服務業發展管理

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[內容提要]在“十一五”乃至2020年前全面建設小康社會的階段,我國服務業發展必須走出三大誤區:一是走出過度重視總量思維的誤區,將強調分類指導和重點突破作為服務業發展思路選擇的基調;二是走出為發展服務業而發展服務業的誤區,將實現從產業導向向功能導向的轉變作為服務業發展思路選擇中不斷強化的方向;三是走出過度重視服務業就業吸納作用的誤區,將促進服務業的結構升級和競爭力提升放在更為重要的地位。促進服務業持續健康發展的對策選擇,主要包括三個方面:第一,按照因類制宜、分類指導的原則,科學定位服務業發展的政府職能,明確支持服務業發展的具體方向;第二,按照功能導向、重點突破的原則,重點支持重點地區服務業的集聚發展;第三,按照深化改革、完善監管的原則。積極促進服務業可持續發展機制的發育。

[關鍵詞]服務業體制改革“十一五”發展

“十一五”乃至2020年前全面建設小康社會的階段,是我國經濟社會發展的重要戰略機遇期,也是我國服務業發展的關鍵時期。在此時期,能否為服務業的發展選擇行之有效的對策思路,不僅關鍵到服務業自身的持續和健康發展,而且關系到全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的進程。有鑒于此,本文將對我國服務業發展的對策思路進行初步探討。筆者認為,促進服務業發展的對策選擇,需要注意以下三個方面的問題。

一、按照因類制宜、分類指導的原則,科學定位服務業發展的政府職能,明確支持服務業發展的具體方向

1.因地制宜、分類指導,科學定位服務業發展的政府職能。服務業具有高度的異質性,因此,按照因類制宜的原則,明確定位服務業發展中的政府職能,是促進服務業持續健康發展的基本要求。要科學定位服務業發展中的政府職能,應主要依據不同類型服務業所提供的服務是否公共物品以及公共物品屬性的強弱,兼顧該類服務業供求關系的現狀及其變化趨勢。為此,要注意區分以下三種情況:

(1)屬于純公共物品的服務業,應當主要根據其惠及范圍和需求特點的不同,強化相應層次政府的投入或供給保障責任。按照基本公共服務均等化的原則,在城鄉最基本的公共服務業領域,尤其要強調政府的投入或供給保障責任。尤其是在那些純公共品屬性較強、惠及范圍較廣的領域,如中西部地區的農村義務教育、農村公共衛生、農村最基本的社會保障領域,要特別重視強化中央和省級政府的投入責任,加大相關專項轉移支付的力度,以改善其發展條件。

(2)屬于私人物品的服務業,應當實行市場化、產業化和社會化的發展方向(詳述見后文體制改革部分)。

(3)屬于準公共物品的服務業,則應根據其供求平衡狀況及其變化趨勢、供求變化規律和市場化、產業化、社會化的現狀,適度調整政府職能的定位,科學地把握堅持市場化、產業化、社會化與改善政府支持的關系,加快扭轉政府職能“越位”或“缺位”的問題。一般而言,處于發展的啟動階段或初級階段的該種服務業的市場供求缺口越大,在短期內增加供給越困難,越應加大稅收優惠、政府補貼或以獎代補的力度,以促進其增加供給;該種服務的排他性越強,公共品屬性越弱,則越應實行企業化經營。反之則相反。在對某類服務業的發展提供稅收優惠、政府補貼或以獎代補的過程中,要注意培育其自我發展能力,防止過度依賴政府而導致其競爭能力和可持續發展能力的衰竭。

2.圍繞國民經濟和社會發展的主要任務,明確支持服務業發展的具體方向。基于對服務業發展中政府職能的科學定位,按照我國服務業發展的現狀和《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》確定的“十一五”時期的主要任務,在“十一五”時期內,我國服務業的發展應當堅持以下方向:

(1)圍繞社會主義新農村建設,積極支持農村服務業的發展。在統籌城鄉發展的前提下,采取有效措施,鼓勵發展農村服務業,這有利于縮小地區差距,增加農民收入。“十一五”期間,我國在支持農村服務業發展方面,應當重視以下三點:一是按照以人為本的原則,以改善農村最基本的生產、生活條件和培養有文化、懂技術、會經營的新型農民為重點,致力于發展農村最基本的公共服務業。如加強和改善農民培訓,加強農村公共衛生和基本醫療服務體系建設,加快建立新型農村合作醫療制度等。二是因地制宜、循序漸進,有所側重地加強村鎮布局規劃的調整,促進農村人口的適當集聚,為農村服務業的聚集和加快發展創造條件。在此基礎上,要加快應用現代經營方式和信息技術改造傳統的農村服務業,促進連鎖經營等新型服務業業態向農村拓展,提高農村傳統服務業的運行效率和經濟效益。三是以推進農業產業化和現代農業建設為中心,積極支持面向農業產業鏈的各類農村中介服務組織和服務平臺建設,促進農業產業鏈的有效延伸和農業結構的升級。如農民專業合作組織、農產品行業協會、農民專業技術經濟研究會、農產品質量安全檢驗檢測中心、農業科技推廣中心、農業良種供應和市場營銷體系、農業信息服務體系和服務平臺建設等。

(2)圍繞促進產業結構優化升級和經濟增長方式轉變,積極支持生產型服務業特別是金融保險、工業設計、物流、信息和法律服務等現代服務業的發展。如通過金融政策的傾斜、對相關基礎設施建設的財政補貼、財政資金的引導性投入以及稅收優惠等,支持生產型服務業特別是現代生產服務業的發展。在此過程中,要堅持以信息化帶動工業化、以工業化促進信息化的原則,重點瞄準以下方向:第一,鼓勵生產型服務業走向連鎖化、聯盟化和集成化,實現重點領域、關鍵環節帶動下的群體性發展;第二,鼓勵制造業的服務環節同企業剝離,實現專業化發展;第三,積極增強對服務業國際轉移的承接能力,并將承接服務業國際轉移的過程,轉變為加快我國服務業觀念更新、業態更新和增長方式轉變的過程;第四,加快應用高新技術和先進適用技術改造傳統服務業,增強服務業的自主創新能力,鼓勵服務業的產品創新、品牌創新、技術創新、管理創新和營銷方式創新;第五,將加強人才資源的開發和高層次人才培訓,作為發展現代生產型服務業的基礎工程。雖然在現代經濟中,工業和農業的發展都越來越取決于人才的支撐狀況,但今后,一方面,現代服務業對高層次人力資本的需求強度將更高,高層次人才對現代服務業的發展更具有根本性的決定作用。如果說,在工業和農業的發展中人才起乘數作用,那么,在現代服務業的發展中,高層次人才則起乘方作用。另一方面,隨著服務業對外開放的進一步擴大,國內外服務業之間爭奪人才的競爭將日趨激烈,在此過程中民族服務企業的競爭劣勢將日趨突出。如果不采取切實有效的措施,盡快改變我國服務業人才資源相對薄弱的狀況,我國現代生產型服務業的可持續發展將不容樂觀。

(3)圍繞和諧社會建設,促進城鄉之間、區域之間和不同階層之間基本公共服務的均等化。為此,要按照以人為本、以農村為重點的原則。第一,進一步加強義務教育、職業教育和城鄉勞動力培訓體系建設,強化政府促進就業的公共服務職能,引導服務于勞動力市場的中介服務機構健康發展,加強對勞動力市場和就業信息平臺建設的政府支持。要結合加強城鄉統一的勞動力市場建設,用統籌城鄉發展的思路,通過靈活多樣的形式,加強和改善城鄉勞動力培訓,并將其作為發展服務業的重要手段和內容。第二,要進一步加強對公共衛生、基本醫療服務體系和城鄉社會保障體系建設的政府支持,強化政府的投入保障和政策引導責任。將支持公共衛生體系建設的重點放到農村地區,放在完善疫情信息網絡、疾病預防控制和醫療救治體系,健全疫病防治機制和應急處理機制上。“十一五”期間,要基本形成覆蓋全社會的基本養老保障、基本醫療保障、最低生活保障和規范化的政府救濟制度的框架,初步健全城鄉居民老有所養、病有所治、貧有所濟的保障機制。第三,加強城鄉信息化平臺建設,積極有效地支持發展電子商務、電子政務和電子社區服務,促進城鄉信息交流的通暢順利,促進城鄉服務業的功能升級和健康發展、有序擴張。通過切實有效地推進信息化建設,充分發揮信息化對城鄉生產方式、生活方式轉變的帶動作用。第四,以城市社區和農村居民點為重點,積極發展公共服務業。

二、按照功能導向、重點突破的原則,重點支持重點地區服務業的集聚發展

以往的我國服務業發展政策都具有較高程度的行業指向:要么根據我國服務業行業結構與發達國家或國際標準模式的偏差、要么依據特定發展階段服務業不同行業的需求彈性,以及我國經濟社會發展對服務業不同行業的需求,來篩選我國發展服務業的行業重點。如依據對擴大就業的需求,重點支持餐飲、批發零售等勞動密集型服務業,甚至傳統服務業的發展;依據加快產業結構升級的要求,重點支持金融、保險、信息服務業的發展等。客觀地說,這種行業指向下的我國服務業發展的政策,在相當程度上瞄準了我國經濟社會發展對服務業的需求,特別是服務業的即期需求,具有一定的合理性和必要性。但是,我國幅員遼闊,區域經濟社會發展的差異較大,甚至不同類型地區往往處于不同的經濟社會發展階段:大中城市,甚至某些發達地區已經處于工業化后期,乃至后工業化時期,服務業加快發展和提高比重共同推進的階段已經來臨;大多數地區處于工業化中期階段,加快工業化仍是當前發展的主要任務,結構調整、功能升級仍是當前服務業發展的重點所在,而服務業比重的提高相對于其加快發展仍處于次要地位;而部分西部地區、欠發達地區仍處于工業化初期階段,傳統服務業仍是服務業的絕對主體;現代服務業的發展規模小、速度慢,甚至缺乏適宜發展的基本環境。加之,相對于農業甚至工業,服務業的發展更需要發揮聚集效應和增長極的作用。因此,在服務業發展政策和對策的選擇中,應該將強化功能導向與強化因地制宜有機結合起來,促進服務業發展政策從支持重點行業向支持重點地區的轉變。具體地說,就是按照功能導向、重點突破的原則,從全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的戰略要求出發,以關鍵領域為突破口,重點支持重點地區的服務業集聚或集群化發展。為此,在“十一五”乃至更長時期內,需要注意以下幾點:

1.積極調整城市化和城市群發展戰略,發揮其對服務業發展的聚集優勢和帶動效應。國內外經驗表明,工業相對于農業,服務業相對于工業,對規模經濟和聚集效應的偏好更強;而且,城市規模越大,在城市群內部不同規模、不同層次的城市之間的功能分工和優勢互補關系越強,越有利于服務業特別是現代服務業的聚集發展,越有利于服務業的結構升級①。尤其是現代服務業具有在中心城市及中心區域高度集聚的特性,其產業集聚帶來的互補、共享等外部效應十分顯著。因此,從“十一五”開始,應以長三角、珠三角和京津冀三大城市圈為重點,通過以下兩個方面,將促進城市化的健康發展同加快發展服務業、促進服務業的結構升級有機結合起來。一方面,有序促進大城市、特大城市的發展,增強其對區域城市化和城市群發展的龍頭帶動作用;另一方面,積極促進區域內不同規模、不同層次城市之間的功能分工和優勢互補,增強城市群的系統功能和整體競爭力。要將單個城市,甚至小城鎮的發展,放到整個城市群中統籌考慮,對其給予科學定位,加強對城市群、城市圈發展的規劃研究。借此,為加快發展服務業、促進其結構升級創造條件。

近年來,許多中小城市通過促進服務業的專業化聚集發展,在強化城市功能特色、增強城市的核心競爭力等方面取得了顯著成效。如浙江義烏市通過建設國際小商品研發中心和技術中心、培育和發展電子商務、打造國際性的小商品流通中心、完善現代物流系統等措施,建設國際商貿城;浙江紹興市集商品交易、樣品展示、信息匯集、倉儲、物流、科技、紡織文化的建設于一體,建設國際化的現代紡織品交易中心,實現相關服務業的聚集發展。“十一五”期間,應根據因地制宜的原則,促進相關經驗的總結、集成和示范推廣。

2.重點支持大城市、特大城市的服務業密集區建設,有效利用其與城市發展的良性互動關系。近年來,服務業聚集發展的趨勢日益顯著,不僅表現為服務業向城市特別是大中城市聚集,還表現為大中城市服務業密集區的迅速崛起及其對區域發展的帶動作用上。

大中城市的服務業密集區,最為典型的是大都市的中央商務區和總部經濟密集區。國內外經驗表明,總部經濟的健康有序發展,不僅有利于帶動服務業的發展及其結構升級,還對所在區域的服務業發展基礎和發展環境提出了較高要求。例如,從20世紀80年代開始,許多發達國家或地區的大型、特大型城市,就把吸引跨國公司總部向其集中作為加快區域發展的重要戰略選擇,并通過稅收優惠等政策給予支持,形成了所謂的總部經濟現象。發展總部經濟的過程,不僅是現代服務業加快需求集聚和需求形成的過程,也是現代服務業企業之間深化分工協作、強化“互幫互學”關系的過程。如在通常作為公司總部首選地的中央商務區(CBD),龐大的資金流、科技流、人才流、信息流和物流,成為支撐現代服務業和生產型服務業發展的肥沃土壤。此外,當今世界,隨著經濟全球化的迅速推進和交通通訊、信息技術的迅速發展,許多公司基于降低成本、充分利用不同地區比較優勢的戰略考慮,實行管理職能、生產職能、銷售職能的空間分離,以及公司總部與生產基地的分離,將公司總部或其研發、營銷機構等集中到那些具有良好的區位優勢和交通運輸網絡,以金融、保險、信息服務、教育培訓、科技中介、商務服務業為代表的現代服務業或生產型服務業較為發達,人才、科技資源等優質資源密集的大型、特大型城市及其特定區域。可見,總部經濟的發展狀況,也在很大程度上取決于現代服務業的支撐狀況。積極促成并有效利用二者的良性互動關系,有利于加快服務業的發展并促進其結構升級。

近年來,支撐我國大城市、特大城市發展總部經濟的力量正在迅速形成,這種力量主要來自兩個方面:一是國際產業和資本向中國加快轉移,促進越來越多的跨國公司在中國建立地區總部,或將其地區總部向中國轉移;二是在鄉鎮企業或中小企業基礎上迅速成長起來的國內大型企業或企業集團,為適應其發展“再上新臺階”的需要,將其公司總部或研發設計、戰略管理、營銷機構等知識密集型環節向大中城市轉移,以進一步利用這些大中城市的優勢資源。目前,我國北京、上海、廣州、深圳等大城市、特大城市紛紛把發展總部經濟作為加快城市經濟發展的新亮點。這些城市將培育總部經濟密集區與培育現代服務業密集區有機結合起來,把強化發展總部經濟與現代服務業的良性互動關系,作為加快服務業發展、促進其結構升級的重要對策選擇。當然,在大中城市、特大城市發展服務業密集區,除建設中央商務區和總部經濟密集區外,還有其他多種途徑(如國際商貿城建設等),要防止方式單一、功能雷同、盲目上馬,導致惡性競爭、過度投資和資源浪費,并導致服務業發展的大起大落。在我國中央商務區和總部經濟密集區建設中已經出現此類問題。如在CBD(中央商務區)的建設上,有些特大城市缺乏有效的總體規劃,甚至準備建設幾個CBD。有些中小城市也盲目建設CBD,至于各城市CBD功能雷同、缺乏特色的現象更不鮮見。對此也應給予高度重視。

3.以整合集成或改造提升產業集群為重點,積極發展以各類中介服務機構和服務平臺建設為載體的生產服務業。改革開放以來,我國許多發達地區以中小企業為主體形成的產業集群,成為區域經濟發展的重要支撐。

在美國、意大利等發達國家,產業集群對加快區域發展的作用也頗受關注。

基于國內外的經驗,近年來,我國許多地方都把促進產業集群的發展作為加快區域經濟發展的重要手段。

這是值得肯定的。但是,客觀地說,各地產業集群的發展仍然面臨諸多嚴重問題。第一,多數產業集群仍為傳統產業集群,產業、產品結構層次低,自主創新能力和競爭力不強的問題仍然比較突出;第二,產業集群內部企業之間的分工協作關系不強,產業鏈條短、企業小而全的問題在總體上仍然比較突出和嚴重;第三,中介服務機構的發育和企業服務平臺建設嚴重滯后,制約了中小企業分工協作關系的深化,也加大了中小企業獲取服務的成本。可見,加快利用高新技術改造傳統產業集群,促進產業集群內部分工協作關系的深化,增強其自主創新能力和產業競爭力,完善系統功能是進一步強化產業集群對區域發展支撐作用的迫切要求。為此,要以支持制造業信息化為切入點,重點圍繞以下兩個方面,積極支持各類生產型服務業,特別是現代生產型服務業的發展:一是各類中介服務機構,如行業協會、同業公會、法律事務所、創業輔導機構、融資擔保機構、生產力促進中心、咨詢服務機構、工業設計機構和民辦研究所等科技中介機構等;二是各類公共服務平臺,如網上技術市場、公共信息網、電子商務平臺、行業共性技術和關鍵技術研發平臺、企業孵化器、行業檢測中心等。

三、按照深化改革、完善監管的原則,積極促進服務業可持續發展機制的發育

當前制約我國服務業發展及其功能升級的因素很多,但是,最為關鍵的因素在于體制,包括服務業的微觀運行體制和宏觀監管體制。因此,在“十一五”乃至更長時期內,要促進服務業的健康發展和結構升級,必須將加快體制創新作為突破口,促進服務業可持續發展機制的發育完善。為此,要重點注意以下幾個問題:1.以推進壟斷性服務業改革為重點,加快推進服務業的改革和創新。除涉及國家安全的重要領域外,在大多數壟斷性服務業,要借鑒國外壟斷行業改革的經驗,因類制宜、循序漸進地放寬市場準入,加快引入競爭機制,打破服務業發展的行政壟斷,為民營經濟參股、控股甚至獨資進入這些服務業領域創造條件,借此促進其加快發展和提高效率。從“十一五”開始,可以選擇不同規模、不同類型的代表性城市,先行進行壟斷性服務業體制改革和創新的試點。

當前我國要素市場的發育嚴重滯后于產品市場的發育,成為妨礙產業發展和結構升級,導致城鄉之間、區域之間發展不協調的重要原因。導致要素市場發育嚴重滯后的根本原因,在于體制改革滯后。在“十一五”乃至更長時期內,要把加快改革土地、金融、產權和勞動力市場制度,促進要素市場的發育作為服務業改革的重點之一,也可選擇代表性地區,進行這方面的改革試點。

在農村公共衛生等最基本的公共服務領域,目前也存在比較嚴重的壟斷經營現象。特別是許多公立醫院甚至鄉鎮衛生院一邊享受免稅和政府補貼的好處,一邊飽嘗壟斷經營、壟斷利潤的甜頭,為了片面追求本單位利益,千方百計擠占本應用于基本公共衛生服務的資源。因此,加快這方面的改革已經迫在眉睫。但在這些服務業領域,放寬市場準人和引入競爭機制,要注意多方案試點,在科學評估試點效果的基礎上謹慎推進,防止急于求成而導致農村公共衛生體系的缺位。

2.積極鼓勵民營服務業的發展,加快取消服務業發展的所有制歧視和內資歧視。對于營利性服務業和服務產品屬于私人物品的服務業,應堅定不移地推進其市場化、產業化和社會化發展,進一步發揮民營經濟作為投入和發展主體的作用。政府的支持應僅限于兩個方面:一是維持公平競爭的市場秩序,建立公開、平等、規范的行業準入制度,取消專門針對民營經濟的市場準入歧視;二是在體制改革和應用現代經營方式、高新技術改造傳統服務業方面,在此類服務業發展的初級階段,加強對試點、試驗和示范項目的支持,引導其加快啟動或改造升級。

在“十一五”乃至更長時期內,政府對服務業發展的政策調整,應當將上述兩個方面有機結合起來。以此為基礎,積極有序地實現不同所有制之間以及內資、外資之間服務業發展政策的均一化,取消針對所有制以及內資、外資所設置的差別化的服務業進入和退出門檻。服務業發展的政策引導資金應在擴大規模的基礎上,加大對上述方面的支持力度。

要將促進國有服務業企業的體制改革和民營化,作為發展民營服務業的重要手段。鑒于當前在一些服務業發展的重點行業,特別是一些壟斷性服務業領域,處于壟斷地位的國有資本和處于弱勢地位的民間資本,實際上處于不同的發展階段,政府應當用扶持弱勢群體的觀念和政策,利用服務業引導資金,加大對民間資本發展服務業的支持力度。利用政策上的適度優惠扶持,適度彌補民間資本在自身經驗、資產實力等方面的弱勢地位,為其發揮機制優勢、增強競爭活力和可持續發展能力創造條件。要借鑒國外經驗,積極發揮行業協會在提供信息服務、培訓服務、促銷服務和服務業品牌建設(包括企業品牌、行業品牌和區域品牌)方面的作用,強化行業協會對服務業企業發展的引導功能。要將支持行業協會的起步和穩健發展,作為服務業引導資金支持的重點之一。

要統籌處理承接服務業國際轉移與發展民族服務業的關系,積極促進服務業對外開放和引進外資政策的調整。在承接服務業國際轉移的過程中,要重視服務業對外開放在帶動民族服務業轉變經營方式和發展理念、提升業態水平、培養經營人才等方面所產生的效果,并將其作為檢驗承接國際服務業轉移效果的基本標尺。

3.積極推進服務業監管制度和調控機制的創新,促進其監管主體和運營主體有效分離。相對于工業和農業,產品質量作為行業發展生命線的作用,在服務業特別是現代服務業中更為突出。

發展現代服務業,需要特別重視客戶的心理滿意度和忠誠度。但是,客戶的心理滿意度和忠誠度難以在事前準確量化。加之,盡管隨著科學技術的進步,部分服務業產品已經可以實現質量標準化,但是,相對于工業和農業,服務業更多地具有鼓勵創新、產品無確定形態的特點,因此多數服務業難以實現產品的標準化。這就給監控服務業的產品質量增加了難度。因此,加快服務業監管制度的創新,應當成為加快發展服務業的基本要求。第一,要針對產品可標準化的服務業,積極發揮現代科技對服務業產品標準化、規范化的促進作用,在先行試點、多方案比較的基礎上,加快其產品標準化的進程,借此提高服務業的產品質量;第二,通過加強社會信用環境建設和積極支持行業協會的發展,發揮行業協會的行業自律作用等,規范服務業的發展環境,借此促進服務業產品質量的提高和發展模式的規范化;第三,按照促進政企分開、政資分開的方式,促進服務業監管主體和運營主體分離,強化壟斷服務業和公共服務業的公眾監督機制建設,借此促進服務業的規范發展。

要把加強對服務業發展的統籌協調,打破服務業發展的部門封鎖、地區分割,強化服務業發展的立法、執法體系建設,完善服務業統計體系,加強服務業發展的公共平臺建設作為完善服務業發展宏觀調控機制的重要內容。

注釋:

①根據劉中顯(2005)的研究,一般而言,在因工業化聚集而成的中小城市中,服務業的核心部門是交通、通訊、商貿業等流通部門,而在大城市和特大城市中,服務業的核心部門主要是外部效應較高的現代生產服務業和生活服務業。