做法――培育“增長極”和“增長帶”。具體作法上，應(yīng)結(jié)合對中西部資源富裕地區(qū)的能源、資源重點(diǎn)開發(fā)，按照國家生產(chǎn)力總體布局的要求，由國家統(tǒng)一規(guī)定優(yōu)惠政策措施體系，在中西部地區(qū)選擇一些重大基本建設(shè)項(xiàng)目為突破口，通過建立項(xiàng)目所在區(qū)域的增長極以點(diǎn)帶面。重要基本建設(shè)項(xiàng)目一般都是國家從長遠(yuǎn)利益、全局利益考慮而確定的，項(xiàng)目的建成不但對于緩解國民經(jīng)濟(jì)的瓶頸制約、增長國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展后勁具有重要意義，還會通過增長極內(nèi)部所出現(xiàn)的聚集利益效應(yīng)不斷加強(qiáng)所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促使以項(xiàng)目所在地為中心的經(jīng)濟(jì)區(qū)域的形成，并通過“擴(kuò)散效應(yīng)”和“關(guān)聯(lián)效應(yīng)”如與關(guān)聯(lián)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)融合和經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)合來帶動周邊經(jīng)濟(jì)的成長和繁榮。現(xiàn)已建成的京九鐵路和目前正在進(jìn)行的三峽水利工程建設(shè)就具有這樣的特征和效應(yīng)。大型基本建設(shè)項(xiàng)目的成敗因素有很多，資金是一個重要方面。中央財(cái)政撥款是主要的資金來源之一，另外還有銀行貸款、地方政府出資、市場融資和利用外資等。從總體上來看，資金來源是國家投入為主的國內(nèi)資金，但要發(fā)揮國家資金的導(dǎo)向作用來誘導(dǎo)民間資本和外國資本的進(jìn)入，既可以實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，分散投資風(fēng)險，又能彌補(bǔ)政府資金的不足。4．加強(qiáng)財(cái)政政策和產(chǎn)業(yè)政策及金融政策的協(xié)調(diào)配合，加大中西部地區(qū)的開發(fā)力度。為了使國家財(cái)

政對區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)節(jié)力度更大、效果更好，應(yīng)配合使用產(chǎn)業(yè)政策和金融政策，通過產(chǎn)業(yè)政策的傾斜和金融政策的支持來落實(shí)對區(qū)域政策的傾斜，從而達(dá)到地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。（1）力求通過產(chǎn)業(yè)政策的傾斜來落實(shí)對區(qū)域的傾斜，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，可采取一些經(jīng)濟(jì)、法律甚至必要的行政手段，確保國家支持的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)在有優(yōu)勢的地區(qū)集中發(fā)展，并限制或嚴(yán)格限制沿海地區(qū)一些大城市繼續(xù)外延擴(kuò)展高能耗的一般加工產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)資源加工型和勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中西部資源豐富地區(qū)逐步轉(zhuǎn)移。（2）在支援中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展上要注重財(cái)政政策和信貸政策的協(xié)調(diào)配合。在我國資金市場化的現(xiàn)實(shí)情況下，調(diào)動信貸資金投入中西部地區(qū)，支援中西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā)有著重大意義。銀行應(yīng)按照保本經(jīng)營的原則對項(xiàng)目審查和貸款投放，對于無利或虧損，但對地區(qū)發(fā)展而言又不可或缺的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā)項(xiàng)目可由財(cái)政進(jìn)行直接投資，充分發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，誘導(dǎo)信貸資金的投入，或由財(cái)政對銀行貸款進(jìn)行貼息的方式進(jìn)行支援，以支持信貸資金投入的效益實(shí)現(xiàn)。為了彌補(bǔ)中西部地區(qū)投資環(huán)境較差的缺陷，政府對到這些地區(qū)的投資還可提供低息貸款，并且出面對貸款進(jìn)行擔(dān)保。國際上采用這種既吸引外部投入又打好內(nèi)部基礎(chǔ)解決地區(qū)差距政策的例子很多，如德國、印度等的優(yōu)惠性金融計(jì)劃、投資補(bǔ)貼計(jì)劃和稅收信貸等。另外，可考慮從中央的轉(zhuǎn)移支付中拿出一部分資金專門用于地區(qū)開發(fā)金融貸款的貼息，這樣既可以擴(kuò)大地區(qū)開發(fā)金融的運(yùn)作范圍，又可以提高財(cái)政資金的使用效益。（3）充分利用政策性銀行來加大對中西部的開發(fā)力度。隨著市場化改革的不斷深入，銀行的經(jīng)濟(jì)機(jī)制發(fā)生了重大的變化，大部分銀行將轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行，以追求自身利益最大化的商業(yè)銀行很難由政府用來協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)改革中逐漸成長起來的市場化融資更不會青睞市場發(fā)育程度較低、經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平較為落后的中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，只能通過政策性銀行為國家的宏觀政策提高資金支持。政策性銀行不以自身效益最大化為主要目標(biāo)，而是以社會效益最大化為己任。在協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系方面，政策性銀行可以通過逐步提高國家在中西部地區(qū)的政策性貸款比重并在貸款利率和期限等方面實(shí)行優(yōu)惠政策，支持這些地區(qū)的資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，以改善這些地區(qū)的投資環(huán)境，促進(jìn)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這樣，通過政策性銀行合理籌資和科學(xué)地運(yùn)用資金，可以促使國家的區(qū)域政策落實(shí)到實(shí)處，實(shí)行地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。