地區經濟協調發展

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地區經濟發展不平衡（unevendevelopment）是世界各國經濟發展過程中的重要現象，特別是在經濟轉型或經濟起飛時期更是一個普遍性規律。在我國改革開放的過程中，也伴生著一系列不平衡、不協調問題，地區經濟發展不平衡已是一個不爭的事實。東西部經濟發展差距的不斷擴大及由此引起的地區經濟的非協調發展已成為社會各方面普遍關注的焦點問題。國內外不少學者對我國地區經濟發展差距問題進行過較全面、多視角的探討。本文則專門從財政的角度來分析我國地區經濟發展差距擴大的原因及其后果，并尋求促進地區經濟協調發展的財政政策。一、我國地區經濟發展差距的實證分析表1“三大地帶”人均GDP及差距變動情況年份東部地區人均GDP／元中部地區人均GDP／元西部地區人均GDP／元中部同東部相對差距％西部同東部相對差距％19781980198619871988198919901992199319941995463.71145.61683.11864.31963.92259.13032.64081.65420.86777.46777.4310.1386.2771.21074.71263.81178.61358.21712.12206.82891.43690.7250.8313.9616.8881.1967.21078.11202.91518.41886.92391.62945.333.132.232.736.136.735.639.943.545.946.745.745.944.946.247.748.145.146.849.953.855.956.5資料來源：根據《全國各省、自治區、直轄市歷史統計資料匯編》（1949－1989）、《中國統計年鑒》（1996）有關資料計算。本表的價格均為當年價格。中共十一屆三中全會的召開，確定了我國改革開放的基本方針。由于中國地域遼闊，情況千差萬別，為慎重起見，我國的對外開放并不是在一夜之間各地全面實行的，而是采取了從點到面、逐步推進的戰略。首先實行的是沿海特區，然后是沿海開發城市，再到長江三角洲、珠江三角洲等沿海地帶，現在正在向內地推進，與開放相伴隨，沿海地區的對內改革也較中西部等內陸地區起步早、步伐快。為充分發揮東部地區的區位優勢，國家還對東部地區實行了政策傾斜，東部地區借助已有的經濟技術基礎，在政策傾斜的條件下，經濟迅速發展，同時拉開了同中西部地區的差距。衡量地區間發展差距的指標有很多，但最能反映一個國家或地區綜合經濟實力和發展程度的指標則是GDP。因此，我們將對各地的GDP作多視角的分析和考察，并由此判斷地區間經濟發展的差距及走勢。1．“三大地帶”人均GDP差距不斷擴大。人均GDP是反映一個國家或地區經濟發展水平的最重要的指標。我們如果用人均GDP的相對差距（相對差距＝（1－小值大值）×100％）作為衡量地區間經濟發展水平變動方向和強度的依據，則可以從表1得出一個基本結論：三大地帶各自的人均GDP都成倍迅速增長，但中西部同東部相比，其經濟發展水平之差距卻在急劇擴大。從表1不難看出，三大地帶的人均GDP無論是絕對差距還是相對差距都十分明顯，而且呈現不斷擴大趨勢。在1978－1995年的18年中，中部同東部人均GDP的絕對差距由1978年153元擴大到1995年的3987元，擴幅達20倍，相對差距由1978年的33.1％擴大到1995年的45.5％，擴幅達12.4個百分點；西部同東部人均GDP的絕對差距由1978年的213元擴大到1995年的3832元，擴幅達18倍，相對差距則由1978年的45.9％擴大到1995年的56.5％，擴幅達11.6個百分點。特別是1991年以后，差距擴大的態勢又有所強化，僅5年內中，西部同東部的相對差距擴幅就分別達9.9個百分點和11.4個百分點。2．中國人均GDP的地區差遠高于國際水平。為了判斷中國地區經濟差距是否過大或過小，除了進行縱向歷史比較與發展分析之外，還需作國際范圍的比較。在進行比較時，我們雖然會遇到統計口徑及總人口規模和國土面積差異較大的困難，也許存在一些誤差和遺漏，但這種國際比較畢竟給我們提供了一個參考系。表2人均GDP（或人均收入）地區差距的國際比較國別年份最大值／最小值（倍）相對差異系數（％）中國前南斯拉夫希臘德國韓國意大利英國美國澳大利亞印度尼西亞19931988198819881985198819881983197819839.57.81.691.931.532.341.631.431.135.3070.953.610.013.014.826.015.011.14.745.8從表2可以看出，中國人均GDP的地區差距不僅遠高于美國、德國這樣的發達國家，也高于印度尼西亞這樣的發展中國家，甚至比分裂前的南斯拉夫還要大，由此可見一斑。因此，對正處在經濟轉軌和體制變革時期的中國政府來說，縮小地區間經濟發展差距已是一個刻不容緩的重要問題。3．中西部的地均GDP水平也明顯低于東部地區。中國各地的人口密度差別甚大，所以用區域人均GDP未能全面反映我國的區域差距問題。當我們把目光移向地域GDP時，我國區域差距的圖象就更加清楚。地均GDP是一個反映產值密度及經濟發達水平的極好指標，它比人均GDP更能反映一個區域的發展程度和經濟集中程度。表3反映了1995年以來中國地均GDP差距不斷擴大的情況。表3中國地均GDP的差距及變動情況（1984－1994）地均GDP（萬元／平方公里）地均增長率1984199410年（倍）年均％東部地區中部地區西部地區29.78.12.0204.943.512.05.904.375.0021.318.319.6資料來源：根據《中國統計年鑒》（1985－1995）有關數據計算而得。我們從表3不難得出兩個基本結論：一是我國地帶和地域間的經濟集中度存在著巨大的差異，1994年東部地區的地均GDP分別是中部地區和西部地區的4.71倍和17.1倍，差距之大遠遠超過了人均GDP；二是地帶和區域間的經濟集中程度明顯擴大，1984年東部地區每平方公里GDP分別為中部地區的3.67倍和西部地區的14.85倍，1994年就分別擴大到了4.71倍和17.1倍。4．中西部地區GDP份額在不斷下降。在全國經濟都有較大增長的同時，由于東部沿海地區得天獨厚的條件、較好的投資環境和有利的經濟政策，致使東部沿海地區發展更快，從而在共同發展的基礎上，地區間經濟發展差距又有所擴大，其典型必須就是沿海地區在GDP中的份額上升，而中西部地區所占份額下降（見表4）。表4中國地區間GDP份額的變化（1984－1994）GDP（億元）年均增長率％占GDP份額增減百分比％1984199419841994東部地區中部地區西部地區385兔媽媽工作室0110912660812415656321.318.419.753.131.815.158.427.214.4+5.3-4.6-0.7資料來源：同表3。從表4中可以明顯看出，盡管我國三大地帶經濟10多年來都在快速增長，但各個地帶在GDP的份額發生了不小變化，東部地區上升了5.3個百分點，而中西部分別下降了4.7個百分點和0.7個百分點。至此，我們可以得出一個重要結論：我國東部與中西部的經濟發展差距確實擴大了。二、我國地區經濟發展差距擴大的財政因素關于我國地區差距擴大問題的原因，國內外許多學者有諸多不同的解釋，如著名經濟學家威廉姆遜（J·Williamson）從經濟發展的不同階段方面提出了經濟增長與區域平衡之間呈“倒U型”曲線，國內學者胡鞍鋼認為是國家的宏觀政策向某些地區傾斜導致了地區差距不斷擴大，林毅夫則認為，中國地區間發展差距拉大的主要原因是傳統的宏觀經濟體制和經濟環境仍在起著一定作用。我們認為，造成我國地區經濟發展差距的主要因素，是內在經濟規律，市場作用和政府政策等方面，而國家財政又是履行政府政策和職能的重要手段，因此，從財政視角分析地區經濟發展差距擴大的原因有著重要意義。那么，導致我國地區經濟發展差距擴大的財政原因是什么呢？1．固定資產投資水平的區域差異是地區經濟發展差距擴大的直接原因。資金投入的增長及其區際流動對地區經濟的發展有著重要的影響。一般人均投資水平高的地區，其人均GDP和人均收入也比較高；反之亦然。改革開放以來，我國經濟發展的重心開始東移，由此決定了國家投資的地區布局必然向東部地區傾斜。國家雖然在“八五”期間有意識地在中西部地區新建了一批重點投資項目，如京九鐵路、南昆鐵路和三峽工程等，但是，從國家所掌握的固定資產投資（包括國家預算內和銀行貸款）的地區分布來看，1981－1995年，東部地區國有單位固定資產占全國的比重由45.9％上升到54.27％，中部地區由27.8％下降到24.54％，西部地區由17.49％下降到14.27％。在這期間，東部地區的投資上升了8.36個百分點，而中西部地區則分別下降了3.44和3.22個百分點。1995年中央在北京的人均投資達844元，而在貴州只有48元，兩者相差17.6倍。還有一個值得注意的現象就是改革以來國有經濟投資和國家預算內投資份額不斷下降，在全社會固定資產投資中，國有經濟單位的份額，由1978年的86.4％下降到1995年的54.4％，下降了32個百分點；國家預算內投資的比重更是直線下降，由1978年的62.2％下降到1995年的3.2％，下降了近60個百分點。顯然，投資主體多元化和資金市場化趨勢有利于非國有經濟比重較大的東部地區而不利于國有經濟份額較大的中西部地區，由此我們不難得出一個基本的結論：國家投資重點的東移，勢必對國有企業比重相對較大又長期依靠國家資金投入的中西部地區產生十分不利的影響并將拉大同東部地區的經濟發展差距。2．“兩個比重”的下降直接弱化了中央政府對地區經濟發展差距的宏觀調控能力。這里講的“兩個比重”是指財政收入占GDP的比重和中央財政占GDP的比重。改革開放以來，隨著以“放權讓利”為基本思路的經濟體制改革的不斷推進，國民收入分配格局發生了重大變化，即國民收入由集資于國轉向藏富于民，資金配置也由財政主導型轉向市場主導型，國家的財政收入特別是中央財政收入越來越“相對貧困化”，收入占GDP的比重一年比一年小，已從1978年為31.2％下降到1996年的10.9％，17年內下降了20個百分點。中央財政收入占GDP的比重也急劇下滑，1990年我國扣除債務收入后的中央財政收入占GDP的比重的僅為7.2％，1993年下降到3.1％，1994年分稅制改革以后稍有回升，也僅為4％左右。這一比重不僅遠低于目前絕大多數發達國家的水平，也低于絕大多數發展中國家的水平。據世界銀行的報告，一些國家1989年中央財政收入占GDP的比重情況是：印度為15.4％，印度尼西亞為8.4％，美國為20.1％，法國為40.9％，德國為29％。國家財政特別是中央財政是中央宏觀調控的經濟基礎，財政收入的匱乏致使中央政府在調控地區發展差距上缺少必要的財力基礎。由于中央財政的困難，中央政府已很難運用轉移支付手段在一國范圍內對不同收入水平的地區進行再分配，也就是說，中央財政對抑制發達地區與欠發達地區在人均GDP和人均投資額方面的巨大差距所起的作用已相當有限。這也正是我們這些所來反復強調要逐漸縮小地區差距而實踐的結果又是地區發展差距越拉越大的根本原因所在。3．不平等、不規范的財稅政策也不利于中西部地區經濟發展。我們從兩個方面來分析：（1）1994年工商稅制改革和分稅制改革以前，我國財稅制度既不規范也不統一，相對落后的中西部地區的賦稅反而高于較發達的東部地區，東部沿海地區的迅速發展在很大程度上得益于政府優惠的稅收政策。中國政府在1980年設立了深圳等4個經濟特區，1984年又在沿海地區開發了14個城市，給了這些地區較大的財政、稅收、投資決策權和利用外資審批權等。如在特區投資的外資生產性企業可以享受到“免二減三”的所得稅優惠，即使征所得稅，稅率也僅為15％。另外，特區內外資企業還不受進口許可證管制，機器設備、其他原料的進口及產品的出口均免征關稅。顯然，這樣的稅收優惠政策強化了東部地區特別是沿海地區的“積聚效應”，使得沿海地區具有了更強的比較優勢，加大了東西部地區的差距。也許在經濟特區開發初期是必要的，但是，當特區已經啟動并有了一定的發展以后，繼續這些稅收優惠政策對于中西部地區和經濟貧困地區來說就很不公平了。而且，由于特區和沿海城市的這些稅收優惠政策，使得本來要擴散的工業反而繼續留在特區和沿海城市，這無疑延緩了經濟擴散過程和弱化了經濟擴散效應，也就是延緩了中西部地區和貧困地區的轉機。（2）平等競爭、公平稅負是我國1994年財稅改革的一個最基本原則，但在具體執行中又偏離了這一原則。比如，分稅制改革就因為保留了財政包干體制下的地方既得利益，沒有對地區橫向分配作出合理的調整而未能達到協調地區經濟發展的目標。1994年的分稅制改革中央在參與地方收入分成上采取一切切的做法，以1993年為基數，每年維持1:0.3的增量返還，稅收增量返還的比例沒有地區差距。東部沿海地區擴張基數的能力遠高于中西部地區，中西部各省財政收入基數低、增長慢，獲得的稅收返還量也就小。1992－1994年，廣東等三個發達地區財力年均增長33％，比增長最低的貴州等三個不發達地區高出18個百分點，比安徽等三個農業大省高出11個百分點，比全國地方平均水平高出7個百分點。這種不合理的稅收返還政策對地區間經濟發展差距實際上是起了“逆向調節”的作用。4．各地區之間的公共服務水平相差懸殊。這既是社會分配不公的表現，又是造成我國地區經濟社會發展失衡的重要因素。長期以來，由于歷史的因素和現實的種種原因，我國地區之間、城鄉之間的公共服務水平差距極大，特別是改革開放以后，經濟利益格局發生了很大的變化，各地的財政狀況也出現了分化的格局，即明顯的貧富不均。財力狀況決定了公共服務水平，貧富不均的財力必然使得各地對社會公共設施建設、公共服務改善及其他相關的投入存在較大的差異，致使各地區的公共服務水平較過去又有了進一步拉大，地區社會成員間機會不均等、公共服務水平大相徑庭的現象亦有了新的發展。在現代市場經濟條件下，良好的公共服務和公共設施是吸引人才和資金流入，促進經濟發展的基礎性條件，改革開放以來東部地區經濟迅速發展在很大程度上正是得益于政府提供了良

的公共服務（如較高的教育水平、較發的醫療條件等）和較發達的公共設施（如通信、道路等），而中西部地區經濟發展差距與東部地區越拉越大，也在相當程度上也正是因為地方財力匱乏而無力提供公共服務和公共設施。5．中西部地區的財政供養人口太多、負擔過重也在相當程度上拖累了本地經濟發展。中西部欠發達地區的財政基本上屬于“吃飯財政”，機構重疊，“吃皇糧”者眾多，增長過猛，直接導致了地方財政支出增長過快。這是地方財政負擔過重的直接原因。機構臃腫、負擔繁重問題在全國都存在，但中西部欠發達地區更為突出，解決問題的難度越來越大。究其原因，一是改革以來雖一直強調機構精簡，但措施不力，中央政府機構異常龐大，且要求地方與中國部門一一對應，省區政府無權增減或者合并有關對口機構，再加上大中專學生分配及軍轉業安置的壓力，由財政負擔的機構和人員數量急劇增加；二是中西部不少地區非國有經濟不太發達或國有企業效益欠佳，第三產業發展明顯滯后，就業渠道過于單一，因此，大家拼命往行政事業單位擠，人員分流難度甚大，越窮的地方人們越不愿意離開機關；三是東部沿海地區由于經濟基礎較好和人口稠密等原因，完成同等社會服務的單位成本較小，或已超過單位成本的邊際遞增階段，而中西部欠發達地區為提供大致相等的社會絕對服務水平，要占用更大的財力支出份額，并且由于自然環境、人口及經濟發展水平等方面原因，其單位成本正處在邊際遞增階段，這無疑加大了中西部地區的財政壓力。由此不難理解中西部地區行政帶來單位就業比重為什么遠高于全國平均水平，政府背的包袱為什么越來越重。三、運用財政手段縮小地區差距的外國經驗地區經濟發展不平衡是全球性現象，無論哪個國家，在縮小地區發展差距、實現區域經濟協調發展過程中都十分重視財政手段的運用。1．運用規范的轉移支付制度來實施區域經濟政策，平衡各地區的公共服務水平。規范的轉移支付制度是所有國家縮小地區間發展差距、實現地區間公共服務水平均等化的基本手段。例如，美國財政由聯邦、州和地方三級獨立財政組成。1992年，美國三級財政收入分別占全國財政收入的57％、25.9％和17.1％。由于財政收入大部分集中在聯邦，而許多公共服務項目如教育、公共衛生和道路建設又主要由州和地方政府承擔，因此，聯邦政府通過轉移支付的形式對州和地方政府給予財政補助，以增強州和地方提供公共服務的能力，平衡各地區的公共服務水平。德國聯邦政府也十分重視轉移支付手段的運用，把財政支出的20％用于補助低于各州平均水平的窮州以支持其發展。2．各國在促進區域經濟協調發展時，都對落后地區采取稅收優惠政策。50年代中期至70年代中期，意大利為推動南方地區經濟發展和工業化進程，特制定了到南方新辦工廠給予10年免征利潤所得稅的優惠政策以鼓勵企業家向南方投資。美國政府為了鼓勵資本向欠發達地區流動，聯邦政府擴大州和地方政府的稅收豁免權，州政府也運用減免稅政策，如康涅狄州對到貧困地區投資的企業減免所得稅5年，再投資繼續享受稅收優惠。法國則在洛林、諾爾－加萊兩個重點地區實行“無稅特區”，即到這個兩上地區投資設廠創造就業機會者，3年內免征地方稅、公司稅和所得稅外，還免征勞工稅、各種社會雜稅和分攤。1967年，巴西為鼓勵社會各方投資開發落后地區，曾在北部亞馬遜地區的瑪錙斯建立起自由貿易區，在特區內設廠的私人企業10年內免交所得稅，擴大再生產的進口商品免交進口稅，從國內其他地區購入的消費品和材料免交商品流通稅。3．對落后地區實行企業補貼制度。從一些發達國家的經驗來看，中央政府對落后地區企業的援助大多采取補貼的形式。包括投資補貼、就業補貼、稅收支出和直接撥款生產公共產品等。例如，意大利在1956－1965的期間，為促進南方地區的工業化，規定對南方新辦企業的廠房建設資金由政府補貼25％，購置機器設備補貼10％，并且為新建企業提供70％以上的優惠貸款。此外，意大利政府還直接撥款在南方欠發達地區興建基礎設施，改善交通條件，創辦國立大學并對家庭困難的學生免收學費和提供食宿方便。英國政府自1984年起對受援地區內的公司，每創造一個就業機會補貼3000英鎊，并對落后地區實行多種形式的資本補貼。美國聯邦政府為支持落后地區的經濟發展，對在經濟開發區投資且符合條件的項目提供大約40％的投資補助。4．重視對落后地區的教育投資，為其發展提供人力資源。幾乎所有的國家都意識到，缺乏高素質的人才是欠發達地區經濟社會發展落后的深層次原因，因此，開發落后地區的人力資源是解決地區經濟發展不平衡的關鍵問題。在60年代，美國南部地區經濟社會發展水平要比北部地區落后得多。聯邦政府為了振興南部經濟，滿足這些落后地區對人才的需求，大力加強這里的教育事業加強教育的首要問題是要增加教育投資。在60年代人口不到30％的落后地區所得到的聯邦教育支出竟占聯邦支出的45％。無疑，聯邦政府的教育投資傾斜政策是美國欠發達地區縮小與發達地區差距的最重要因素之一。四、促進我國地區經濟協調發展的財政政策選擇國家“九五”規劃及2010年遠景規劃和同志在黨的15大報告中都明確提出要促進區域經濟協調發展，更加重視、支持中西部地區的發展，積極朝著縮小地區差距的方向努力，表明中央政府已充分認識到中西部的發展在現代化建設全局中的重要地位。財政是中央政府履行其政治社會經論促進地區經濟協調發展的財政政策濟職能的主要手段，那么，如何通過有效的財政政策來達到區域經濟協調發展這一目標呢？1．實行規范的中央財政轉移支付政策，有效地發揮轉移支付在縮小地區經濟發展差距中的作用。自1994年，分稅制改革在全國推行，為了減輕分稅制改革的阻力，中央不得不采取了“存量不變，增量調整”的稅收返還辦法。由于稅收返還額是依據基數法來測算的，這樣經濟發達的東部沿海地區自然返還得多，經濟欠發達的中西部地區則返還得少，所以，1994年的分稅制改革，因為這種不規范的稅收返還而未能發揮它在協調區域經濟發展中應該起到的作用。因此，在現有稅收返還制度的基礎上，盡快建立規范化的中央財政轉移支付制度是當務之急。（1）提高中央財政的汲取能力，這是建立有效的中央財政轉移支付制度的前提條件。中央財政在財政初次分配中應占有較大的比重，才能保證有足夠的財力用于對地方的轉移支付，才能通過轉移支付逐步促進經濟落后地區的經濟發展，提供社會公共服務水平，逐步縮小發達地區與落后地區的經濟發展水平。所以，中央政府在“九五”時期應采取各種有力措施，加大稅收征管力度，實行“完稅政策”，適當調整國民收入分配格局，逐步提高中央財政收入所占比例。爭取在“九五”期間中央財政收入與地方財政收入之比應達到6:4，中央財政支出與地方財政支出之比應達到4:6。也就是說，中央應通過轉移支付把三分之一的收入撥付給地方。（2）重新核定中央政府對地方政府轉移支付資金的支付方式，按照“因素法”確定中央財政的轉移支付額。轉移支付制度的主要功能還在于平衡各地財政能力的差異，以保證各地有大致相同的條件提供大致相同的公共服務。為此，對特定地區的轉移支付額的多少，必須同該地的經濟發展水平、稅負高低、城市化程度、民族風俗、人口、教育狀況和對財政支出的需求等因素相聯系，按照這些因素影響程度大小確定計分標準，各地統一標準計分，從而確定財政支出水平。（3）建立以橫向平衡為

主的轉移支付制度。財政轉移支付一般包括縱向平衡和橫向平衡，前者是上級政府對下級政府的撥款，則是保證各地方政府提供的公共服務水平基本均衡而給予的補助。各個國家的具體情況不同，其轉移支付的結構也具有較大差異，國內有些學者如胡鞍鋼教授認為以縱向轉移為主益處頗多，更有利于從制度安排上幫助欠發達地區。但我們認為，考慮到中國的實際情況，似應該選擇以橫向平衡為主的轉移支付制度。這是因為我國財政收入的集中度不是太高，中央財力十分有限。而且，一個國家內不同地區之間經濟發展程度差異的直接表現就是發達地區財政收入充裕，而落后地區財政狀況拮據。這是財政橫向失衡的表現。而與此同時，落后地區的基礎設施投資支出要比發達地區需要量更大。與落后地區相比，發達地區的財政資金的邊際效用是遞減的。這就需要中央政府從整體利益出發，采取轉移支付的方法在地區之間實現預算調劑，扶持落后地區的發展，增加財政資金的邊際效用，以實現橫向均衡目標。（4）把建立轉移支付制度和推進國有企業改革有機地結合起來。能否搞好國有企業改革，培育起與社會主義市場經濟體制相適應的微觀主體是我國經濟體制改革成敗的關鍵。對于這一點，人們已達成共識。問題是，我們還應認識到，進一步深化國有企業改革，也是實現政府職能轉換、有效發揮轉移支付作用的一個關鍵性舉措。我們不得不承認，在國有企業比重較大的中西部地區，相當一部分企業由于經濟效益普遍低下、虧損嚴重，早已成為地方財政的繁重負擔。減輕這一負擔的有效途徑就是明確界定國有企業的有效覆蓋面，盡快退出競爭性行業。只有下決心作出這樣的選擇，才能從體制上解決政府經濟職能轉變問題，才能把有限的轉移支付資金用到基礎性設施等公共產品的供給上來，提高轉移支付資金的使用效率。（5）創造條件，逐步實現全國基本公共服務大致均等化。地區間公共服務水平的差距與地區間經濟發展水平差距是互相影響、互相制約的。落后地區由于基礎設施及其他公共服務水平較差，安排在這些地區的項目自然也較差，這就使得國家和其他投資主體在進行投資的區域選擇時，容易向經濟較發達、公共服務水平較高的地區傾斜。而越是如此，后進地區公共服務水平的改善和提高，也就缺乏推動力。經濟學常識告訴我們，地區間的經濟發展和公共服務水平的差距過大，不僅將造成勞動力的非正常流動，社會的不穩定，而且資源的合理配置，社會公平與效率目標的實現，會產生嚴重的影響和后果。然而，一般來說，在現代市場經濟條件下，各地公共服務水平的大致均衡發展及在此基礎上的地區間經濟協調成長，不能完全視為一個應由市場力量去解決的自發過程。恰恰相反，社會公共產品和公共服務的提供，正是一種在“市場失效”條件下的政府責任和政府行為。只要每一個地區在依法組織財政收入時作出了同等程度的努力并具有基本相同的工作效率，那么，中央政府就應該通過建立一套完整、有效的政府間的轉移支付制度，以保證自然資源、經濟環境迥異的各個地區都能享受到大致相同的公共服務水平。這既是市場經濟條件下財政管理體制實現公平目標的一個基本要求，也是政府特別是中央政府的一項義不容辭的責任。當然，對于中國這樣一個至今未走出二元經濟境況的發展中大國來說，由于東部和中西部、城市和鄉村區域發展；差別巨大，國家財政特別是中央財政相對匱乏，因此，目前提出公共服務均等化的要求顯然有點操之過急。既然如此，我們不得不分兩步走，先是降格以求，把“公平”的目標落在各地至少享有基本的公共服務上，例如普及初級義務教育、初級衛生保健、村村通路通電并保障安全飲水、建立以保障全體國民基本生存需求為標準的社會安全網，等等。待條件成熟以后，如中央財力明顯增強，中央地方財政關系基本理順，再把實現各地公共服務水平大致均等化作為中央財政轉移支付制度的首要目標。2．改革稅收制度并調整稅收優惠政策，促進中西部地區的快速發展。1994年的稅制改革在一定程度上促進了產業結構的優化和區域經濟的協調發展，但要加快中西部地區的經濟發展步伐，仍需對現行的稅制和政策進一步改革和調整。（1）實行國民待遇，統一內外資企業所得稅。1994年的稅制改革雖然統一了內資企業的所得稅，但內外資企業仍實行兩套不同的稅制，外資企業享有較多的稅收優惠政策，由于外資企業大多集中在東部沿海地區，所以，東部沿海地區從中受益較多而中西部地區受益較少。因此，要適時合并內外資企業的所得稅。（2）稅收優惠要從區域傾斜轉向以產業優惠為主。改革開放以來，國家給予東部沿海地區較多的稅收優惠政策，這些稅收優惠政策雖然促進了東部地區的快速發展，但也拉大了區域經濟的發展差距，激化了地區利益矛盾。為了統一稅制，公平競爭，稅收優惠要從區域傾斜向以產業優惠政策為主。通過稅收政策和產業政策的相互配合，推動中西部地區的社會經濟發展。《九十年代國家產業政策綱要》已明確提出今后一段時期內產業政策要向交通運輸、郵電通訊、能源和原材料工業傾斜，為鼓勵共發展應給予所得稅減免。而這些行業正是中西部地區比較薄弱的產業或資源優勢的產業，產業傾斜實際上也是區域傾斜，因而是有利于中西部地區的發展的。3．以重要基本建設為突破口，在中西部地區培育增長極增長帶。增長極理論理由法國經濟學家弗朗索瓦·佩魯（FrancoisPerroux）率先提出來的，他認為增長并非同時出現在所有地方，它以不同的強度首先出現在一些增長點或增長極上，然后通過不同的渠道向外擴散，并對整個經濟產生不同的最終影響。后來，美國經濟學家赫希曼（A·O·hirschman）提出了不平衡發展學說，支持和發展了佩魯的增長極理論。赫希曼認為，經濟發展不會同時出現在所有地方，而一旦出現在某一處，巨大的動力將會使經濟增長圍繞最初的增長點集中。就是說，任何一個具有較高水平的經濟都是由一個或者幾個區域實力中心首先發展。無疑，只有加快欠發達地區的發展，才能逐步縮小地區差異，實現地區間的協調發展，但是由于欠發達地區地域遼闊，情況迥異，國家經濟實力有限，在欠發達地區實行全面推進式的開發戰略顯然是力不從心的。應該借鑒一些國家在實踐中取得成效的做法――培育“增長極”和“增長帶”。具體作法上，應結合對中西部資源富裕地區的能源、資源重點開發，按照國家生產力總體布局的要求，由國家統一規定優惠政策措施體系，在中西部地區選擇一些重大基本建設項目為突破口，通過建立項目所在區域的增長極以點帶面。重要基本建設項目一般都是國家從長遠利益、全局利益考慮而確定的，項目的建成不但對于緩解國民經濟的瓶頸制約、增長國民經濟的發展后勁具有重要意義，還會通過增長極內部所出現的聚集利益效應不斷加強所在區域的經濟實力，促使以項目所在地為中心的經濟區域的形成，并通過“擴散效應”和“關聯效應”如與關聯區域的產業融合和經濟技術聯合來帶動周邊經濟的成長和繁榮。現已建成的京九鐵路和目前正在進行的三峽水利工程建設就具有這樣的特征和效應。大型基本建設項目的成敗因素有很多，資金是一個重要方面。中央財政撥款是主要的資金來源之一，另外還有銀行貸款、地方政府出資、市場融資和利用外資等。從總體上來看，資金來源是國家投入為主的國內資金，但要發揮國家資金的導向作用來誘導民間資本和外國資本的進入，既可以實現投資主體多元化，分散投資風險，又能彌補政府資金的不足。4．加強財政政策和產業政策及金融政策的協調配合，加大中西部地區的開發力度。為了使國家財

政對區域經濟關系的調節力度更大、效果更好，應配合使用產業政策和金融政策，通過產業政策的傾斜和金融政策的支持來落實對區域政策的傾斜，從而達到地區經濟協調發展的目標。（1）力求通過產業政策的傾斜來落實對區域的傾斜，促進地區經濟協調發展。為此，可采取一些經濟、法律甚至必要的行政手段，確保國家支持的重點產業在有優勢的地區集中發展，并限制或嚴格限制沿海地區一些大城市繼續外延擴展高能耗的一般加工產業，促進資源加工型和勞動密集型產業向中西部資源豐富地區逐步轉移。（2）在支援中西部欠發達地區的經濟發展上要注重財政政策和信貸政策的協調配合。在我國資金市場化的現實情況下，調動信貸資金投入中西部地區，支援中西部基礎設施建設和資源開發有著重大意義。銀行應按照保本經營的原則對項目審查和貸款投放，對于無利或虧損，但對地區發展而言又不可或缺的基礎設施建設和資源開發項目可由財政進行直接投資，充分發揮財政資金的導向作用，誘導信貸資金的投入，或由財政對銀行貸款進行貼息的方式進行支援，以支持信貸資金投入的效益實現。為了彌補中西部地區投資環境較差的缺陷，政府對到這些地區的投資還可提供低息貸款，并且出面對貸款進行擔保。國際上采用這種既吸引外部投入又打好內部基礎解決地區差距政策的例子很多，如德國、印度等的優惠性金融計劃、投資補貼計劃和稅收信貸等。另外，可考慮從中央的轉移支付中拿出一部分資金專門用于地區開發金融貸款的貼息，這樣既可以擴大地區開發金融的運作范圍，又可以提高財政資金的使用效益。（3）充分利用政策性銀行來加大對中西部的開發力度。隨著市場化改革的不斷深入，銀行的經濟機制發生了重大的變化，大部分銀行將轉變為商業銀行，以追求自身利益最大化的商業銀行很難由政府用來協調區域經濟關系。在經濟改革中逐漸成長起來的市場化融資更不會青睞市場發育程度較低、經濟技術水平較為落后的中西部欠發達地區。因此，只能通過政策性銀行為國家的宏觀政策提高資金支持。政策性銀行不以自身效益最大化為主要目標，而是以社會效益最大化為己任。在協調地區經濟發展關系方面，政策性銀行可以通過逐步提高國家在中西部地區的政策性貸款比重并在貸款利率和期限等方面實行優惠政策，支持這些地區的資源開發和基礎設施建設項目，以改善這些地區的投資環境，促進中西部地區經濟發展。這樣，通過政策性銀行合理籌資和科學地運用資金，可以促使國家的區域政策落實到實處，實行地區經濟協調發展的目標。