特色城鎮化道路

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摘要：今天，城鎮化正以世界發展史上前所未有的規模在中國推進。以市場化改革和開放發展為動力，城鎮化正在對中國的人口、經濟、社會和文化進行全方位的結構演進。從嚴格控制到穩步推進，從茫然無知到積極探索，在經歷了不斷深化改革、努力擴大開放的艱苦歷程后，中國特色城鎮化道路逐漸清晰，并逐漸成為共識。黨的“十七大”報告指出要按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展。以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極。

關鍵詞：城鎮化，戶籍制度改革，就業制度改革，土地制度改革，城鄉統籌，動力機制

始于30年前的改革開放，把中國帶入了一個持續快速發展的新時代。對于那時的許多人來說，城鎮化還是一個相當陌生的概念。今天，城鎮化正以世界發展史上前所未有的規模在中國推進。以市場化改革和開放發展為動力，城鎮化正在對中國的人口、經濟、社會和文化進行全方位的結構演進。從嚴格控制到穩步推進，從茫然無知到積極探索，在經歷了不斷深化改革、努力擴大開放的艱苦歷程后，中國特色城鎮化道路逐漸清晰，并逐漸成為共識。黨的“十七大”報告指出要按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展。以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極。這一論述提出了中國特色城鎮化道路的總體思路，如何使之進一步具體化，需要繼續以改革創新的精神不斷探索、豐富和發展。

一、改革創新推動城鎮化發展

城鎮化的實質意義在于鄉村農業勞動力不斷進入城市的非農產業部門，從而使城市人口和城市經濟規模不斷擴大、比重不斷提高。鄉村農業勞動力能否同時實現就業空間和就業部門的雙重轉變，從而使城鎮化進程得以持續發展，主要取決于能否在安居、就業、社會保障和子女教育等環節建立起相應的制度和體制環境。計劃經濟體制下形成的城鄉二元分割體制阻礙了農村人口向城市的遷移，是造成中國城鎮化發展滯后的根本原因。積極推進城鎮化進程，就必須打破城鄉分割體制，消除影響城鎮化進程的制度障礙，通過體制創新建立市場經濟體制下的新型城鄉關系。30年來，圍繞城鄉關系這條主線，在多個領域推進改革創新，成為推進城鎮化的根本動力。

（一）戶籍制度的改革探索

戶籍制度是我國城鄉二元結構的制度基礎。傳統戶籍制度將全國居民劃分為非農業人口和農業人口兩種基本類型，并以此作為城鎮人口和鄉村人口的主體。城鄉居民在勞動就業、糧食供應、醫療、住房和社會保障等方面進入不同的體系，并享受不同的待遇。這種戶籍制度的核心在于嚴格控制鄉村人口向城鎮地區的遷移，同時由于規定新增人口的戶籍類型取決于母親，而使這種戶籍制度具有鮮明的“世襲”特征。由此形成的“城里人”與“鄉下人”的分野成為每一個中國公民最基本的社會特征，其影響至今仍未完全消除。1984年，小城鎮戶籍制度改革首先打破堅冰。迄今，盡管尚未實現城鄉戶籍制度的完全并軌，但戶籍以及依附在其上的許多差別性福利制度已經成為歷史。

（二）就業制度改革探索

就業曾經是城鄉人口之間不可逾越的藩籬。從上世紀80年代進入鄉鎮企業的農業富余勞動力，直到今天活躍在許多大型民營企業和外資企業生產線上的產業工人，農業戶籍的勞動力已經成為我國第二產業的勞動主力。據國務院研究室完成的《中國農民工調研報告》（2006年），全國外出農民工數量已有1.2億；如果加上在本地鄉鎮企業就業的農村勞動力，農民工總數為2億人。據統計，在第二產業中，農民工占從業人數的近58%，其中建筑業接近80%，加工制造業占68%；在第三產業的批發、零售、餐飲業中，農民工占52%以上。雖然面前還無法立即實現農民工的完全轉移，甚至在工資、福利、勞保等許多方面還存在差別待遇，但不可否認的是，農民工正在成為中國工業化、現代化進程中的重要勞動力量。顯然，如何盡快實現農民工真正轉型為城市產業工人，將是直接關系中國城鎮化發展前景的重要因素。

（三）土地制度改革探索

作為國家基本經濟制度之一的土地制度，通過對土地供給方式和數量的調控，直接影響城鎮化進程。我國實行社會主義土地公有制，即城市土地歸國家所有，農村土地歸農民集體所有。城鎮化進程在空間上表現為農村土地轉變為城市建設用地的過程，因此，作為供需雙方的農村土地管理和城市土地管理兩個方面、以及由農村土地向城市土地轉化的過程都對城鎮化進程具有重要影響。與戶籍制度一樣，城鄉分割的土地制度被認為是我國城鄉二元制度的基礎，因此成為當前備受詰難的制度安排。國內外眾多學者提出了各種各樣的深化改革思路。由于各方意見分歧巨大，顯然短期內還難以取得實質性的制度突破。但在實踐中，各地已經摸索出許多具有代表性的改革模式。一方面，從早期的“土地換社保”到以“三集中”推動農地轉用，以及以土地使用權作價入股的方式使農民得以分享工業化收益的探索，雖然有些已經觸及法律禁區，但來自實踐的改革探索從未停止；另一方面，關于集體建設用地直接入市、城鄉土地所有權制度的“二權歸一”、甚至實施農地私有化等理論上的改革設想也一直沒有停息。顯然，土地制度將成為影響我國城鎮化進程最關鍵的制度安排。

二、城鎮化盲目發展的問題

自2001年九屆全國人大四次會議批準“十五”計劃《綱要》提出的“要不失時機地實施城鎮化戰略”以來，城鎮化戰略首次上升為國家戰略，各地紛紛采取各種措施加快推進城鎮化，以此推進全面建設小康社會，加快實現現代化步伐。城鎮化進程取得了顯著成效，城鎮化水平由2000年的36.2%提高到了2007年的44.94%，年均增長1.25個百分點。在加快推進城鎮化的過程中，也出現了一些不顧國情和地方實際，急于發展、盲目發展的問題。主要表現在：

一是貪大求快求新求洋，不注重夯實城鎮產業基礎、人為地大搞“造城運動”，以及開發區設置過多過濫等問題，導致建設粗放、浪費資源、破壞環境等問題。

二是城市間的結構趨同問題日趨嚴重。橫向聯系薄弱，職能分工不明確。中小城市普遍存在城市人口和經濟集聚程度不高、經濟基礎薄弱、產業結構不合理、基礎設施和社會服務設施建設滯后、城市功能不健全、城市管理薄弱、環境差等問題，對農村轉移人口吸納能力不足，難以發揮各級區域中心的作用。小城鎮普遍存在規模偏小、布局分散的問題。

三是城鄉和城鎮之間發展不協調，城鎮布局紊亂。不同規模、類型的城市和城鎮地域空間形式（城鎮密集地區、都市區、大城市、中小城市、小城鎮等）尚未形成協調互動關系。由于行政壁壘的分割和短期利益驅動，許多城市各行其是，盲目發展，基礎設施重復建設。城市密集區內許多城市布局散亂，用地和空間無節制地擴展；城鄉布局和建設相互干擾，交叉污染。不少城鎮超越資源環境容量，盲目進行開發建設，導致對資源的浪費和對環境的嚴重破壞。

四是城鎮化動力和調控機制尚未理順。“政府缺位”與“市場缺位”并存，對城鎮化的宏觀引導和調控不到位；許多體制、政策障礙制約著城鎮化的進程，市場對城鎮化的基礎性調節作用未能充分發揮。自改革開放以來，我國政府先后提出了“控制大城市，多搞小城鎮”；“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”；“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市”等城鎮發展方針，這些以規模控制為核心的城鎮發展方針對市場經濟條件下城鎮發展的不適應性日益突出，不同地區城鎮化和城鎮發展缺乏有針對性的政策引導。為此，十六屆五中全會通過的“十一五”規劃《建議》提出，要“積極穩妥地推進城鎮化，促進城鎮化健康發展”。

三、促進城鎮化集約、和諧、健康地發展

由于我國的人口眾多、幅員廣大，資源相對短缺，環境脆弱，經濟社會發展的整體水平還比較低。長期計劃經濟體制下，國家實行重工業導向戰略和控制城鎮人口增長的政策，限制了城鎮吸納農業人口的能力，嚴重抑制了城鎮人口的增長和城市的發展；當前又處于經濟社會轉型和全面建設小康社會，加快實現工業化、現代化的關鍵時期，使得我國的城鎮化發展面臨著復雜條件和環境。

當前，我國已步入城鎮化快速發展階段。預計到2020年，城鎮化水平將達到55%左右，每年新增城鎮人口將達到1500萬－1800萬左右。我國正處于工業化和城鎮化中期階段，經濟社會結構快速變動、利益關系深刻調整的時期，各種矛盾、問題將會在城鎮得到集中反映。按照科學發展觀的要求，實現我國經濟社會全面、協調、可持續發展，客觀上要求有效地發揮政府和市場對城鎮化的調節作用，促進各種類型、規模的城市的合理布局和合理結構的形成，實現人口的空間有序轉移和分布，這就要求我們采取符合我國國情的城鎮化發展戰略和對策，綜合協調和整合各種因素和矛盾，引導城鎮化的有序健康發展，從而有效地發揮城鎮對經濟社會發展和現代化的載體作用，保證實現全面建設小康社會、加快推進現代化的戰略目標。

探索促進城鎮化健康發展的道路和模式，要以全面建設小康社會，加快實現現代化為目標，遵循城鎮化發展的一般規律，深刻把握國情條件，緊密結合改革開放特別是“十五”以來的城鎮化實踐，按照以人為本、全面、協調、可持續的科學發展觀的要求，以“五個統籌”為主線，在法制基礎上發揮市場、政府不同的推動調節作用，促進城鎮化集約、和諧、健康地發展。

（一）集約、和諧、健康是中國特色城鎮化的總體要求

中國的城鎮化規模將是人類歷史上空前的，如果按照傳統的城鎮化發展模式，將對資源環境形成巨大的壓力；由于城鎮化進程涉及不同社會階層之間利益關系的調整，處理不當極易引發社會動蕩。為此，必須探索集約型城鎮化模式，以盡可能低的物質成本消耗和其他自然資源的高效利用，實現城鎮化進程中人與自然的和諧；必須探索和諧型城鎮化模式，在發揮市場配置資源基礎性作用的同時，通過法制建設以及必要適度的政府調控作用，保護弱勢群體的合法權益，維護社會公平正義，把城鎮化進程與建設社會主義和諧社會的進程統一起來；必須探索健康發展的城鎮化模式，根據不同地區的特點因地制宜地確定多樣化的城鎮化和城鎮發展空間形態模式，實現對國土空間的高效利用，把城鎮化過程作為重塑全國經濟空間格局的過程。

（二）以城鄉統籌為主線推進城鎮化進程

城鎮化作為生產力發展所引起的改變人類生產方式、生活方式的空間過程，是一個涵蓋城鎮和鄉村兩大地域空間的轉型過程。在城鄉二元體制尚未完全打破的背景下，城鎮化還肩負著突破城鄉二元分割、協調城鄉發展的歷史使命。因此，把城鄉統籌置于城鎮化模式的核心位置，沖破在要素流動、資源配置和行政管理方式方面各種不利于落實科學發展觀、實現城鄉統籌的政策體制束縛，按照實現城鄉互動、共同繁榮的目標設計城鎮化發展模式，是實現又好又快發展必然的模式選擇。

（三）建立完善多元驅動的城鎮化動力機制和調節機制

我國城鎮化的動力和調節機制是隨著計劃經濟體制向社會主義市場體制的轉軌逐步轉變的。改革開放前，我國的城鎮化推動模式主要是由國家自上而下推動，其動力機制為國家發動的工業化，資金來源主要是國家通過工農產品“剪刀差”汲取的農業剩余，城鎮化進程由國家通過高度集中的計劃經濟體制和行政手段來調節。改革開放以來，隨著向社會主義市場經濟轉軌，城鎮化推動模式轉變為自上而下與自下而上相結合，動力機制由國家的單一投資轉變為國家、集體、外資、個人等多元化的投資格局，城鎮化的調節機制由國家調節轉變為國家調節與市場調節相結合，市場機制發揮著越來越重要的作用。與此同時，還要進一步探索法律調節城鎮化發展的方式和作用機制。

（四）以人為本開展勞動力轉移和人口流動的政策設計

勞動力轉移和人口流動是城鎮化的基礎和本質內涵。在長期的計劃經濟、城鄉分割體制及城鄉二元社會結構下，勞動力轉移是在計劃內從農民到市民的一種永久性遷移；勞動力流動和分化主要表現為與高度集中的國家計劃體制和體制相聯系的對農民的計劃調撥。隨著改革開放和社會主義市場經濟體制的逐步建立，勞動力轉移方式一方面有城鎮規模擴張或數量增加帶來的永久性遷移，另一方面由于農村改革和農業比較效益的日益低下，導致大量農村富余勞動力自發地、規模越來越大地向城市流動。其中既有已穩定地從事非農業經營者，又有處于不太穩定狀態的流動者。人口流動和轉移與經濟發展狀況和城市規模等級的相關性，從根本上說是與就業機會相關。勞動力轉移和人口流動方式，對我國人口分布和城鎮化的空間發展形態具有重要的影響。對于規模已經很大而且預計還會進一步擴大的勞動力轉移和人口流動，制定相關政策必須體現以人為本，把人放在城鎮化的核心地位。城鎮化的最終目的是要為人的全面發展創造外部條件。